Pubblicato il 23/01/2025

N. 00518/2025REG.PROV.COLL.

N. 09215/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 9215 del 2024, proposto da
LE D’MA, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Lanocita, Simona Corradino, Francesco Lanocita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Scala, non costituito in giudizio;

nei confronti

DR EL, NA AR ST, rappresentati e difesi dall’avvocato Sergio Mascolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma,

previa sospensione,

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno, sez. II, 30 ottobre 2024, n. 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di DR EL e NA AR ST;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 il Cons. Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti gli avvocati Francesco Lanocita e Sergio Mascolo;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante impugna la sentenza, in epigrafe indicata, di parziale accoglimento del ricorso proposto avverso l’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi n. 4580 del 13 agosto 2024, emessa dal Comune di Scala.

1.1. La sentenza è appellata nella parte in cui ha respinto, per manifesta infondatezza, la censura relativa alla valutazione di abusività delle opere di cui al provvedimento del Comune, sul presupposto dell’intervenuta decadenza del permesso di costruire n. 4 del 3 novembre 2022, avente ad oggetto lavori di risanamento conservativo e adeguamento statico di un preesistente fabbricato.

1.2. A tale proposito, il giudice di primo grado ha rilevato che « la comunicazione d’inizio dei lavori è stata effettuata il 13.11.2023, mentre il termine annuale è scaduto il 03.11.2023 e non vi è prova di un inizio anteatto. Né vale invocare la proroga legale di cui all’art. 4-quater del d.l. 09.12.2023 n. 181, convertito in legge 02.02.2024 n. 11, che è intervenuta a permesso già decaduto e subordina la dilazione temporale alla comunicazione “di volersi avvalere della presente proroga”, da effettuare prima del decorso del termine di decadenza. ».

1.3. Attraverso un unico motivo di ricorso – per « error in procedendo - violazione e falsa applicazione di legge, artt.3.9.7. e 97 cost.; art.60 e 74 c.p.a.; art.112 c.p.a.; omessa pronuncia; error in iudicando -violazione di legge (art.e e ss. l.241/90; art.15 d.p.r. 380/2001; art.4 – quater d.l. 09.12.2023 n.181 convertito in l. n. 11/2024) – violazione dei principi di buon andamento e imparzialità della p.a. – violazione del giusto procedimento – eccesso di potere (carenza assoluta di motivazione, falsità del presupposto, contraddittorietà, disparità di trattamento, travisamento e sviamento)» – l’appellante:

- contesta l’accertamento del ritardato avvio dei lavori, operato dal giudice di primo grado disconoscendo il contenuto della comunicazione di inizio lavori del 13 novembre 2023 e i suoi effetti in punto di inversione dell’onere della prova;

- valorizza la protratta inerzia del Comune di Scala, reso destinatario di plurime comunicazioni relative all’intervento di cui trattasi e tuttavia attivatosi solo nel luglio 2024, ad opere quasi ultimate;

- contesta la ritenuta inapplicabilità alla fattispecie dell’art. 4- quater del d.l. 9 dicembre 2023, n. 181 (convertito in l. 2 febbraio 2024, n. 11), che sarebbe intervenuto proprio al fine di disciplinare gli effetti dei permessi di costruire già formalmente decaduti.

1.4. L’appellante ripropone, inoltre, i motivi di illegittimità del provvedimento articolati in primo grado e non esaminati dal T.A.R. – « violazione di legge (artt.7 e 8 l. 241/90; d.p.r. 380/2001 con particolare riferimento all’art.15; d.lgs. n.42/2004) – violazione del giusto procedimento – inottemperanza alla sentenza definitiva n.1393/2024 emessa dal T.A.R. Campania-Salerno – eccesso di potere (falsità del presupposto, difetto di motivazione, carenza istruttoria, disparità di trattamento, travisamento, sviamento)» – attraverso i quali è contestata la violazione:

- dell’art. 15 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, perché l’ordine di demolizione ha ad oggetto anche le opere di cui al piano terra del manufatto, medio tempore portate a compimento e quindi non interessate dalla decadenza del permesso di costruire (che ha riguardo alla sola “ parte non eseguita ” dei lavori);

- degli artt. 7 e 8 della l. 7 agosto 1990, n. 241, per avere il Comune coinvolto nel procedimento anche i proprietari dell’immobile confinante, non legittimati a parteciparvi per la mancanza di qualsiasi pregiudizio derivante dalle opere.

2. Si sono costituiti i controinteressati proprietari dell’immobile confinante, argomentando per il rigetto dell’appello.

3. In data 10 gennaio 2025 l’appellante ha depositato il verbale di consegna dei lavori all’impresa, recante la data del 2 novembre 2023.

4. All’udienza in camera di consiglio del 14 gennaio 2025, fissata per la trattazione della domanda cautelare, il Collegio ha avvisato le parti della possibile definizione del giudizio con sentenza resa in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

4.1. L’appellante ha depositato, con l’autorizzazione di controparte, il parere favorevole espresso del Genio civile di Salerno relativamente alle opere di cui si discute. Il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. Il giudizio viene dunque definito in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 del cod. proc. amm., sussistendo le condizioni previste da tale disposizione.

6. L’appello è infondato.

6.1. Risulta per tabulas che l’appellante non ha comunicato al Comune di Scala, entro un anno dal rilascio del permesso di costruire n. 4 del 3 novembre 2022, l’avvio dei lavori ivi assentiti. La circostanza è idonea, di per sé, a determinare l’automatica decadenza del permesso e giustifica la valutazione di abusività delle opere realizzate in forza del titolo già decaduto.

6.2. Il provvedimento accertativo della decadenza, adottato dal Comune contestualmente all’ordine di ripristino, si limita a dichiarare, ora per allora, un effetto prodottosi ex lege in forza dall’inutile decorso del termine di inizio lavori, di cui all’art. 15, comma 2 del d.P.R. 380/2001 ( ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 30 ottobre 2024, n. 8672). Il ritardo nell’adozione di una formale dichiarazione di decadenza non può, quindi, assumere alcuna valenza autorizzatoria delle opere realizzate medio tempore , né può fondare un affidamento del privato meritevole di tutela. Si tratta, infatti, di un mero atto ricognitivo non soggetto ad alcun termine, che – come nel caso di specie – può costituire parte del diverso provvedimento di adozione delle determinazioni conseguenti (Cons. Stato, sez. VI, 26 marzo 2024, n. 2851).

6.3. Quanto alla prova del momento di avvio delle opere, se è vero che spetta all’amministrazione dimostrare il superamento del termine annuale di decadenza del titolo (Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2022, n. 4033), ciò presuppone pur sempre l’esistenza di una comunicazione di inizio lavori tempestivamente presentata, di cui si intenda contestare la veridicità. L’onere della prova gravante sull’amministrazione non può, invece, essere invocato per neutralizzare gli effetti derivanti da una mancata o tardiva comunicazione di inizio lavori, circostanza che impedisce lo stesso esercizio del potere di controllo sull’attività edilizia.

6.4. La decadenza del permesso si produce, pertanto, « sia in caso di mancata comunicazione di inizio lavori a far data dalla materiale consegna del titolo edilizio all’interessato, sia in caso di comunicazione effettuata alla quale, tuttavia, non abbiano fatto seguito le promesse lavorazioni, preordinate all’esecuzione di quanto esattamente autorizzato » (Cons. Stato, sez. IV, 3 gennaio 2023, n. 103). A ciò si aggiunga che anche il permesso di costruire n. 4/2022 sanciva l’onere del titolare di effettuare la predetta comunicazione «prima dell’inizio dei lavori», così ponendo un’espressa e inequivoca prescrizione non rispettata dall’interessato, senza addurre alcuna giustificazione in proposito.

6.5. La documentazione da ultimo depositata dall’appellante – pur volendo prescindere da qualsiasi rilievo in punto di ammissibilità di tale produzione, trattandosi di documenti nuovi, non depositati in primo grado – non appare comunque utile a supportare le sue tesi. Infatti, sia il parere del Genio civile di Salerno, che la richiesta di integrazioni, formata dal medesimo Ente, fanno riferimento ad una denuncia protocollata in data 7 novembre 2023, quindi successiva alla decadenza del permesso.

6.6. Quanto poi al verbale di consegna dei lavori, esso – oltre a costituire atto proveniente dalla parte e privo di data certa opponibile all’amministrazione (ai sensi dell’art. 2704 c.c.) – menziona un’attività preliminare di sopralluogo compiuta dell’impresa e conclusasi « alle ore 17.25 » del 2 novembre 2023. Appare, quindi, poco verosimile che entro la fine della giornata successiva (ultimo giorno utile) sia stato possibile predisporre il cantiere e realizzare trasformazioni edilizie effettive, che superino la soglia delle mere attività preparatorie, come richiesto ai fini dell’integrazione del presupposto in discussione (Cons. Stato, sez. II, 9 dicembre 2020, n. 7827).

7. In merito, invece, all’applicabilità alla fattispecie dell’art. 4- quater del d.l. 9 dicembre 2023, n. 181 (convertito in l. 2 febbraio 2024, n. 11) – che a sua volta modifica l’art. 10- septies, comma 1 del d.l. 21 marzo 2022, n. 21, (convertito in l. 20 maggio 2022, n. 51) – la disposizione prevede la proroga di trentasei mesi dei termini di inizio e ultimazione lavori di cui ai permessi di costruire rilasciati o formatisi fino al 31 dicembre 2024, « purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell’interessato di volersi avvalere della presente proroga» . La produzione dell’effetto è quindi rimessa ad una tempestiva iniziativa dell’interessato, del cui compimento – come rilevato dal T.A.R. – non è stata fornita alcuna dimostrazione in giudizio.

8. Esaminando poi le doglianze assorbite dal T.A.R. e riproposte in grado di appello, l’ordinanza di ripristino ha correttamente preso a riferimento anche le opere realizzate al piano terra del manufatto, pur se ultimate prima che fosse accertata la decadenza del permesso di costruire.

8.1. L’art. 15, comma 2, del d.P.R. 380/2001, laddove limita gli effetti della decadenza alla “parte non eseguita” delle opere autorizzate, presuppone, infatti, che il titolo abbia legittimato, per un certo periodo di tempo, l’attività edilizia realizzata in conformità ad esso e che quindi la sua decadenza si produca ex nunc (come tipicamente avviene in caso di mancata ultimazione nel termine di opere tempestivamente avviate, cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 30 luglio 2024, n. 14).

8.2. Il mancato inizio dei lavori entro l’anno, invece, priva ab origine il titolo dei propri effetti autorizzatori, rendendo abusiva – salve eventuali future iniziative del privato volte a regolarizzare le opere, in presenza dei relativi presupposti – tutta l’attività di trasformazione edilizia realizzata in base ad esso, a prescindere dal momento in cui la decadenza è formalmente dichiarata (con effetto ex tunc ) dall’amministrazione.

9. Infine, nessun vizio consegue alla partecipazione al procedimento dei vicini, odierni controinteressati, che secondo l’appellante non subirebbero alcun pregiudizio dall’esecuzione dell’opera di cui trattasi.

9.1. A tale proposito, l’appellante valorizza la giurisprudenza formatasi in materia di interesse a ricorrere contro un titolo edilizio, di cui deve darsi prova effettiva, oltre il mero dato della “ vicinitas” . Tali considerazioni, formulate relativamente alle condizioni dell’azione, non possono essere acriticamente trasposte al piano dell’intervento nel procedimento, luogo di acquisizione e valutazione dei diversi interessi potenzialmente incisi dall’esercizio del potere, che non abbisogna, come il processo, di una altrettanto rigorosa perimetrazione dei requisiti di partecipazione.

9.2. Nel caso di specie, peraltro, neppure può ragionevolmente dubitarsi dell’effettivo interesse dei vicini a partecipare al procedimento, giacché – come si desume dalla stessa prospettazione dell’appellante – l’opera oggetto del permesso decaduto sarebbe realizzata in aderenza all’immobile di loro proprietà.

9.3. Si tratta, in ogni caso, di profili procedimentali inidonei ad incidere sulla legittimità di un provvedimento che – per la parte che qui rileva – presenta contenuto strettamente vincolato, in quanto volto a reprimere un abuso edilizio (Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9).

10. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

10.1. Le particolarità in fatto della vicenda giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO