Pubblicato il 21/05/2025

N. 04358/2025REG.PROV.COLL.

N. 09392/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9392 del 2024, proposto da
Eurobike Project S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato Antonio Sala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Valeggio Sul Mincio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocato Paolo Colombo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 00926/2024,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Valeggio Sul Mincio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Francesca Picardi;

preso atto che gli Avvocati Sala e Colombo, ciascuno per le parti rispettivamente rappresentate, hanno depositato istanze di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Eurobike Project s.r.l ha impugnato la delibera n. 59 del 31 ottobre 2022, con cui il Consiglio del Comune di Valeggio ha disposto la revoca della precedente delibera, avente ad oggetto la procedura di gara aperta mediante parteneriato pubblico-privato nella forma di project financing per la riqualificazione dell’ex stazione di Borghetto in una bike station, oltre agli atti presupposti, proponendo anche domanda di accertamento dell’illiceità del comportamento tenuto dall’Amministrazione e di risarcimento del danno. In particolare, la ricorrente ha lamentato l’eccesso di potere per contraddittorietà tra atti del procedimento e decisione finale e per violazione degli autolimiti e dei principi di proporzionalità, collaborazione e buona fede e la violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, oltre all’eccesso di potere per difetto di istruttoria. Ha, inoltre, chiesto il risarcimento del danno per il grave ed ingiustificato ritardo nel portare a conclusione il procedimento di revoca, che ha determinato un danno consistente nelle spese per il mantenimento della garanzia fideiussoria, per la gestione della società e per la formulazione della proposta.

1.1.Più precisamente, con la delibera n. 36 del 2019, il Comune, considerata la proposta dalla ricorrente finalizzata alla realizzazione di un intervento di pubblica utilità e alla riqualificazione di un fabbricato a valenza turistica, anche attraverso la cessione di immobili inutilizzati e di cui era già stata prospettata la dimissione, ha decretato il pubblico interesse di tale proposta, ponendola a base della gara per l’affidamento della procedura di parteneriato pubblico privato, che, però, non è stata espletata, in quanto, successivamente, all’esito delle elezioni, a cui è seguita la formazione di un nuovo Consiglio, l’Amministrazione ha comunicato di ritenere maggiormente rispondente al pubblico interesse non procedere alla dismissione dei propri beni in cambio delle opere e, quindi, di valutare nuove proposte idonee alla conservazione del proprio patrimonio. Tale comunicazione è avvenuta con p.e.c. del 23 giugno 2022, ma di cui la ricorrente, per un disguido riconducibile alla sua organizzazione, ha avuto cognizione solo in data 11 agosto 2022, per cui non ha potuto partecipare al procedimento avviato per la revoca della precedente delibera n. 36 del 2019. Nonostante le ulteriori interlocuzioni, il Comune ha proceduto, in data 31 ottobre 2022, alla revoca della delibera n. 36 del 2019.

2. Il T.a.r. ha rigettato il ricorso, compensando le spese di lite.

Il primo motivo di ricorso, con cui si è denunciato l’eccesso di potere per contraddittorietà rispetto agli autolimiti che la stessa Amministrazione si è data, è stato superato, in quanto “l’Amministrazione …ha concesso alla ricorrente la facoltà di adeguare il proprio progetto al nuovo indirizzo dalla stessa indicato, mediante lo stralcio della cessione di immobili in cambio di opere, originariamente prevista: con ciò ponendo un autovincolo alla sua futura attività amministrativa, concretatosi nell’impegno assunto di valutare le proposte alternative giunte entro il termine di trenta giorni (termine, peraltro, da ritenersi congruo per la predisposizione di una variante progettuale). Facoltà, questa, non esercitata dall’operatore economico, che per un banale disguido nella ricezione della PEC non ha dato riscontro nei trenta giorni all’Amministrazione”. Il secondo motivo, con cui si è denunciato l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, è stato respinto, in quanto si è ritenuta sufficiente la allegata e non contestata rivalutazione del mercato immobiliare, alla luce della quale si è ritenuto non più corrispondente all’interesse pubblico la cessione dell’immobile. La domanda risarcitoria è stata rigettata osservandosi, da un lato, che la posizione del promotore il project-finance è titolare di una mera aspettativa anche successivamente alla dichiarazione di pubblico interesse della proposta presentata, mentre l’Amministrazione resta libera di non dar corso alla procedura in base a valutazioni di merito amministrativo non oggetto di sindacato giurisdizionale e, dall’altro lato, che il comportamento del Comune non risulta in contrasto con la buona fede e la correttezza.

3. Avverso tale sentenza la originaria ricorrente ha proposto appello, lamentando: 1) l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato il primo motivo di ricorso, ritenendo in modo irragionevole irrilevante il lungo lasso temporale impiegato dall’Amministrazione per avviare il procedimento di revoca ed, invece, decisivo il periodo alquanto limitato, attribuito al privato, praticamente impossibile alla elaborazione di una nuova proposta, di cui il Comune non ha dato, nonostante la contraria dichiarazione di intenti, alcuna opportunità; 2) l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha escluso il vizio di istruttoria e rigettato il secondo motivo (punto 8, p. 11-13), ritenendo sufficiente la intervenuta rivalutazione del fabbricato in esame, affermata dalla Giunta e ripetuta dal responsabile del procedimento, senza alcun approfondimento; 3) l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato il terzo motivo, proposto in via subordinata, e la violazione dell’art. 112 c.p.c., visto che la domanda di risarcimento del danno è stata fondata sul ritardo nel provvedere alla revoca, essendo il Comune rimasto inerte dal 2020 al 2022, nonostante i solleciti della ricorrente (profilo non considerato dalla sentenza), e che la dichiarazione di pubblico interesse sulla proposta formulata fonda l’interesse meritevole di tutela alla conclusione del procedimento.

4. Il Comune costituitosi ha contestato la fondatezza dell’appello.

5. All’udienza pubblica del 6 maggio 2025, all’esito del deposito di memorie difensive e dell’istanza delle parti, la causa è passata in decisione senza discussione.

DIRITTO

6. L’appello è infondato.

6.1. Con il primo motivo si è denunciata l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato il primo motivo di ricorso (avente ad oggetto l’eccesso di potere per non avere il Comune rispettato il vincolo assunto nel giugno 2022, in virtù dell’assegnazione di un termine per la formulazione di proposte alternative, compatibili con la indicazione di conservare l’immobile nel patrimonio pubblico, e per violazione del principio di proporzionalità). A p. 12 dell’appello, si legge “quello che al Comune si rimprovera e che si ritiene il Tar non abbia correttamente messo a fuoco, è che questa possibilità, pur promessa, di fatto non è stata data: o si è fatto finta di farlo o, comunque, non lo si è fatto seriamente”, in quanto, nonostante il lungo lasso temporale impiegato dall’Amministrazione per avviare il procedimento di revoca (dal 2019 al 2022), si è attribuito al privato solo nel giugno 2022 un periodo alquanto limitato per la formulazione di una nuova proposta, senza fornire indicazioni precise sui possibili contenuti e senza tenere conto, peraltro, del disguido organizzativo della società Eurobike Project s.r.l. e, cioè, della lettura della p.e.c. del giugno 2022 solo nel successivo mese di agosto 2022.

Il motivo non può essere accolto, in quanto la sentenza è pervenuta, con una congrua motivazione, ad una soluzione corretta, escludendo l’eccesso di potere per contraddittorietà e per violazione del principio di proporzionalità. In particolare, il giudice di primo grado ha valorizzato, da un lato, la concreta possibilità attribuita alla società di formulare una proposta alternativa rispetto a quella in precedenza valutata come conforme al pubblico interesse, con la specifica indicazione contenutistica del necessario mantenimento del bene nel patrimonio pubblico, e, dall’altro lato, l’omessa elaborazione, da parte della società, di una nuova proposta. In ordine al primo profilo vanno ricordate, oltre alla p.e.c. del giugno 2022, con cui il Comune ha assegnato alla società un termine di 30 giorni per la formulazione di una nuova proposta compatibile all’intenzione di conservare la proprietà pubblica, di cui, nonostante il disguido organizzativo (omessa apertura e lettura della p.e.c.), vi è stata la legale conoscenza da parte della società, le successive interlocuzioni (p.e.c. 11 agosto 2022, con cui il Comune ha comunicato l’avviso del procedimento di revoca ed ha assegnato ulteriori 10 giorni per le deduzioni della società; p.e.c. 19 settembre 2022, con cui il Comune ha osteso la documentazione relativa alla precedenti determinazioni e si è resa disponibile ad un incontro con la società).

Sebbene il lasso temporale intercorso tra la comunicazione del giugno 2022 e l’impugnato provvedimento, che risale al 31 ottobre 2022, sia effettivamente contenuto rispetto al tempo trascorso tra l’adozione della delibera di recepimento del projetc financing (9 aprile 2019) e la sua revoca (31 ottobre 2022), ciò non si traduce in alcuno sviamento dell’esercizio del potere pubblico (di revoca) dalle sue finalità, tenuto conto, come rilevato nella sentenza impugnata, che già nella delibera n. 36 del 9 aprile 2019 l’Amministrazione ha esplicitato la possibilità di procedere ad una nuova valutazione di pubblico interesse e, quindi, di non procedere alla gara, alla sottoscrizione della convenzione ed alla realizzazione dell’intervento proposto e che, comunque, il privato non ha formulato alcuna proposta alternativa. Del resto, il provvedimento impugnato in questa sede non integra né una reazione rispetto al comportamento del privato né una limitazione delle facoltà di quest’ultimo, per cui il principio di proporzionalità non risulta pertinente.

Invero, il T.a.r. ha correttamente ritenuto che l’Amministrazione abbia reso noti i suoi indirizzi e che il privato avrebbe potuto individuare soluzioni idonee a garantire la conservazione dell’equilibrio economico, eventualmente anche alternative tra di loro, a prescindere da ulteriori indicazioni della parte pubblica. La circostanza che la ricorrente aspirasse ad ulteriori interlocuzioni per non redigere una proposta “a caso”, non assecondata dall’Amministrazione, non esclude la congruità del termine assegnato nel giugno 2022 e dell’ulteriore lasso temporale successivo di cui, di fatto, la società ha fruito, al fine di formulare una proposta anche solo di massima, idonea ad instaurare un dialogo ed una trattativa.

6.2. Il secondo motivo, con cui si è denunciata l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha escluso il vizio di difetto di istruttoria e motivazione, non si confronta con le argomentazioni del giudice di primo grado, che ha ritenuto sufficiente la motivazione del provvedimento, limitata al mutato interesse pubblico in relazione alla rivalutazione dei beni immobili negli ultimi anni, sottolineando, da un lato, che si tratta di un dato o di carattere generale ovvero, secondo altra terminologia, di un fatto notorio, che non necessita, quindi, di alcuna istruttoria procedimentale e che, peraltro, in sede processuale, non è stato oggetto di alcuna contestazione da parte della ricorrente.

6.3. Neppure il terzo motivo, avente ad oggetto il rigetto della domanda risarcitoria formulata in via subordinata, può trovare accoglimento, sebbene sul punto la motivazione della sentenza impugnata debba essere integrata relativamente al profilo denunciato (e, cioè, all’omessa valutazione che “si è censurato non l’ an della scelta operata dall’Amministrazione ma il quomodo , ossia l’aver perseguito … l’interesse pubblico in totale spregio di quello privato, che è stato sacrificato oltre misura per avere prima lasciato la società in attesa dal maggio 2019 al giugno 2022 ed avere poi revocato in fretta e furia, senza dare effettivamente una chanche di modifica della proposta”, visto che “il privato, la cui proposta sia stata dichiarata di pubblico interesse, vanta un interesse meritevole di tutela ad una conclusione del procedimento purchessia, ma entro un termine ragionevole”).

Occorre preliminarmente precisare che i danni astrattamente riconducibili, dal punto di vista causale, al ritardo del provvedimento di revoca non sarebbero quelli per l’elaborazione del progetto, ma sono al più quelli limitati al mantenimento in vita della società oltre il tempo ragionevole per la conclusione del procedimento (sempre laddove la società non abbia altro oggetto sociale e altra ragione di esistere rispetto al project financing in esame).

Passando all’esame della censura, deve ricordarsi che, come chiarito dalla giurisprudenza del Consiglio di stato (tra le tante, Sez. IV , 10/12/2024 , n. 9936), in tema di project financing, anche dopo l'approvazione della proposta non sorge un distinto, speciale e autonomo rapporto precontrattuale, interessato dalla responsabilità precontrattuale, a che l'amministrazione dia, poi, comunque corso alla procedura di finanza di progetto. La valutazione amministrativa della perdurante attualità dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera continua a essere immanente: si tratta, infatti, di considerare, sino all'affidamento, l'attualità e la convenienza della realizzazione, senza condizionamenti finanche da eventuali previ e informali contatti, finalizzati all'elaborazione della proposta da parte del promotore.

Pertanto, esclusa la configurabilità di un danno ingiusto per la mera revoca del provvedimento, deve evidenziarsi che il ritardo lamentato, fonte di un eventuale obbligo risarcitorio, presuppone l’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, come si evince dall’art. 2-bis della legge n. 241 del 1990. Con riferimento al project financing, occorre distinguere il procedimento amministrativo avente ad oggetto la valutazione del progetto da quelli aventi ad oggetto la sua attuazione (tra cui la gara per il suo affidamento). Tale differenza è chiaramente delineata dall’art. 193 d.lgs. n. 36 del 2023, che, sebbene non sia applicabile ratione temporis, consente, da un punto di vista descrittivo, di distinguere in modo limpido il procedimento avente ad oggetto la valutazione del progetto (secondo comma) e la fase successiva dell’attuazione (terzo comma e successivi), precisando che quest’ultima avviene nei tempi previsti dalla programmazione (cfr. art. 175 d.lgs. n. 36 del 2023, che prevede la programmazione triennale).

Nel caso in esame, in base alle allegazioni dell’appellante, l’Amministrazione non ha assunto alcuna determinazione in ordine alla realizzazione del progetto, essendosi riservata una diversa valutazione dell’interesse pubblico e la possibilità di non realizzarlo. A ciò si aggiunga che le parti non hanno concordato un termine per la decisione in ordine alla realizzazione del progetto e che il Comune non si è impegnato ad assumere una determinazione finale entro una determinata data o in un determinato lasso temporale. In definitiva, nel caso di specie, il Comune, pur avendo valutato il pubblico interesse, si è riservato la possibilità di ulteriori e contrarie valutazioni, per cui l’interesse del privato alla realizzazione della proposta formulata così come quello alla tempistica di tale realizzazione e di ogni determinazione in proposito restano situazioni di mero fatto. L’attesa resta rimessa alle valutazioni del proponente. Solo per completezza, deve pure evidenziarsi che, nel caso di specie, il Comune non ha posto in essere alcun comportamento idoneo ad ingenerare un fallace convincimento della controparte (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24 agosto 2023, n. 7927), essendosi riservato una diversa valutazione dell’interesse pubblico e la conseguente revoca e non avendo mai fornito rassicurazioni sulla realizzazione del progetto o sulla tempistica delle relative decisioni (anzi non avendo riscontrato le sollecitazioni della società, come dalla stessa lamentato).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO