Pubblicato il 17/03/2025

N. 02140/2025REG.PROV.COLL.

N. 02062/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2062 del 2023, proposto dai signori -OMISSIS-, nella qualità di erede di -OMISSIS- nella qualità di erede di -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Giovanni Carlo Parente Zamparelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Emilia, n. 81,

contro

il Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione I, n. -OMISSIS-, resa inter partes , concernente il mancato riconoscimento di dipendenza dell’infermità da causa di servizio ed il conseguente diniego di concessione equo indennizzo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e udito per la parte appellante l’avvocato -OMISSIS- Rosario su delega dichiarata dell’avvocato Parente Zamparelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n.1722/2014, proposto innanzi al T.a.r. Salerno, i signori -OMISSIS-, nella qualità di eredi di -OMISSIS-, sottufficiale del Corpo di polizia penitenziaria cessato dal servizio in data 1° febbraio 2010 e deceduto l’11 ottobre 2010, avevano chiesto l’annullamento:

a ) del decreto, notificato il 19 maggio 2014, con il quale il Ministero della giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria – Direzione generale del personale e della formazione ha determinato che “ -OMISSIS- …” non è dipendente da causa di servizio;

b ) del parere n. 6862/2013, reso nell’adunanza n. 355/2013, con il quale il Comitato di Verifica per le cause di servizio ha deliberato che l’infermità indicata “ Non può riconoscersi interdipendente con l’affezione “duodenite ulcerosa ”, già riconosciuta dipendente da fatti di servizio”.

2. A sostegno del ricorso avevano dedotto l’insussistente violazione del termine di cui all’art. 2, comma 1, d.P.R. n. 461/2001, in quanto solo successivamente avevano compreso il legame tra la patologia che aveva condotto ad exitus il congiunto, il tipo di servizio svolto e l’infermità da cui era affetto da anni nonché, sotto diversi profili, il difetto di istruttoria e di motivazione.

3. Nella resistenza del Ministero della giustizia, il Tribunale adìto (Sezione I), dopo aver disposto l’acquisizione di documentazione ritenuta utile ai fini della decisione, ha così deciso il gravame al suo esame:

- lo ha respinto reputandolo infondato;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che:

- “ l’adito Comitato di verifica per le cause di servizio, diversamente da quanto sostenuto dai deducenti, ha esercitato la valutazione del caso secondo modalità istruttorie e contenuti motivazionali adeguati ”;

- “ il parere del Comitato sia adeguatamente motivato sia relativamente alle concause generatrici delle patologie sofferte del ricorrente, sia in ordine alla non dipendenza della stessa da causa di servizio ”;

- “ la relazione del direttore della Casa circondariale di Salerno dell’11 maggio 2012 non si esprime neppure in termini meramente possibilistici in relazione alla interrelazione tra servizio espletato e patologie da cui è risultato affetto il -OMISSIS-, limitandosi a elencare una serie di attività svolte ”.

5. Avverso tale pronuncia i signori -OMISSIS- hanno interposto l’appello in trattazione, notificato il 06/02/2023 e depositato il 03/03/2023, frazionando l’unico motivo di ricorso in tre differenti paragrafi, il ricorrente ha lamentato:

- Erroneità della sentenza nella parte in cui ha individuato nel direttore della Casa circondariale di Salerno una figura che potesse/dovesse esprimersi “in relazione alla interrelazione tra servizio espletato e patologie da cui è risultato affetto il -OMISSIS-”;

- Erroneità della sentenza nella parte in cui, con riferimento alla relazione del direttore della Casa circondariale di Salerno (dell’11 maggio 2012) adduce che “non emergono specifici episodi di servizio risultati particolarmente gravosi, eccezionali ed esorbitanti rispetto agli ordinari compiti d’istituto (…)”;

- Erroneità della sentenza nella parte in cui ritiene che “il parere del Comitato sia adeguatamente motivato” e, viceversa, non rileva che sia affetto da travisamento di fatti, manifesta illogicità, palese carenza ed incongruità della motivazione, e simili.

5.1. In punto di fatto ribadiscono gli appellanti che il proprio genitore aveva svolto l’incarico di Armiere ininterrottamente dal 1984 al 2009, in un ambiente umido e non arieggiato, all’interno del quale, inoltre, era stato costretto ad utilizzare “vari detergenti per la pulizia e la manutenzione delle armi (tra cui, ad esempio “Purfina Italiana Detergente” )”, aggravando le sue già pregiudicate condizioni di salute. Si contesta quanto osservato dal Comitato di Verifica per le Cause di Servizio secondo cui si tratterebbe di “patologia insorta in un distretto anatomico diverso rispetto a quelli interessati dalle patologie preesistenti” segnatamente la duodenite ulcerosa, riconosciuta dipendente da causa di servizio già nel 1986. Erano, quindi, stati invitati dalla stessa C.M.O. ad integrare l’istanza con la richiesta di interdipendenza del “-OMISSIS-” rispetto alla predetta patologia, che tuttavia il Comitato riteneva non riconducibile a fatti di servizio “ perché riguardante una parte dell’organismo diversa da quella affetta dalla duodenite ”. Evidenzia pertanto l’appellante che il T.a.r. avrebbe imperniato la propria decisione sulla “ relazione del direttore della Casa circondariale di Salerno dell’11 maggio 2012 ” sebbene il direttore penitenziario non abbia alcuna competenza, né formale né sostanziale, per potersi esprimere “in relazione alla interrelazione tra servizio espletato e patologie”. Anzi, si sottolinea che il dott. Alfredo Stendardo, direttore della Casa circondariale di Salerno, quale figura apicale dell’Istituto e dirigente dell’Amministrazione penitenziaria, avrebbe ammesso proprio le mancanze dell’Amministrazione evidenziando le condizioni di lavoro inidonee nelle quali è stato costretto ad operare il Sovr. Capo -OMISSIS-. Evidenziano che “ al ricorso, nonché all’istanza prodotta ed integrata nell’anno 2012, sono stati allegati molteplici documenti che dimostrano come le condizioni di lavoro del Sovr. -OMISSIS- fossero gravose, eccezionali ed esorbitanti rispetto agni ordinari compiti istituzionali ”. Rimarcano altresì il contenuto della relazione dell’immunologo prof. -OMISSIS- laddove, tra l’altro, “ individua, quale fattore di rischio specifico per l’insorgenza del colangiocarcinoma, l’esposizione al TOROTRASTO (sospensione contenente particelle del composto radioattivo diossido di torio), precisando che il torio, il metallo radioattivo alla base del torotrasto, è stato proposto nel campo dell’energia nucleare, al pari dell’uranio, come nel campo militare per fabbricare proiettili perforanti ”. Lamenta poi l’erroneità della sentenza nella parte in cui si ritiene che “il parere del Comitato sia adeguatamente motivato ”. Si evidenzia che “l’onere del principio di prova” sarebbe stato ampiamente assolto dai ricorrenti e che si è comunque di fronte a due pareri discordanti: quello della C.M.O. di RT (supportato dalla relazione medico-legale del dott. -OMISSIS-, in atti) e quello del Comitato di Verifica per le Cause di Servizio, con la conseguente necessità, come da preciso orientamento di questo Consiglio, di una più approfondita istruttoria da parte del Comitato.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, anche previa CTU, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento dell’atto con lo stesso impugnato.

7. In data 6 marzo 2023 il Ministero della giustizia si è costituito in giudizio.

8. In data 6 marzo 2023 il Ministero ha depositato memoria di controdeduzioni, al fine di resistere, allegando la relazione del Ministero della Giustizia n. 5261 del 28.02.2023 e concludendo per il rigetto dell’avverso gravame.

9. La causa, chiamata per la discussione all’udienza del 18 febbraio 2025, è stata trattenuta in decisione.

10. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare infondato.

11. Occorre premettere, in punto di rito, che in primo grado era stato eccepita la tardività dell’istanza ma tale profilo della vicenda non è oggetto della sentenza impugnata e quindi risulta estraneo al presente giudizio d’appello, imperniato sulla questione della sussistenza o meno del nesso di causalità avuto riguardo in particolare al rapporto tra la duodenite, per la quale tale nesso è stato ravvisato con il servizio prestato, e l’infermità: “-OMISSIS-…”.

12. Non resta, quindi, che transitare alla disamina delle deduzioni sollevate.

12.1. Ai fini dell’inquadramento della vicenda di causa non si può trascurare la oggettiva peculiarità della stessa, connotata dalla possibile connessione causale tra l’infermità accusata dal dipendente ed il servizio espletato, questione in ordine alla quale si registra un preciso orientamento di questa Sezione (da ultimo, Cons. Stato, sez. II, sentenza n.10398 del 27 dicembre 2024), che così si esprime:

“ 10. In via preliminare si premette che, per consolidato indirizzo giurisprudenziale, il giudizio del Comitato di verifica per le cause di servizio, al pari di quello della commissione medica ospedaliera, è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale solo per assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e violazione delle regole procedurali (cfr., ex aliis, Consiglio di Stato, Sez. II, sentenze 18 giugno 2021, n. 4702 e 1° luglio 2021, n. 5013).

10.1. Se, in base a un costante insegnamento giurisprudenziale, è precluso al giudice amministrativo sostituire le proprie valutazioni a quelle effettuate dalle competenti autorità in sede di riconoscimento della dipendenza di un’infermità da causa di servizio, è anche vero che tale sindacato è ammesso nell’ipotesi di vizi logici desumibili dalla motivazione degli atti impugnati, dai quali si evidenzi l’inattendibilità metodologica delle conclusioni cui è pervenuta l’amministrazione, ovvero nelle ipotesi di irragionevolezza manifesta, palese travisamento dei fatti, omessa considerazione di circostanze di fatto, tali da poter incidere sulla valutazione finale, nonché di non correttezza dei criteri tecnici e del procedimento seguito (cfr. Consiglio di Stato, sezione II, Sent. n. 6684 in data 7 ottobre 2021).

10.2. Come recentemente osservato dalla Sezione in casi analoghi, al giudice amministrativo è in tal caso consentita “una valutazione esterna di congruità e sufficienza del giudizio di non dipendenza, vale a dire sulla mera esistenza di un collegamento logico tra gli elementi accertati e le conclusioni che da essi si ritiene di trarre, mentre l’accertamento del nesso di causalità tra la patologia insorta ed i fatti di servizio, che sostanzia il giudizio sulla dipendenza o meno dal servizio, costituisce tipicamente esercizio di attività di merito tecnico riservato all’organo medico” (così Cons. Stato, Sez. II, n. 3740/2023; cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 25 marzo 2014, n. 1454, 8 giugno 2009, n. 3500, 9 marzo 2017, n. 1435 e 27 giugno 2017, n. 5357; Cons. Stato, Sez. II, 28 maggio 2021, n. 4136).

10.3. Ai fini del positivo apprezzamento della dipendenza di una patologia da causa di servizio, non è sufficiente, peraltro, la mera ‘possibile’ valenza patogenetica del servizio prestato, richiedendosi la puntuale verifica, connotata da certezza o da elevato grado di credibilità logica e razionale, della valenza del servizio prestato quale fattore eziologicamente assorbente o concausale nella genesi della patologia. Ove il ricorso alle nozioni della medicina legale non possa fornire un grado di certezza assoluta, deve farsi applicazione del criterio (vigente nel sottosistema della responsabilità civile) ispirato alla regola della normalità causale, del «più probabile che non».

10.4. Ed inoltre, quando i fatti di servizio si accompagnino ad altre concause, è necessario che: i) la concausa correlata al servizio sia dotata di una significativa attività eziopatogenetica o di concreta idoneità lesiva; ii) si tratti di episodi particolarmente gravosi per intensità e durata, eccezionali ed esorbitanti rispetto agli ordinari compiti d’istituto, tali da far presumere che si siano causalmente innestati sull’insorgenza o aggravamento dell’infermità.

10.5. Poiché gli elementi medici in base a cui accertare il riconoscimento della causa di servizio sono nella disponibilità dell’istante, spetta a quest’ultimo fornire una seria contestazione dell’accertamento negativo opposto dall’Amministrazione, da documentarsi attraverso la prova medico-legale.

10.6. In definitiva, quindi, resta precluso al giudice amministrativo “…accertare la sussistenza di un nesso di causalità tra la patologia insorta ed i fatti di servizio” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 settembre 2019, n. 6091), in quanto tale valutazione spetta - unicamente - al Comitato di verifica per le cause di servizio (C.V.C.S.), organo tecnico munito di speciale competenza tecnica e di articolata composizione professionale. …” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 26 ottobre 2020, n. 6483) ”

Trattasi di un orientamento del tutto consolidato, trovando conferma in ulteriori precedenti ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, sentenza n. 3740 del 13 aprile 2023).

12.2. Non resta, quindi, che transitare alla disamina dei rilievi di parte appellante, articolati nel contesto di unico motivo di gravame, coi quali si assume che sussisterebbe il nesso di causalità tra la grave patologia riscontrata, tale peraltro da condurre il signor -OMISSIS- al decesso, ed il servizio prestato.

Ebbene, secondo l’Ufficio, non sussisterebbe il paventato nesso di causalità, in quanto le due infermità riguardano distretti diversi dell’organismo, da un lato il duodeno, che è uno dei tre segmenti, insieme al digiuno e all’ileo, in cui si suddivide l’intestino tenue, e le vie biliari, che invece sono un insieme di dotti di diverse dimensioni che raccolgono la bile prodotta dalle cellule del fegato. E’ evidente che trattasi di parti distinte dell’organismo, con conseguente non plausibile configurabilità del nesso causale tra le relative patologie.

Tuttavia si impone di verificare, secondo criteri di verosimiglianza, se la l’infermità: “-OMISSIS-…” sia comunque correlabile al servizio prestato.

Ebbene, secondo un quadro gnoseologico di immediata percezione, trattasi del colangiocarcinoma, patologia che può essere ricondotta a vari fattori causali (epatite, infezioni parassitarie del fegato) non correlabili al servizio prestato quali malattie croniche delle vie biliari (colangite sclerosante primitiva, calcolosi dei dotti biliari e della cistifellea, cisti del coledoco, colecisti a porcellana).

Fa eccezione l’esposizione a sostanze chimiche/tossine. Tra le sostanze chimiche imputate di favorire la comparsa del colangiocarcinoma, figura in particolare il torotrasto, una particolare sospensione a base di diossido di torio, che prima della scoperta del suo potere cancerogeno (anni '30-'40 del Novecento), trovava impiego come mezzo di contrasto in diverse procedure di diagnostica ai raggi X.

Tale sostanza, a parere di parte appellante, potrebbe essere rinvenuta nei proiettili (coi quali il -OMISSIS- si trovava a contatto ripetutamente nell’assolvimento dei suoi compiti di armiere), ma si tratta di un possibile nesso causale del tutto ipotetico che non può sovvertire l’esito degli accertamenti svolti dall’Ufficio, secondo cui il nesso causale con la precedente patologia diagnosticata non ricorre. Del resto la presenza del torotrasto nei proiettili non è ricavabile degli atti di causa tanto più che potrebbe forse riguardare soltanto alcune tipologie di proiettili come quelli traccianti che, come è noto, sono speciali proiettili modificati per ospitare una piccola carica pirotecnica alla base.

12.3. Nemmeno risulta convincente la relazione della CMO, favorevole all’appellante, in quanto si limita a rilevare la vicinanza tra il coledoco e le vie biliari, che invece riguardano due diversi distretti corporei. Il coledoco è deputato al trasporto della bile e dei succhi pancreatici verso l'intestino. Il coledoco, infatti, si apre nel lume della seconda metà del duodeno ed è pertanto un tubicino estraneo al contesto epatico.

Peraltro non può essere trascurata la specifica competenza del Comitato di verifica per le cause di servizio, il quale, come precisato di recente dalla Sezione, “ esprime un giudizio conclusivo, che rappresenta il momento di sintesi e di superiore valutazione dei giudizi espressi da altri organi precedentemente intervenuti, quale la Commissione medica ospedaliera, e costituisce un parere di carattere più articolato e complesso, sia per la sua composizione, nella quale sono presenti sia professionalità mediche che giuridiche ed amministrative, sia per la più completa istruttoria esperita, non limitata soltanto agli aspetti medico-legali (T.A.R. -OMISSIS- Roma Sez. I quater, 17/11/2021, n. 11859; T.A.R. Sicilia Catania Sez. I, 20-04-2021, n. 1253; Cons. Stato, sez. III, 14 gennaio 2021, n. 439; T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. I, 25/08/2009, n. 936).

Nella materia del riconoscimento della dipendenza da cause di servizio delle patologie sofferte dal pubblico dipendente, la manifestazione di giudizio espressa dal Comitato di verifica per le cause di servizio all'interno della sequenza procedimentale azionata, costituisce un giudizio conclusivo di sintesi e di composizione anche dei pareri resi dagli organi intervenuti nel procedimento (CMO) e di accertamento definitivo sulla riconducibilità più in generale ad attività lavorativa delle cause produttive delle patologie, in relazione a fatti di servizio e al rapporto causale tra i fatti e la patologia medesima.

Il giudizio espresso dalla Commissione per le cause di servizio, è, nella sostanza, una manifestazione di giudizio ampia e complessa, essendo costituito il Comitato da professionalità mediche, giuridiche ed amministrative i cui pareri vengono riuniti nella definitiva e superiore valutazione adottata all'esito di un complesso procedimento amministrativo, la quale costituisce espressione di una valutazione discrezionale che, per i conosciuti limiti del sindacato giurisdizionale, è sindacabile dal giudice amministrativo nei soli casi in cui le determinazioni assunte siano affette da illogicità, irrazionalità, irragionevolezza manifeste, o siano state adottate per erroneità dei presupposti sottesi al giudizio conclusivo reso.

Il giudizio espresso dal Comitato di Verifica, nell'ambito delle sue esclusive competenze, è connotato da discrezionalità tecnica, come tale sindacabile soltanto per manifesta illogicità o mancata considerazione di circostanze di fatto tali da incidere sulla valutazione conclusiva (TAR Campania Salerno, sez. I, 3 settembre 2010, n. 10718), nonché per palese difetto di istruttoria e di motivazione o di esaustività (TAR Campania Napoli, sez. VI, 14 luglio 2010, n. 16721), senza che in ogni caso tale sindacato possa estendersi al merito delle valutazioni medico-legali dell'amministrazione (T.A.R. Lombardia Milano Sez. III, 11/01/2021, n. 62).

Si tratta, quindi, di limite che permette al giudice amministrativo una valutazione esterna di congruità e sufficienza del giudizio di non dipendenza, vale a dire sulla mera esistenza di un collegamento logico tra gli elementi accertati e le conclusioni che da essi si ritiene di trarre, mentre l'accertamento del nesso di causalità tra la patologia insorta ed i fatti di servizio, che sostanzia il giudizio sulla dipendenza o meno dal servizio, costituisce tipicamente esercizio di attività di merito tecnico riservato all'organo medico (T.A.R. Campania Napoli Sez. VII, Sent., 18-04-2013, n. 2086; T.A.R. Napoli Campania, sez. VII, 11 marzo 2011, n. 1449; Cons. Stato, sez. IV, 6 maggio 2010, n. 2619).

Il giudizio conclusivo di sintesi e di superiore valutazione formulato dal Comitato di verifica, quindi, si impone all'Amministrazione (T.A.R. -OMISSIS- Roma Sez. II ter, 10/02/2021, n. 1617) che deve limitarsi ad eseguire soltanto una verifica estrinseca della completezza e regolarità del precedente iter valutativo e non può attivare una nuova ed autonoma valutazione che investa il merito tecnico, essendo tenuta ad esprimere una specifica motivazione solamente nei casi in cui, in base agli elementi a sua disposizione che non siano stati vagliati dal Comitato, ovvero in presenza di evidenti omissioni o violazioni delle regole procedimentali, ritenga di non poter aderire al parere del Comitato stesso, con conseguente richiesta di nuovo parere (T.A.R. Umbria Perugia Sez. I, 04/12/2020, n. 549).

3) In sostanza, una volta emesso il giudizio finale del Comitato di verifica per le cause di servizio l'amministrazione pubblica è tenuta a motivare in maniera particolareggiata la sua decisione solo nei casi in cui ritenga di non adeguarsi al parere del Comitato, ma non quando ritenga di condividere il parere di quell'organo medico-legale (Cons. Stato Sez. II, 08/01/2021, n. 300) ” (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 2096 del 23 marzo 2022).

12.4. La sufficiente nitidezza della documentazione di causa consente di decidere la causa senza la necessità di ricorrere all’approfondimento istruttorio mediante CTU per il quale l’appellante ha formulato specifica richiesta.

13. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

14. Nondimeno sussistono giusti motivi, stante l’assoluta peculiarità della vicenda sul piano fattuale, per disporre la compensazione delle spese di grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.R.G. 2062/2023), lo respinge.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’art. 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’art. 2- septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.