N. 03001/2025REG.PROV.COLL.

N. 01110/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1110 del 2025, proposto da
Sindacato Unico dei Militari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Dalila Alati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per la Funzione Pubblica, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero della Difesa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Siulm, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 17608/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Dipartimento per la Funzione Pubblica, del Ministero della Difesa e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2025 il Cons. Maria Stella Boscarino e uditi per le parti gli avvocati Dalila Alati e l'avvocato dello Stato Valeria Romano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado è stato proposto per l’annullamento, previa sospensione e ammissione con riserva alle procedure di contrattazione, del decreto ministeriale 29.03.2024 con il quale il Ministro per la Pubblica Amministrazione, di concerto con il Ministro della Difesa e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha proceduto all’ “individuazione delle associazioni professionali a carattere sindacale tra militari rappresentative del personale delle Forze Armate per il triennio 2022-2024” e ha decretato la “Cessazione delle funzioni della rappresentanza militare e dei relativi organi ai sensi dell’articolo 19 della legge 28 aprile 2022, n. 46 e dell’articolo 2257, commi 1 e 3, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66”.

1.1. Il decreto ministeriale in questione è stato impugnato assumendosi l’illegittimità costituzionale e carenza di ragionevolezza dell’art. 1478 del Decreto Legislativo 15 marzo 2010, n.66 (Codice dell’Ordinamento Militare), falsa applicazione degli artt. 3 (principio di uguaglianza) e 39 della Costituzione, quest’ultimo con specifico riferimento al comma 4 che specifica che [cit.:] “I sindacati registrati hanno personalità giuridica. Possono, rappresentati unitariamente in proporzione dei loro iscritti, stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce”, nonché discriminazione indiretta ex art. 2 comma 1 lett. b) del D. lgs. 9 luglio 2003, n. 216 di “Attuazione della direttiva 2000/78/CE per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro (e della direttiva n. 2014/54/UE relativa alle misure intese ad agevolare l'esercizio dei diritti conferiti ai lavoratori nel quadro della libera circolazione dei lavoratori)”.

1.3. In particolare, quanto al primo profilo, si è lamentata l’illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 3 e 39, comma 4 Cost., della disposizione che regola il metodo di rilevazione della rappresentatività delle APCSM, con particolare riguardo alla base di calcolo (“forza effettiva complessiva della Forza armata o della Forza di polizia a ordinamento militare di riferimento” -vale a dire, dell’intero organico- della Forza armata o della Forza di polizia a ordinamento militare di riferimento e non già della c.d. “forza sindacalizzata”- consistente nel numero dei soli lavoratori che abbiano aderito ad un’associazione sindacale), contenuta nell’art. 1478 C.O.M., sulla base della quale è stato effettuato il riconoscimento delle associazioni sindacali.

La disposizione sarebbe, altresì, irragionevole e, dunque, in contrasto con l’art. 3 della Costituzione, posto che, allo stato, la “quantità di lavoratori che non hanno espresso alcun consenso, non sottoscrivendo alcuna delega” risulterebbe “abnormemente superiore a quelli che hanno espresso il su richiamato consenso”.

Infine, la “discriminazione indiretta”, a norma dell’art. 2, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 216/03, sarebbe derivata, a discapito della ricorrente, da “una disposizione di legge in contrasto con il principio di parità di trattamento” (pag. 3 del ricorso), che ne avrebbe determinato l’esclusione dal novero delle APCSM rappresentative a livello nazionale.

2. Il T.A.R. Lazio adito ha respinto il ricorso, avendo ritenuto (quanto al primo motivo) manifestamente infondata l’eccezione di legittimità costituzionale dell’art. 1478, d.lgs. n. 66/10, avendo escluso (per carenza di prova) che le condotte tenute dall’amministrazione integrino i presupposti della discriminazione indiretta ed avendo, infine, escluso la concreta lesione dell’interesse all’aggregazione tra associazioni sindacali, non avendo la ricorrente esercitato tale facoltà.

3. Avverso la decisione di prime cure è stato proposto l’appello in epigrafe.

3.1. L’appellante premette che, così com’ è enunciato, l’art. 1478 del C.O.M. impone che vi sia necessariamente una percentuale di iscritti alle APCSM pari ad almeno il 4 per cento della forza effettiva complessiva del comparto di riferimento affinché si possa dar luogo alle procedure di contrattazione, tale per cui se tutti i militari decidessero di non aderire ad alcuna APCSM, o comunque decidesse di aderirvi solo una percentuale di essi inferiore al 4 per cento degli appartenenti alla Forza armata di riferimento (il che non è da escludere che potrebbe verificarsi) non si potrebbero nemmeno concludere quei contratti ad efficacia obbligatoria di cui al comma 4 dell’art. 39 della Cost.

Richiama al riguardo l’art. 43, comma 1, del D. lgs. 30 marzo 2001, n. 165 che per il pubblico impiego prevede, ai fini della rappresentatività, il calcolo della media tra il dato associativo, ovvero la totalità di lavoratori del comparto iscritti alla totalità dei sindacati esistenti per quel comparto, la c.d. forza sindacalizzata di un comparto, e il dato elettorale, ovvero la totalità di lavoratori aderenti ad una determinata sigla sindacale, per concludere che è solo con tale proporzione che si realizza efficacemente ed in ogni circostanza il criterio della proporzionalità di cui al comma 4 dell’art. 39 della Cost.

Al contrario, la formulazione distorta dell’art. 1478 del C.O.M., non tenendo in considerazione tale rapporto, pone un vincolo che non permette l’applicazione perpetua della norma astratta al caso concreto: ponendo il raffronto con la forza effettiva complessiva della Forza armata o della Forza di polizia a ordinamento militare di riferimento, non si può escludere ex ante di ritrovarsi in futuro nella condizione in cui non vi siano APCSM rappresentative per il semplice rispetto del diritto di associazionismo c.d. negativo.

3.2. Sul secondo aspetto, si deduce che nel ricorso introduttivo erano stati sottolineati gli effetti distorsivi che avrebbe potuto apportare la presenza di delegati della rappresentanza militare nel direttivo delle neonate APCSM, per cui tale confusione di ruoli andava necessariamente azzerata, a maggior ragione a seguito del parere del Consiglio di Stato espresso nell’adunanza della sezione seconda del 14 novembre 2018.

3.3. L’appellante insiste anche nella fondatezza del terzo motivo, richiamando alcuni dati documentali a suo avviso dirimenti (il foglio prot. n. 49/1-178-8- 2022 datato 15 settembre 2022, nonché il foglio n. M_D A3DFB29 REG2024 0062220 con cui il Ministero della Difesa – Gabinetto del Ministro, interpellato nuovamente dal S.U.M. in data 19 ottobre 2024 per l’approvazione di uno Statuto Confederativo tra APCSM, in data 13-12-2024 rispondeva affermando che l’iscrizione di un soggetto confederativo all’Albo delle APCSM riconosciute “comporterebbe l’elusione del sistema di misurazione della rappresentatività di cui all’articolo 1478 del COM.”).

4. Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio.

5. All’udienza camerale del 4 marzo 2025, previa rinuncia alla sospensiva da parte degli appellanti e rinuncia ai termini da parte di entrambe le parti costituite, la causa è stata fissata per la trattazione nel merito.

6. Le Amministrazioni hanno prodotto una memoria con la quale, ricostruita la disciplina relativa al cd. diritto sindacale militare ed evidenziatene le peculiarità ed i principi fondamentali, hanno controdedotto alle varie censure dell’appello, argomentandone l’infondatezza e chiedendone il rigetto.

7. All'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2025 le parti hanno ulteriormente discusso la causa che, quindi, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. L’appellante è un’Associazione professionale a carattere sindacale tra militari denominata S.U.M. (Sindacato Unico dei Militari).

8.1. Dopo aver premesso che i rappresentanti delle associazioni professionali a carattere sindacale rappresentative del personale delle Forze di polizia ad ordinamento militare (APCSM), individuate con il decreto del Ministro per la pubblica amministrazione del 29 marzo 2024 impugnato in primo grado, compongono le delegazioni sindacali trattanti, a norma dell’articolo 2 del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, l’appellante lamenta come detto decreto, a valle dell’iter di misurazione della consistenza associativa di ciascuna associazione a carattere sindacale tra militari, abbia individuato le associazioni per il triennio 2022-2024 e, per effetto del calcolo in conformità alla normativa che si assume costituzionalmente illegittima, la parte appellante non ha raggiunto la soglia minima di consistenza associativa richiesta ai fini del riconoscimento della rappresentatività.

L’associazione ricorrente lamenta, in particolare, l’illegittimità costituzionale dell’art. 1478 del Decreto Legislativo n. 66/2010, recante Codice dell’Ordinamento Militare (ora in avanti COM).

9. La prospettazione, ad avviso del Collegio, è infondata.

9.1. Giova premettere che la sentenza della Corte Costituzionale n. 120/2018 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1475, comma 2, d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (C.O.M.) in quanto prevede(va) che «I militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali» invece di «I militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge; non possono aderire ad altre associazioni sindacali».

Le specificità dell'ordinamento militare sono state ampiamente esaminate e sottolineate dalla Corte che ha infatti legittimato «associazioni professionali a carattere sindacale», distinte dalle vere e proprie organizzazioni sindacali.

Tali specificità risultano espressamente declinate nel testo dell’art.1476 COM, nel testo risultante dalla modifiche introdotte dall'articolo 1, comma 3, lettera b), del D.Lgs. 24 novembre 2023, n. 192, successivamente all’abrogazione operata dall'articolo 19, comma 1, della Legge 28 aprile 2022, n. 46.

La disposizione, infatti, prevede che:

<1. Il diritto di libera organizzazione sindacale, di cui all'articolo 39 della Costituzione, è esercitato dagli appartenenti alle Forze armate e alle Forze di polizia a ordinamento militare, con esclusione del personale della riserva e in congedo assoluto, nel rispetto dei doveri e dei principi previsti dall'articolo 52 della Costituzione.

2. Gli appartenenti alle Forze armate e alle Forze di polizia a ordinamento militare non possono aderire ad associazioni professionali a carattere sindacale diverse da quelle costituite ai sensi delle disposizioni del presente capo.

3. Gli appartenenti alle Forze armate e alle Forze di polizia a ordinamento militare possono aderire a una sola associazione professionale a carattere sindacale tra militari, di seguito "APCSM".

4. L'adesione alle APCSM è libera, volontaria e individuale.

5. Non possono aderire alle APCSM coloro che ricoprono le cariche di vertice di cui agli articoli 25, 29, 32, 40 e 44-bis, il Comandante generale del Corpo della guardia di finanza, i militari di truppa di cui all'articolo 627, comma 8, limitatamente agli allievi>.

9.2. Il legislatore ha, quindi, individuato un regime giuridico che contemperi il godimento delle libertà sindacali nell’ambito delle Forze Armate con le limitazioni correlate alla specificità dell'ordinamento militare; le peculiarità del contesto in cui operano le “associazioni professionali a carattere sindacale” inducono ad escludere che il sistema di calcolo della rappresentatività debba essere mutuato dalle disposizioni in materia di misurazione della rappresentatività relative al sindacalismo nel pubblico impiego.

9.3. L’art. 1478 COM, sostituito dall'articolo 1, comma 3, lettera q), del D.Lgs. 24 novembre 2023, n. 192, descrive come segue i requisiti di cui devono essere in possesso le APCSM ai fini del riconoscimento della rappresentatività.

<1. Le APCSM per essere considerate rappresentative a livello nazionale devono raggiungere un numero di iscritti almeno pari al 4 per cento della forza effettiva complessiva della Forza armata o della Forza di polizia a ordinamento militare di riferimento, rilevata al 31 dicembre dell'anno precedente a quello in cui si rende necessario determinare la rappresentatività delle associazioni medesime.

2. Se l'APCSM è invece costituita da militari appartenenti a due o più Forze armate o Forze di polizia a ordinamento militare, per essere considerata rappresentativa a livello nazionale, essa deve raggiungere un numero di iscritti non inferiore al 3 per cento della forza effettiva della singola Forza armata o Forza di polizia a ordinamento militare, rilevata alla medesima data di cui al comma 1. In mancanza del numero di iscritti di cui al primo periodo, l'APCSM può essere considerata rappresentativa a livello nazionale delle sole Forze armate o Forze di polizia a ordinamento militare per le quali raggiunge la quota minima di iscritti del 4 per cento.

3. Ai fini della consistenza associativa, sono conteggiate esclusivamente le deleghe per un contributo sindacale non inferiore allo 0,5 per cento dello stipendio.

4. Ai fini del calcolo della consistenza associativa, la forza effettiva complessiva delle Forza armata e della Forza di polizia a ordinamento militare si calcola escludendo il personale che, ai sensi dell'articolo 1476, comma 5, non può aderire alle APCSM.

5. Le APCSM in possesso dei requisiti di cui al presente articolo sono riconosciute rappresentative a livello nazionale con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione, sentiti, per quanto di rispettiva competenza, i Ministri della difesa e dell'economia e delle finanze>.

Come si vede, la norma richiede alle APCSM di raggiungere un determinato numero di iscritti, calcolato sulla base delle deleghe sindacali, in rapporto alla forza effettiva della forza armata di riferimento al 31 dicembre dell’anno antecedente a quello di misurazione della rappresentatività, ridotto per le associazioni interforze, con ulteriori riduzioni per alcuni anni dall’entrata in vigore della legge n. 46 del 2022.

Il legislatore ha quindi individuato un criterio per la rappresentatività delle APCSM, tenendo conto del dato associativo parametrato alla forza-lavoro in una precisa data, e non, come accade in ambito sindacale del pubblico impiego, alla cd. “forza sindacalizzata”.

9.4. Tale ultimo criterio, ad avviso del Collegio, non gode di copertura costituzionale; né il sistema delineato dal legislatore in ambito militare appare inficiato dalle violazioni delle ulteriori disposizioni costituzionali invocate dall’appellante, in quanto, al contrario, collegato alla effettiva rappresentatività del personale militare, quale espressione di tutto il personale interessato, per effetto di una scelta legittima tra le varie opzioni possibili.

In altri termini, misurare la rappresentatività delle APCSM rapportando il numero di deleghe alla forza effettiva e non alla forza sindacalizzata non appare una scelta costituzionalmente illegittima, non contrastando i principi del pluralismo e libertà sindacale, né illogica o irrazionale, consentendo di avere un dato della rappresentatività parametrato al numero degli iscritti all’interno della singola Forza armata, quale opzione del tutto legittima rispetto alla verifica della rappresentatività nell’ambito delle organizzazioni sindacali, che rapporta il numero di adesioni (ricavato dal numero di deleghe sindacali valide) alla cd. “forza sindacalizzata”.

9.5. Le ipotetiche conseguenze sfavorevoli di tale sistema, enunciate in appello (il non poter rappresentare gli iscritti in sede di contrattazione; la possibilità astratta che nessuna associazione raggiunga i dati numerici minimi; l’eventualità che gli iscritti abbandonino l’associazione che non riesca ad accedere alla contrattazione), appaiono in realtà conseguenza del pluralismo sindacale, potendo ogni dipendente scegliere, nell’esercizio della libertà sindacale, di aderire all’APCSM che preferisce o a nessuna.

Il primo profilo risulta quindi infondato.

10. Quanto alla lamentata disparità di trattamento rispetto alle APCSM che annoverino nella compagine ex delegati della rappresentanza militare, deve convenirsi con il giudice di prime cure circa la natura meramente ipotetica e non suffragata da concreti elementi del pregiudizio paventato.

11. Viene in rilievo il terzo profilo, riferito alla possibilità di costituire federazioni fra APCSM ed all’atteggiamento asseritamente ondivago tenuto dall’amministrazione in relazione ai quesiti posti sulla problematica.

11.1. Occorre muovere dall’osservazione, in punto di fatto, delle Amministrazioni appellate, le quali rilevano che, anche nell’eventualità in cui l’Associazione SUM avesse stipulato patti federativi con altre APCSM iscritte all’Albo, non avrebbe comunque raggiunto la percentuale di iscritti tale da ottenere la rappresentatività ed essere inserita nel Decreto del Ministro della Pubblica Amministrazione. Ciò, in quanto la federazione tra due o più APCSM si configura quale relazione tra le stesse che non incide sull’autonomia dei soggetti giuridici interessati e non consente, quindi, in aderenza con l’articolo 1478 COM, di sommare reciprocamente gli iscritti ai fini del raggiungimento della soglia utile per ottenere la rappresentatività.

11.2. Il Collegio osserva che, effettivamente, il COM non regolamenta la fattispecie di istituti aggregativi fra APCSM.

Ma, anche a ritenersene comunque legittima la costituzione, deve convenirsi con l’Amministrazione nel ritenersi che, in mancanza di espressa disposizione in contrario, le APCSM debbano essere ex ante legittimate all’esercizio dell’attività sindacale, avendo quindi ottenuto l’iscrizione all’albo, a sua volta subordinata alla verifica del possesso dei requisiti richiesti dalla legge, non potendosi ritenere, nel silenzio della legge, che l’aggregazione possa essere finalizzata ad eludere il possesso in capo alle singole associazioni dei requisiti di legge.

Quindi, la creazione di un nuovo soggetto (derivante dall’aggregazione dei sodalizi), che, a sua volta, potrà essere abilitato ad esercitare l’attività di pertinenza (compresa la raccolta di deleghe previo rilascio di codici meccanografici identificativi di quel nuovo soggetto), può avvenire solo all’esito favorevole del procedimento per l’iscrizione all’albo.

Se la soglia prevista dall’art. 1478, co.2, COM, ai fini della rappresentatività (laddove il numero di iscritti per ogni Forza armata o di polizia a ordinamento militare cui è riferita l’APCSM arrivi al 3% della rispettiva forza effettiva, ridotto per i primi anni dall’entrata in vigore della legge n. 46 del 2022) non è raggiunta per tutte le Forze armate o di polizia a ordinamento militare cui è rivolta l’APCSM, il sodalizio non potrà essere rappresentativo se non per quelle in relazione alle quali avrà raggiunto la soglia prevista per le APCSM “monoforza”.

Appare quindi fondata l’eccezione della parte appellata, dovendosi ritenere che le APCSM, se possono liberamente costituirsi, non possono esercitare alcuna attività sindacale se prima non hanno ottenuto la speciale “abilitazione”, costituita dall’iscrizione all’albo, a sua volta subordinata alla verifica del possesso dei requisiti richiesti. Confederandosi al fine di raggiungere il minimo della rappresentatività si eluderebbe il disposto della legge circa la verifica dei requisiti ai fini abilitativi, vanificando il complesso meccanismo individuato dal legislatore.

Anche questa censura si rivela, quindi infondata.

12. Conclusivamente, l’appello dev’essere respinto.

13. La novità della questione, tuttavia, giustifica la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO