Pubblicato il 08/01/2026

N. 00149/2026REG.PROV.COLL.

N. 03415/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3415 del 2025, proposto da Sir S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Capitaneria di Porto di Taranto, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ecotaras S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Stefano Zunarelli e Vincenzo Cellamare, con domicilio eletto presso lo studio Vincenzo Cellamare in Roma, via Ss. Apostoli 66;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 01194/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ecotaras S.p.A., di Capitaneria di Porto di Taranto e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il Cons. CE IC e uditi per le parti gli Avvocati Saverio Sticchi Damiani e Andrea Giardini in sostituzione degli avvocati Stefano Zunarelli e Vincenzo Cellamare;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.SIR s.p.a., concessionaria del servizio di bunkeraggio a mezzo bettolina nel porto di Taranto, ha impugnato l’ordinanza n. 589 del 2022, con cui la Capitaneria di Porto di Taranto ha approvato il nuovo regolamento di sicurezza e dei servizi marittimi, in vigore dal 16 dicembre 2022, denunciando l’introduzione, senza alcuna giustificazione, di prescrizioni ulteriori rispetto a quelle previste dalle linee guida dettate a livello ministeriale in ordine alla prevenzione degli inquinamenti da idrocarburi durante le operazioni di bunkeraggio tramite bettolina - prescrizioni gravose e del tutto sproporzionate rispetto all’entità ed alla finalità del servizio: in particolare l’art. 64 lett f, ai sensi del quale, durante lo svolgimento delle operazioni di rifornimento, deve essere assicurato il servizio di “Guardia ai fuochi” secondo le modalità previste dal regolamento per l’espletamento del servizio integrativo antincendio nel porto di Taranto, nonché il servizio di prevenzione inquinamento da idrocarburi delle acque portuali secondo le modalità di cui ai precedenti articoli 51 e 52 (servizio di prevenzione inquinamento che deve essere svolto tramite mezzo navale certificato per tale attività, con l’installazione di panne galleggianti per una determinata superficie e lunghezza e con tutte le precauzioni dettagliatamente prescritte).

Il T.a.r. ha rigettato il ricorso, con compensazione delle spese di lite. Nella sentenza si è precisato che la circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 16 prot. N. DEM3/1823 del 19 luglio 2002 e le allegate linee guida hanno ad oggetto la definizione delle procedure per l’affidamento del servizio di bunkeraggio nei porti marittimi e delle prescrizioni tecniche necessarie a garantire la sicurezza delle relative operazioni, mentre non dettano una disciplina specifica relativa alle modalità di gestione del servizio di vigilanza antincendio e antinquinamento né sanciscono il diritto all’integrale autoproduzione di tale servizio. Peraltro, come già chiarito dal Cons.Stato (Sez. IV, 4 febbraio 2016, n. 452), il servizio di prevenzione e/o vigilanza antinquinamento relativo alle operazioni di bunkeraggio rientra nell’autoproduzione solo se svolto in relazione al carico della bettolina o al rifornimento di navi appartenenti allo stesso armatore, visto che se svolto in relazione alle operazioni di bunkeraggio in favore di altri utenti portuali e, cioè, in favore di navi di altri armatori, è destinato a terzi ed esula dall’autoproduzione. La sentenza ha, inoltre, riconosciuto, in considerazione delle peculiari caratteristiche del porto di Taranto, interessato da impianti industriali di grandi dimensioni, vicini al nucleo urbano ed a siti utilizzati per mitilicoltura, pesca, itticoltura, allevamenti ed agricoltura, la oggettiva ragionevolezza delle prescrizioni che impongono l’obbligo di avvalersi di soggetti autorizzati (e selezionati) dall’Autorità marittima per lo svolgimento di tale servizio di prevenzione, così come di quelle che introducono standards tecnici ed organizzativi diretti ad innalzare i livelli di cautela e precauzione, tenuto conto del preminente interesse pubblico alla tutela dell’ambiente e della salute pubblica.

2.Avverso tale sentenza ha proposto appello l’originario ricorrente, che ha dedotto: 1) l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato il primo motivo del ricorso introduttivo, avente ad oggetto la violazione, da parte del regolamento impugnato, della circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 16 del 19 luglio 2002 e delle linee guida allegate, attesa la natura normativa di tale circolare, dedicata alla disciplina dell’attività di bunkeraggio, che è rivolta a tutte le Capitanerie di Porto ed applicata in porti quali quello di Genova, Venezia, Napoli, Bagnoli, Trieste, Augusta, Livorno, per cui ne sono consentite deroghe solo con adeguata motivazione (nel caso di specie assente e non suscettibile di integrazione in giudizio) ed in modo ragionevole (in particolare l’art. 64 del regolamento, che impone al Comandante ed al personale della bettolina di adottare misure di prevenzione inquinamento da idrocarburi secondo le modalità dei precedenti artt. 51 e 52, aventi ad oggetto gli obblighi per la prevenzione degli inquinamenti da idrocarburi delle concessionarie di raffinerie e, cioè, di soggetti che, per dimensioni e carico, sono esposti a rischi più significativi, si pone in contrasto con l’art. 3, lett c, delle linee guida allegate alla circolare MIT del 2002, che consente, invece, ai concessionari del servizio di bunkeraggio a mezzo bettolina la predisposizione del servizio antinquinamento con mezzi e personale propri); 2) l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato il secondo motivo di ricorso, avente ad oggetto la violazione del principio di proporzionalità, l’irragionevolezza, l’illogicità, l’erronea presupposizione in fatto, la disparità di trattamento, oltre alla violazione dell’art. 112 c.p.c., posto che il nuovo regolamento ha assoggettato le operazioni di bunkeraggio svolte dalle bettoline, che sono navi di piccole dimensioni, alle misure previste per depositi costieri, raffinerie, navi cisterne, grandi petroliere, in base all’erroneo presupposto che i relativi rischi di inquinamento da idrocarburi siano equiparabili, nonostante la consistente differenza dei quantitativi di idrocarburi movimentati, come sottolineato anche nella nota di Assocostieri n. 380/2023 (a cui la sentenza non ha fatto alcun riferimento). Nella formulazione del primo motivo l’appellante ha contestato la valenza erga omnes della sentenza del Consiglio di Stato n. 452 del 2016 e, comunque, ha evidenziato il diverso oggetto del giudizio nel precedente citato, in cui il concessionario del servizio di prevenzione degli inquinamenti ha chiesto l’annullamento dell’autorizzazione all’autoproduzione rilasciata dalla Capitaneria ad un concessionario del servizio di bunkeraggio. Ha, comunque, denunciato il contrasto della sentenza impugnata in questa sede con il principio affermato dal Consiglio di Stato, nella sentenza n. 452 del 2016 (possibilità di autoproduzione del servizio di vigilanza antiinquinamento nell’ambito delle operazioni di bunkeraggio a favore delle proprie navi) - principio azionato in via subordinata.

Si sono costituiti il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Capitaneria di porto di Taranto e la controinteressata Ecotras Società di Ecologia s.p.a., che hanno riproposto le eccezioni di irricevibilità ed inammissibilità del ricorso introduttivo – irricevibilità in quanto il regolamento impugnato riproduce le disposizioni di quelli precedenti ed inammissibilità per carenza di interesse in quanto, da un lato, non produce alcuna lesione in assenza di un atto applicativo e, dall’altro, contiene una disposizione (art. 58, comma 1, lett.c) che già consente l’autoproduzione del servizio anti-inquinamento agli operatori autorizzati dall’autorità marittima perché dotati di specifiche certificazioni idonee a dimostrare capacità di prevenzione equivalenti.

All’esito di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 18 dicembre 2025.

Nella memoria ex art. 73 c.p.a. l’appellante ha sostenuto che impedire ad un operatore qualificato di svolgere in autonomia una prestazione accessoria di sicurezza rispetto a quella principale di vendita del carburante, oggetto della propria attività imprenditoriale, costringendolo ad acquistare un servizio esterno - non necessario e qualitativamente non superiore - integra una riserva ingiustificata in contrasto con la disciplina unionale a tutela della concorrenza e con le raccomandazioni dell’AGCM.

DIRITTO

3. Preliminarmente occorre pronunciarsi sulle eccezioni di irricevibilità ed inammissibilità del ricorso introduttivo, che non sono state esaminate dalla sentenza impugnata, in cui si legge che “può prescindersi dall’esame delle eccezioni formulate dalla società controinteressata e dalle Amministrazioni resistenti” e per le quali, pertanto, è sufficiente la mera riproposizione, senza necessità di appello incidentale. Sulle stesse, peraltro, sarebbe doveroso l’esame di ufficio, trattandosi di questioni rilevabili di ufficio, assorbite in virtù del principio della ragione più liquida (v., da ultimo, Cass., Sez. U., 29 agosto 2025, n. 24172, secondo cui la parte che ha interesse a far valere un vizio processuale rilevabile d'ufficio, sul quale il giudice di primo grado abbia omesso di pronunciare espressamente, decidendo la controversia nel merito, è onerata di proporre, nel grado successivo, impugnazione sul punto, la cui omissione determina la formazione del giudicato interno sulla questione processuale, in applicazione del principio di conversione del vizio in motivo di gravame ex art. 161, comma 1, c.p.c., rimanendo precluso - tanto al giudice del gravame, quanto a quello di legittimità - il potere di rilevare per la prima volta tale vizio ex officio; a tale regola si sottraggono i vizi processuali rilevabili, in base ad espressa previsione legale, in ogni stato e grado del processo e quelli relativi a questioni fondanti, la cui omessa rilevazione si risolverebbe in una pronuncia inutiliter data, nonché le ipotesi in cui il giudice abbia esternato la propria decisione come fondata su una "ragione più liquida", inidonea a ravvisare una decisione implicita sulla questione processuale implicata).

3.1. L’eccezione di irricevibilità è infondata, in quanto il regolamento, pur riproducendo disposizioni anteriori, integra un nuovo atto amministrativo, adottato all’esito di un nuovo procedimento e di rinnovate valutazioni.

3.2. Neppure può escludersi l’interesse in considerazione del carattere generale ed astratto del contenuto del regolamento, posto che la disposizione impugnata introduce un obbligo che incide immediatamente sull’attività della ricorrente/appellante e sul rapporto in atti, a prescindere e senza necessità di un atto applicativo. Neppure risulta preclusivo dell’interesse al ricorso l’art. 58, lett c, del regolamento impugnato, che esclude l’applicazione della disciplina censurata ai soggetti autorizzati dall’Autorità marittima, limitatamente alle disposizioni antincendio ed antinquinamento, in quanto dotati di specifiche certificazioni che attestano capacità di prevenzione equivalenti. Difatti, l’interesse del ricorrente è quello di poter svolgere l’attività oggetto di concessione con le modalità di cui alla circolare ministeriale (e, cioè, fornendo il servizio antincendio ed antinquinamento, durante le operazioni di bunkeraggio, tramite il proprio personale munito di certificazione antincendio e con riserva di sabbia e attrezzatture atte ad arginare eventuali colaggi).

4.Passando all’esame del merito, l’appello è infondato.

4.1. Il primo motivo di appello, con cui si è lamentata l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato la censura del ricorso introduttivo avente ad oggetto la violazione, da parte del regolamento impugnato, della circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 16 del 19 luglio 2002 e delle linee guida allegate, è infondato.

La circolare invocata contiene le direttive “al fine di consentire ai Comandi l’individuazione di criteri predeterminati, obiettivi e non discriminatori per valutare le richieste di eventuali nuovi aspiranti fornitori del servizio di bunkeraggio nei porti marittimi”, ma non anche una disciplina esaustiva su tutti i profili dell’attività di bunkeraggio e sui servizi connessi. In particolare la circolare in esame non introduce la regola generale della necessaria autoproduzione del servizio antincendio ed antinquinamento da parte dei concessionari del servizio di bunkeraggio a mezzo bettolina, per cui non costituisce né un vincolo né un limite per le Capitanerie di porto in ordine a tale profilo. Non si pone, quindi, un problema di violazione, da parte di una fonte subordinata, di una fonte sovraordinata.

In definitiva, è del tutto condivisibile la conclusione del giudice di primo grado, secondo cui “il fatto che le Linee guida allegate alla circolare stabiliscano, tra l’altro, che durante le operazioni di bunkeraggio deve essere predisposto un servizio continuo di vigilanza antincendio e antinquinamento a mezzo del personale della bettolina munito di certificazione antincendio e che devono essere tenuti disponibili e pronti per l’eventuale uso una riserva di sabbia e le attrezzature atte ad arginare eventuali colaggi (materiali oleoassorbenti) non equivale a sancire il diritto alla integrale autoproduzione del servizio in questione da parte del concessionario delle operazioni di bunkeraggio, ma vale esclusivamente ad individuare uno standard minimo tecnico/organizzativo di riferimento per lo svolgimento delle relative attività”.

Per completezza deve chiarirsi che la sentenza impugnata non ha attribuito valore erga omnes al precedente citato (Cons. Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2016, n. 452), di cui, tuttavia, ha condiviso la ricostruzione della normativa in materia – ricostruzione secondo cui l’attività inerente alla prevenzione e/o vigilanza antinquinamento connessa alle operazioni di bunkeraggio, svolto a mezzo bettolina, non è riconducibile al servizio antinquinamento di interesse generale, riservato all’autorità marittima dall’art. 11 della legge n. 979 del 1982, ma è piuttosto un servizio (non di interesse generale) di natura specialistica connesso a operazioni portuali, rivolto non già in via indistinta a tutti gli utenti portuali, ma specificamente agli armatori delle navi, che, di volta in volta, richiedono il rifornimento. Tale servizio (prevenzione antinquinamento connessa alle operazioni di bunkeraggio), pur essendo anche esso oggetto di una specifica regolamentazione e di un regime vincolato, non ricade nelle attività di interesse generale riservate allo Stato di cui all’art. 1, lettera c), d.m. 14 novembre 1994, per cui, come previsto dall’art. 9, comma 1, della legge n. 287 del 1990, non può essere sottratto all’autoproduzione. Tuttavia, per autoproduzione deve intendersi esclusivamente il servizio relativo al carico della bettolina o al rifornimento di navi appartenenti allo stesso armatore. Solo in tale ipotesi, infatti, il servizio è diretto ad un uso proprio, mentre, se svolto in relazione alle operazioni di bunkeraggio in favore di altri utenti portuali (di navi di altri armatori), si tratta di servizio per uso di terzi, che esula dall’ambito dell’autoproduzione.

Ad ogni modo, il regolamento impugnato, all’art. 58, stabilisce che le prescrizioni denunciate in questa sede non si applicano ai soggetti autorizzati dall’Autorità marittima, limitatamente alle disposizioni antincendio ed antinquinamento, in quanto dotati di specifiche certificazioni che attestano capacità di prevenzione equivalenti.

Infine, per quanto concerne la disciplina unionale invocata dall’appellante solo nelle memorie ex art. 73 c.p.a., non è stato specificato alcun profilo concreto di contrasto dell’atto impugnato con il regolamento UE n. 352/2017.

4.2. Neppure merita accoglimento la seconda censura, con cui si è lamentata l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato il secondo motivo di ricorso, avente ad oggetto la violazione del principio di proporzionalità, l’irragionevolezza, l’illogicità, l’erronea presupposizione in fatto, la disparità di trattamento, oltre alla violazione dell’art. 112 c.p.c., posto che il nuovo regolamento ha assoggettato le operazioni di bunkeraggio svolte dalle bettoline, che sono navi di piccole dimensioni, alle misure previste per depositi costieri, raffinerie, navi cisterne, grandi petroliere, in base all’erroneo presupposto che i relativi rischi di inquinamento da idrocarburi siano equiparabili, nonostante la consistente differenza dei quantitativi di idrocarburi movimentati.

La sentenza impugnata ha bene evidenziato le peculiarità del porto di Taranto che giustificano una disciplina particolarmente attenta e rigorosa in ordine al servizio antincendio ed antinquinamento (“essendo questo interessato dalla realizzazione di impianti industriali di grandi dimensioni, vicini al nucleo urbano ed ai siti tradizionalmente utilizzati per mitilicoltura, pesca e itticoltura, allevamenti e agricoltura, che impongo elevati livelli di cautela, anche ai fini dello svolgimento delle operazioni di che trattasi, le quali -pur non essendo paragonabili a quelle svolte dalle ditte concessionarie di raffinerie, stabilimenti e depositi costieri -implicano comunque rischi significativi che non possono essere disattesi”).

Inoltre, a conferma della ragionevolezza e del carattere non sproporzionato né eccessivo della disciplina in esame, milita la circostanza che il presente regolamento si è limitato a reiterare sul punto le prescrizioni di quelli passati, non impugnati, e che, comunque, prevede, all’art. 58, l’esonero nei confronti dei soggetti autorizzati dall’Autorità marittima, limitatamente alle disposizioni antincendio ed antinquinamento, in quanto dotati di specifiche certificazioni che attestano capacità di prevenzione equivalenti.

Va rilevato che le argomentazioni in esame non integrano una motivazione dell’atto impugnato (motivazione non necessaria per gli atti formalmente amministrativi, ma sostanzialmente normativi, come chiarisce l’art. 3, comma 2, della legge n. 241 del 1990), per cui ben possono emergere in sede processuale. Né sono superate dai pareri, sia pure qualificati, di associazioni di categoria o o dagli atti di altre Autorità amministrative relativi a fattispecie diverse.

5.In conclusione, l’appello deve essere rigettato.

Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla refusione, a favore delle amministrazioni resistenti e della controinteressata, delle spese di lite, che liquida in euro 3.000,00, oltre accessori se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EG NO, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

CE IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE IC	EG NO

IL SEGRETARIO