Pubblicato il 23/05/2025

N. 04539/2025REG.PROV.COLL.

N. 08348/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8348 del 2024, proposto dalla Casa di Cura Nostra Signora di Lourdes S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Arturo Umberto Meo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Rosaria Saturno con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Rajola Pescarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Salute, Casa di Cura Andrea Grimaldi - Consulting & Service S.r.l., Casa di Cura Villa dei Fiori S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l’esecuzione

della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. III n. 04961/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso per esecuzione di giudicato e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e della Asl Napoli 3 Sud;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Giovanni Tulumello e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza di cui si chiede l’esecuzione – a sua volta impugnata con ricorso per revocazione, respinto con sentenza n. 609/2024 – è stato accolto, in riforma della sentenza di primo grado, il ricorso proposto dall’odierna ricorrente per l’annullamento decreto n. 8 del 16 febbraio 2016 con cui il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dal disavanzo della Regione Campania ha definito i tetti di spesa per l’ospedalità convenzionata per l’esercizio finanziario 2015/2016.

La Casa di Cura Nostra Signora di Lourdes S.p.A. ha quindi proposto ricorso per l’esecuzione dell’indicata sentenza di appello.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, la Regione Campania e la A.S.L. Napoli 3 Sud.

Il ricorso per ottemperanza è stato trattenuto in decisione all’udienza camerale del 3 aprile 2025.

2. Preliminarmente deve essere scrutinata l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dalla A.S.L. Napoli 3 Sud.

Questa deduce che “ Il reale oggetto della causa introdotta attiene ad una mera questione economica, la riduzione del fatturato e del corrispettivo, riduzione disposta sulla base di atti paritetici e dell’accordo contrattuale liberamente sottoscritto dalle parti, senza che venga in contestazione l’esercizio del potere autoritativo dell’Asl sul rapporto concessorio. Di conseguenza, al di là del petitum formale, il petitum sostanziale attiene alla materia dei diritti soggettivi, devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario. Giova in premessa rammentare che, secondo principio consolidato, la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (tra le tante, Cass. Sez. U. 31/07/2018, n. 20350; Id. 26/06/2019, n. 17123; Id. 29/04/2022, n. 13592) ”.

L’eccezione è manifestamente infondata.

Nel caso di specie ci controverte della legittimità della riedizione del potere amministrativo a seguito di giudicato di annullamento (peraltro in materia devoluta alla giurisdizione esclusiva).

È pertanto del tutto irrilevante che oggetto della pretesa sia una rivendicazione di natura economica, posto che l’azione proposta ha riguardo all’esecuzione di un giudicato relativo a tale pretesa ed implicante un nuovo esercizio del potere, emendato dal vizio riscontrato.

3. Sostanzialmente per le medesime ragioni è infondata l’eccezione d’inammissibilità – sollevata sempre dalla A.S.L. Napoli 3 Sud – per violazione della c.d. clausola di salvaguardia: “Il ricorso è inammissibile e improcedibile, in quanto il centro ricorrente ha sottoscritto un contratto contenente la cd. clausola di salvaguardia, ed ha dunque, accettato espressamente non solo il contenuto ma anche gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa”.

Anche in questo caso sfugge alla parte che si è formato un giudicato relativo non solo alla fondatezza della pretesa della ricorrente, ma rima ancora – evidentemente – alla sua ammissibilità.

Posto che il presente giudizio ha ad oggetto l’esecuzione di quel giudicato, lo stesso non può essere evidentemente condizionato dal ridetto profilo.

Fermo restando che già sul terreno della teoria generale la caducazione del provvedimento legittimante la stipula del contratto non può che avere anche un effetto caducante sul contratto medesimo (che, diversamente, risulterebbe privo del presupposto accertamento di compatibilità dell’impegno negoziale con gli interessi pubblici), la stessa parte che ha sollevato l’eccezione poco oltre argomenta nel senso che “ L’annullamento dei DCA n. 8/2016 e n. 89/2016, stabilito dalle sentenze sopra citate del Consiglio di Stato, non comporta affatto l’annullamento del contratto di diritto privato, intervenuto tra le parti, se non per quanto riguarda l’importo annuale del limite di spesa 2015, 2016 e 2017 ”.

Orbene, proprio la circostanza che l’effetto del giudicato così perimetrato abbia inciso sulla parte del contratto oggetto del presente contenzioso, evidentemente implica anche che l’invocata clausola di salvaguardia per tale parte non possa avere effetto paralizzante, né efficacia alcuna: diversamente argomentando, la parte sarebbe legittimata ad agire in giudizio per il riconoscimento delle proprie pretese in sede di cognizione, ma non anche di esecuzione (il che è, all’evidenza, illogico e irrazionale, e soprattutto lesivo della pienezza della tutela giurisdizionale accordata nel giudizio di cognizione).

4. Venendo all’esame del merito, occorre rilevare che il giudicato della cui esecuzione si discute si è formato sul seguente punto: “ Le censure dell’appellante colgono, dunque, nel segno laddove sottolineano come l’accreditamento per un determinato numero di posti letto presupponga una verifica in concreto dei fabbisogni per quella determinata annualità che l’amministrazione deve poi tenere in considerazione in sede di successiva determinazione dei tetti di spesa. Il provvedimento commissariale impugnato, pertanto, è illegittimo per difetto di istruttoria in quanto in sede di determinazione dei tetti di spesa per l’annualità 2015/2016 l’amministrazione non ha svolto alcuna istruttoria al fine di coordinare i limiti di spesa con l’effettivo fabbisogno alla base dell’accreditamento dei 150 posti-letto ”.

La tesi della Regione Campania è nel senso che i giudicati annullamento avrebbero inciso solo sull’ “ importo massimo (limite di spesa) fissato dai provvedimenti annullati ”, ma non anche suoi contratti sottoscritti, e in particolare sulla clausola di salvaguardia: “ l’annullamento dei DCA n. 8/2016 e n. 89/2016, stabilito dalle sentenze sopra citate del Consiglio di Stato, non comporta affatto l’annullamento del contratto di diritto privato, intervenuto tra le parti, se non per quanto riguarda l’importo annuale del limite di spesa 2015, 2016 e 2017 ”.

5. Ad avviso del Collegio tale argomentazione non è consentita dal chiaro tenore del richiamato giudicato di annullamento.

Come si è già chiarito, il DCA annullato è atto presupposto rispetto a tali contratti: sicché non può ipotizzarsi che l’annullamento del provvedimento presupposto mantenga integro il contratto sulla base di esso stipulato, posto che la capacità di diritto privato degli enti pubblici è condizionata dal previo accertamento provvedimentale della conformità del regolamento negoziale alla disciplina degli interessi come operata nel procedimento amministrativo prodromico alla stipula.

Tale conclusione è del resto pacifica in materia di contratti di appalto, rispetto ai quali – in punto di ricostruzione dei rapporti fra provvedimento e contratto – ricorre la medesima ratio .

In particolare, va richiamato l’indirizzo secondo cui, nel caso in cui l’annullamento giurisdizionale travolga l’intera procedura di affidamento del contratto e non solo il provvedimento di aggiudicazione, comportando conseguentemente l’obbligo della stazione appaltante di rinnovare l’intera procedura, non occorre dichiarare l’inefficacia del contratto medio tempore stipulato, perché l’integrale annullamento della procedura di affidamento comporta anche l’automatico travolgimento del contratto medesimo, in quanto il potere del giudice di dichiarare l’inefficacia previsto dall’articolo 122 c.p.a. è strettamente connesso alla possibilità di subentro del ricorrente vittorioso, che nell’ipotesi qui in esame deve escludersi in radice (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 gennaio 2023, n. 589; id., 10 novembre 2022, n. 703; id., sez. III, 14 ottobre 2022, n. 8773).

Analogamente deve richiamarsi l’indirizzo secondo cui è consentito al giudice dell’ottemperanza pronunciarsi sull’inefficacia del contratto, qualora il giudice della cognizione non lo abbia fatto, a condizione che il ricorrente vittorioso abbia formulato nel giudizio a quo la relativa domanda (cfr. Cons. Stato, sez. V, 26 gennaio 2021, n. 788; id., 2 agosto 2019, n. 5500; id., sez. III, 19 dicembre 2011, n. 6638; C.g.a.r.s., 2 novembre 2024, n. 861 id., 25 febbraio 2013, n. 276);

6. Fermo restando l’assorbente rilievo delle superiori considerazioni, la tesi della Regione mostra poi tutta la sua debolezza allorché deduce che una nuova istruttoria “ Non è affatto detto che determini un tetto maggiore per OU ”, specificando che “ La struttura comunque, nel triennio 2015-2017, non ha mai prodotto un fatturato liquidabile superiore a quello stabilito nei DCA 8 e 89/2016 e indicato nei relativi contratti ex art. 8-quinquies ”.

Questi argomenti, che in tesi potrebbero risultare fondati a seguito di adeguata istruttoria, andrebbero però posti a fondamento di un provvedimento esplicito, all’esito della di riedizione del potere, più che in una memoria con cui si sostiene la legittimità della mancata esecuzione delle sentenze.

Ciò che risulta sicuramente lesivo del giudicato è il rifiuto aprioristico della sua esecuzione, vale a dire la totale inerzia rispetto all’evidente necessità di un nuovo esercizio del potere, chiaramente imposta proprio dal giudicato di annullamento formatosi all’esito del giudizio di cognizione.

7. In conclusione il ricorso deve essere accolto nei sensi sopra specificati, ordinando alle parti resistenti di adottare i provvedimenti di rispettiva competenza in esecuzione del giudicato della cui esecuzione si discute: impregiudicata ogni valutazione sui contenuti della riedizione del potere, da determinarsi previa adeguata istruttoria.

Le spese del giudizio, liquidate come in motivazione, vanno poste a carico delle parti resistenti, secondo il criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la Regione Campania e la A.S.L. Napoli 3 Sud, in solido tra loro, al pagamento nei confronti della ricorrente delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge, in ragione di euro duemila/00 oltre accessori per ciascuna parte resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Michele Corradino

IL SEGRETARIO