Pubblicato il 16/12/2025

N. 09942/2025REG.PROV.COLL.

N. 09977/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9977 del 2023, proposto da
Unione Industriali di Napoli (Già Unione Industriali della Provincia di Napoli), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Augusto Chiosi e Margherita Pagano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola e Bruno Crimaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 4029/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. RD BE e udito l’avvocato Margherita Pagano;

Viste le conclusioni della parte appellata come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - L’Unione degli Industriali della Provincia di Napoli è proprietaria di un immobile sito in Napoli alla Piazza dei Martiri n. 58, denominato “Palazzo Partanna”, locata alla Banca Fideuram.

L’appellante riferisce che il 4 agosto del 1943 il Palazzo Partanna era stato bombardato e crollarono quattro celle murarie e la verticale del corpo di fabbrica retrostante prospiciente il cortile interno in cui sono ubicate le unità oggetto del presente giudizio. Era stata pertanto richiesta la licenza edilizia per la ricostruzione, con apertura di pratica 256/1945. Le unità immobiliari sub 27, 28, 37 e 41, dopo la ricostruzione, vengono nuovamente dichiarate al NCEU con bolletta n. 856/11 del 16.11.1951, ma le relative pratiche non sarebbero mai state esitate dall’UTE di Napoli.

2 – L’appellante riferisce inoltre che:

- quanto alla unità immobiliare allocata al Piano terra int. 1 - Scala C, con denuncia di variazione catastale del 02.08.2013 n. 90317.1/2015 (prot.NA 0375459) per ampliamento, fusione, frazionamento e cambio di destinazione dei cespiti sub 28 (categ. c/6) e sub 27 parte (categ. A/1) viene censito il sub 59 categ. A/10 consistenza 2,50 v.c. R.C. € 1.859,24, poi oggetto della DIA n. 669 2013 del 28.10.2013;

- quanto all’unità immobiliare allocata al Piano primo int. 2 – Scala C, con denuncia di variazione catastale del 02.08.2013 n. 90317.1/2013 (prot. NA 0375459) per ampliamento, fusione, frazionamento e cambio di destinazione dei cespiti sub 27 parte (categ. A/1), sub 37 parte (categ. A/1) e sub 41 (categ. A/1) viene censito il sub 60 categ. A/10, classe 1, consistenza 9,50 v.c., RC. € 6.059,33, poi oggetto della DIA n. 676 – 2013 del 28.10.2013;

- in data 22.10.2013 i lavori di cui alla DIA n. 669 – 2013 e 676 – 2013 erano stati preventivamente autorizzati dalla Sopraintendenza di Napoli con le note prot. 28027 e 28028 del 22.10.2013;

- in data 27.06.2014, dopo la presentazione dei collaudi relativi ai lavori eseguiti alla Scala C, pt int. 1 e 1° p. int. 2 e dopo la consegna dei locali alla Banca Fideuram, è stato eseguito dal Comune di Napoli un sopralluogo relativo ai due immobili siti alla scala C pt int. 1 e 1° p int. 2 di cui alla DIA 669 – 2013 e 676 – 2013; è seguita la consegna al Comune di Napoli della nota protocollata al n. 9285fd, corredata del verbale del 27.06.2014;

- in data 10.09.2014 è seguito il sopralluogo congiunto, con invito a presentare documentazione integrativa a quella già allegata al verbale, poi consegnata in data 18.09.2014.

3 - In data 07.10.2014 il Comune di Napoli ha inviato all’Unione degli Industriali di Napoli la nota prot. PG/2014/768901 relativa alla DIA 669/2013 e 676 /2013; quindi, in data 19/20.11.2014, viene presentata al Comune di Napoli l’istanza di accertamento di conformità relativamente ai sub 59 e 60, che dà avvio alla pratica edilizia n. 637/2014 prot. 913577.

3.1 - Con Disposizione Dirigenziale dello Sportello Unico Edilizia Privata prot. N. PG/2016/44385 del 19.01.2016 è stata definitivamente esitata la pratica edilizia n. 637 – 2014, con declaratoria di improcedibilità della richiesta di accertamento di conformità per le opere di cui sopra, in quanto ritenuta priva della documentazione necessaria.

3.2 - Con Ordinanza n. 64/A del 01.02.2021, notificata in data 11.05.2021, è stato ordinato, ai sensi dell’art. 33, comma 3, del D.P.R. 380/2001, il ripristino dello stato dei luoghi, accertando la sussistenza di un abuso, consistente nella “Ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso da abitazione ad ufficio nelle unità immobiliari contraddistinte dal sub 59 e sub 60 del fabbricato”.

4 - L’Unione degli Industriali di Napoli ha impugnato tale provvedimento avanti il Tar per la Campania.

5 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso.

6 - Avverso la predetta sentenza l’Unione Industriali di Napoli ha proposto appello per i seguenti motivi.

6.1 - Con il primo motivo ha dedotto “ERROR IN IUDICANDO: TRAVISAMENTO DEI FATTI E FALSA INTERPRETAZIONE DELL’INTERVENTO IN QUESTIONE. ILLEGITTIMITÀ DEI PROVVEDIMENTI IMPUGNATI PER ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI PRESUPPOSTO, ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI, INSUSSISTENZA DEI PRESUPPOSTI, CONTRADDITTORIETÀ DELLA MOTIVAZIONE, CARENZA DI ISTRUTTORIA, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI CERTEZZA E DI TUTELA DELL’AFFIDAMENTO DEL CITTADINO, SVIAMENTO DELL’INTERESSE PUBBLICO”.

L’appellante ritiene illegittimo l’ordine di demolizione, in quanto riferito a semplici opere interne che non hanno modificato la struttura, né la destinazione del fabbricato, da sempre destinato ad uffici. Si evidenzia che l’opera esiste da decenni e che l’ordinanza è stata emessa a distanza di molti anni dall’accertamento dell’abuso, circostanza che ha generato un legittimo affidamento del privato sulla stabilità della situazione.

L’appellante prospetta che in simili casi l’amministrazione non possa limitarsi a richiamare il mero ripristino della legalità, ma debba motivare in modo rafforzato, comparando l’interesse pubblico con il sacrificio imposto al privato.

L’appellante sottolinea inoltre che, la Corte Edu, intervenendo sulla compatibilità dell’ordine di demolizione con la convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, non ha mancato di sottolineare che il giudice nazionale deve sempre verificare se l’amministrazione abbia esercitato i propri poteri valutando “caso per caso” se l’esecuzione dell’ordine possa incidere, in violazione del principio di proporzionalità, sul diritto all’abitazione, richiedendo in tal caso un obbligo particolare di motivazione (cfr. Corte EDU, 21 aprile 2016, ric. n. 46577/15).

Inoltre, da un altro punto di vista, l’appellante ritiene che l’intervento contestato non costituisce una nuova costruzione, né una ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso da abitazione a ufficio, come affermato dal Comune, bensì una ristrutturazione interna conservativa o manutenzione straordinaria pesante.

Secondo l’appellante, la relazione tecnica dell’architetto De Vivo evidenzia che, il cambio da ufficio a sportello bancario non ha comportato modifiche di volume, superficie o sagoma, ma solo adeguamenti funzionali degli impianti e rifiniture interne, pienamente conformi agli strumenti urbanistici e al regolamento edilizio vigente.

L’appellante sottolinea che il provvedimento impugnato è omissivo e contraddittorio, avendo applicato l’articolo 33 del d.P.R. 380/2001 invece dell’articolo 34, e che la sanzione della demolizione è sproporzionata rispetto alla natura delle opere.

L’appellante cita infine la giurisprudenza secondo la quale, interventi di modesta entità, consistenti in modifiche interne senza alterazioni strutturali, rientrano nel regime della ristrutturazione conservativa o della manutenzione straordinaria, talvolta soggetti a semplice comunicazione di inizio lavori, e non richiedono permesso di costruire.

6.2 - Con il secondo motivo ha dedotto “ERROR IN IUDICANDO PER EVIDENTE ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO PER VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 33 E 34 DEL T.U. SULL’EDILIZIA, APPROVATO CON D.P.R. N. 380 DEL 06.06.2001; ECCESSO DI POTERE PER CARENZA ASSOLUTA DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DIRITTO, TRAVISAMENTO DEI FATTI, CARENZA DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, PERPLESSITÀ MANIFESTA, CONTRADDITTORIETÀ”.

L’appellante richiama una sentenza del Consiglio di Stato sez. IV, 25/06/2013 n. 3456 secondo la quale, la nozione di ristrutturazione edilizia si articola in tre categorie: quella “pesante”, che può comportare modesti incrementi volumetrici; quella “lieve”, senza aumenti di volume; e la demolizione e ricostruzione, ammessa come ristrutturazione solo se avviene con la stessa sagoma e volumetria dell’edificio preesistente. Qualsiasi variazione significativa di sagoma, volume o sedime integra invece una nuova costruzione.

Ciò premesso, l’appellante ribadisce che le opere contestate erano semplici interventi interni, per i quali non serviva il permesso di costruire, ma al massimo una SCIA o una comunicazione. In base all’art. 37 d.P.R. 380/2001 e alla legge 73/2010, la mancata comunicazione comporta solo una sanzione pecuniaria e non la demolizione. L’ordinanza del Comune appare quindi viziata da difetto di istruttoria e motivazione, poiché ha applicato la misura più grave senza considerare la reale natura delle opere, di minima rilevanza.

6.3 - Con il terzo motivo ha dedotto “ERROR IN IUDICANDO PER EVIDENTE ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO PER VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10 L. N. 47/1985, OGGI RIPORTATO NELL’ART. 37, COMMA 1, T.U. SULL’EDILIZIA, APPROVATO CON D.P.R. N. 380/2001. VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART. 4 COMMI 7, 11, 13, 15 DELLA L. N. 493/1993, COME INTEGRATO DALLA L. N. 662/1996 E 135/1997. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO DI MOTIVAZIONE E CONTRADDITTORIETÀ”.

Secondo l’appellante la sentenza è illegittimità perché non ha considerato che il provvedimento comunale è omissivo sulla reale natura dell’intervento, qualificato in modo sommario come mutamento di destinazione d’uso. Inoltre, nulla sarebbe stato detto sulla sanzione applicata, nonostante la difficoltà di rimuovere le opere senza compromettere la struttura.

L’appellante rileva che dal combinato disposto degli artt. 9, 10 e 12 L. n. 47/1985 e 33 e 37 del T.U. edilizia emerge che la sanzione pecuniaria è prevista proprio quando la demolizione non può avvenire senza arrecare pregiudizio all’immobile. Nel caso concreto, le opere non hanno comportato aumento di volumi, hanno migliorato l’assetto dell’area e non sono ripristinabili senza danno, sicché il Comune avrebbe dovuto valutare l’applicazione della sanzione pecuniaria anziché ordinare la demolizione. A ciò si aggiunge che il ripristino inciderebbe negativamente anche su un servizio pubblico, essendo gli spazi utilizzati da un istituto bancario.

7 - L’appello è infondato.

In via preliminare, si osserva come l’atto di appello si ponga in contrasto con l’art. 101 c.p.a. nel momento in cui racchiude all’interno di ciascun singolo motivo di appello diverse tipologie di censure, senza alcun specifico riferimento alla statuizione di primo grado impugnata.

Invero, l’appello deve contenere specifiche censure contro la sentenza (cfr. Cons. St, Ad, Plen. n. 10/2011); l’appello che viola i doveri di chiarezza e specificità è inammissibile (cfr. Cons. St. n. 5459/2015).

Per altro verso, le censure contenute nell’atto di appello si pongono in contrasto anche con l’art. 40, comma 1, lett. d), del c.p.a. (norma applicabile anche al ricorso in appello in virtù dell’art. 38 c.p.a.), in quanto esposte, almeno in parte, in un ordine non coerente e che limita la possibilità di delineare compiutamente la materia del contendere (cfr. Cons. St. 4016/2010).

7.1 Sempre in via preliminare, va dato atto che l’abuso contestato è stato oggetto di un procedimento di sanatoria ex art. 36 del d.P.R. 380/2001 (pratica edilizia 637/2014 prot. 913577).

Tale procedimento non è sfociato in un provvedimento favorevole per l’appellante. Il Comune ha concluso il procedimento con l’atto prot. PG/2016/44385 del 19 gennaio 2016 con il quale ha comunicato che l’istanza era “improcedibile”.

E’ pacifico che tale esito non sia stato impugnato da parte appellante. Le ragioni poste a giustificazione del provvedimento – in quanto l’istanza sarebbe stata priva della documentazione necessaria – non tolgono che il Comune abbia comunque escluso la possibilità di sanare l’opera.

Al riguardo, giova richiamare la giurisprudenza secondo cui “il soggetto, che ha prestato acquiescenza al rigetto dell'istanza di sanatoria di opera da lui abusivamente realizzata, decade dalla possibilità di rimettere in discussione le ragioni del diniego in sede di impugnazione dell'ordine di demolizione, atteso che quest'ultimo in detto diniego, divenuto definitivo perché non impugnato, rinviene il suo presupposto” (Cons. St. sez. VI, n. 3744 del 2015).

8 - A prescindere dai profili innanzi evidenziati, pur di per sé dirimenti, le censure svolte da parte appellante – per quel che è dato comprendere stante il vizio innanzi rilevato - sono comunque infondate, dovendosi integralmente confermare le valutazioni svolte dal Tar, che ha fatto corretta applicazione dei principi espressi dalla giurisprudenza in materia.

8.1 - Al riguardo, va precisato come non sussista la prova della precedente destinazione dell’unità immobiliare, per cui le opere, secondo l’appellante, sarebbero consistite in “semplici opere interne, non comportanti modifiche della struttura, né della destinazione del fabbricato”.

È parte appellante a dover provare, attraverso un adeguato titolo edilizio, la pregressa legittima destinazione dell’immobile (Cons. St., sez. II, 04/01/2021, n. 80: “spetta a colui che ha commesso l’abuso edilizio l’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza originaria dell’immobile abusivo, in quanto solo l’interessato può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che possano radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto; in mancanza di tali prove, l’Amministrazione può negare la sanatoria dell’abuso, rimanendo integro il suo dovere di irrogare la sanzione demolitoria, mentre nel caso in cui il diretto interessato fornisca la prova suddetta, l’onere della prova contraria viene trasferito in capo all’amministrazione”).

Del resto, si osserva che anche dagli atti relativi al procedimento di sanatoria emerge la sussistenza del cambio di destinazione d’uso “da abitazione ad ufficio” ed in tale senso era diretta l’istanza di accertamento di conformità.

8.2 – Ciò precisato, il Tar ha correttamente ritenuto che l’abuso integra un cambio di uso urbanisticamente rilevante tra due diverse categorie funzionali (art. 23-ter, comma 1, lett. a) e c) del d.P.R. 380/2001), che come tale richiede il previo rilascio del titolo abilitativo, in quanto idoneo ad incidere sul carico urbanistico dell’area (cfr. Consiglio di Stato 25/09/2017, n. 4469). Nello specifico, deve ritenersi che un immobile destinato ad attività professionale presuppone un traffico di persone e la necessità di servizi e, quindi, di “carico urbanistico” superiore a quello di una semplice abitazione (cfr. Consiglio Stato sent. n. 6562/18 del 20.11.2018).

Inoltre, vista la prospettazione di parte appellane, si rileva che anche successivamente alla riforma introdotta dal d.l. 76 del 2020, le modifiche di destinazione d’uso che possono conseguire agli interventi riconducibili al concetto di manutenzione straordinaria sono solo quelle tra categorie urbanistiche omogenee, tale essendo l’inequivoco significato della dicitura “urbanisticamente rilevanti” e “non implicanti aumento del carico urbanistico” previsto dall’art. 3, comma 1, lett. b), del d.P.R. n. 380 del 2001, anche nella sua attuale formulazione (cfr. Cons. St. 24 aprile 2023, n. 4110).

La giurisprudenza ha ulteriormente precisato che la Segnalazione Certificata di Inizio Attività (S.C.I.A.) non è idonea a legittimare il mutamento di destinazione d'uso tra categorie funzionalmente autonome. Per tali modifiche è necessario il rilascio di un permesso di costruire, come richiesto dall'art. 23-ter del D.P.R. n. 380/2001 (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 13/01/2025, n. 182. Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 13/01/2025, n. 181).

8.3 - L’atto impugnato risulta inoltre adeguatamente motivato, tenuto conto che “il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino” (Cons. St., Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 9).

8.4 – Infine, la questione della concreta possibilità della demolizione parziale potrà essere vagliata dall’amministrazione in sede di esecuzione e non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione (Cons. Stato, Sez. II, 18 marzo 2020, n. 1925).

9 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 maggio 2019, n. 3110). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

9.1 – Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) respinge l’appello e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore del Comune appellato, che si liquidano in €4.000, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

BI NI, Presidente FF

RD BE, Consigliere, Estensore

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RD BE	BI NI

IL SEGRETARIO