Pubblicato il 18/12/2025

N. 10033/2025REG.PROV.COLL.

N. 08021/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8021 del 2024, proposto da
Impresa di Pulizia “OL di TI CC UC, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 97422127AA, rappresentata e difesa dall'avvocato Sandor Del Fabro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Cerignola, Centrale Unica di Committenza del Tavoliere, non costituiti in giudizio;
La TA & SE S.c. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Augusto e Roberto D'Addabbo, con domicilio eletto presso lo studio Vincenzo Augusto in Roma, viale Mazzini, 73;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 974 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di La TA & SE S.c. a r.l.;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. LE RI;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La TA & SE S.c. a r.l. ha impugnato l’avviso esito gara prot. n. 3465 del 5 giugno 2024, con cui il RUP del Comune di Cerignola ha comunicato che l’appalto per l’affidamento del servizio di guardiania del Palazzo di Città e di pulizia degli immobili e dei locali ad uso dei servizi comunali ed uffici pubblici - CIG 97422127AA - è stato aggiudicato in via definitiva all’operatore economico Impresa di pulizia “OL di TI CC UC, che gestiva anche in precedenza il servizio e la cui offerta, risultata anomala, aveva superato la verifica di congruità, ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia ha accolto il ricorso con sentenza n. 974 del 2024, appellata dall’Impresa di Pulizia “OL di TI CC UC per i seguenti motivi di diritto:

I. erroneità dell’impugnata pronuncia per eccesso di potere giurisdizionale - violazione e falsa applicazione degli articoli 7, comma 6, 31, comma 3, e 34, comma 2, c.p.a., anche in relazione alla specifica previsione di cui all’art. 18 del disciplinare di gara – violazione e falsa applicazione dell’art. 113, comma 2, della Costituzione – travalicamento dei limiti del c.d. “sindacato debole” rimesso al giudice amministrativo e abnormità manifesta;

II. erroneità dell’impugnata pronuncia per travisamento di presupposti di fatto e di diritto, carenza di istruttoria, nonchè contraddittorietà intrinseca e irragionevolezza manifesta dell’intero impianto motivazionale – violazione e falsa applicazione degli articoli 41, comma 14, e 110, d.lgs. n. 36 del 2023, nonché del principio di tassatività delle cause di esclusione – violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 8, l. n. 234 del 2021, unitamente alle ulteriori disposizioni normative vigenti in materia di esenzione dall’IRAP per le imprese individuali.

Si è costituita per resistere all’appello La TA & SE S.c. a r.l.

Con ordinanza n. 1141 del 2025 il Collegio ha ritenuto necessario, al fine del decidere, disporre verificazione ai sensi dell'art. 66 cod. proc. amm., il cui termine per l’espletamento è stato più volte prorogato su richiesta del verificatore.

All’esito dell’adempimento istruttorio le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 27 novembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto da Impresa di Pulizia “OL di TI CC UC per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia n. 974 del 16 settembre 2024 che ha accolto il ricorso di La TA & SE S.c. a r.l. per l’annullamento dell’avviso esito gara prot. n. 3465 del 5 giugno 2024, con cui il RUP del Comune di Cerignola ha comunicato che l’appalto per l’affidamento del servizio di guardiania del Palazzo di Città e di pulizia degli immobili e dei locali ad uso dei servizi comunali ed uffici pubblici - CIG 97422127AA - è stato aggiudicato in via definitiva all’operatore economico Impresa di pulizia “OL di TI CC UC, che gestiva anche in precedenza il servizio e la cui offerta, risultata anomala, aveva superato la verifica di congruità, ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023.

Deve premettersi che l’Impresa di pulizia OL di TI CC UC si era classificata al primo posto in graduatoria, con 97,364 punti (di cui 77,364 per l’offerta tecnica e 20 per l’offerta economica), mentre La TA & SE s.c. a r.l. risultava seconda con 89,685 punti (di cui 75,826 per l’offerta tecnica e 13,859 per l’offerta economica).

Nell’ambito del procedimento di verifica della congruità delle offerte, quella di OL risultava anomala, in ragione del notevole ribasso offerto, pari al 25,24%; la stazione appaltante procedeva, dunque, ad attivare il sub-procedimento di esame delle giustificazioni ex art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, pervenendo ad un risultato di congruità dell’offerta.

Su impugnazione della seconda classificata il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia riteneva, con la sentenza impugnata, che nella fattispecie in questione sussistesse la violazione degli artt. 41, comma 14, e 110, comma 5, del d.lgs. n. 36 del 2023, risultando erroneo e, conseguentemente, palesemente incongruo e inattendibile il costo della manodopera prospettato dalla controinteressata aggiudicataria della gara, ragion per cui la stessa andava esclusa. In particolare, per il giudice di prime cure: “ nel caso di specie, la valutazione dell’anomalia dell’offerta, ritenuta non sussistente dalla stazione appaltante, si appalesa illogica, arbitraria e fondata su un travisamento dei fatti e delle chiare regole contenute nel bando e altri atti di gara, nel riferimento alle tabelle ministeriali aggiornate (anno 2023) e non già a quelle superate (anno 2022), come invece è stato fatto ”.

Con il primo motivo di appello OL contesta la sentenza impugnata per eccesso di potere giurisdizionale, lamentando che il giudice di primo grado avrebbe violato i limiti della propria competenza.

Secondo l’appellante, in particolare, la valutazione di congruità dell’offerta anomala, rientrando nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante, avrebbe dovuto portare solo all’annullamento dell’atto, demandando all’Amministrazione la riattivazione del procedimento di verifica.

L’appellante ritiene, dunque, che il Tar non potesse sostituirsi alla stazione appaltante nella valutazione dei giustificativi dell’offerta, né disporne l’esclusione; pertanto, l’impresa chiede l’annullamento o la riforma della sentenza e degli atti amministrativi collegati, inclusa l’aggiudicazione in favore di La TA & SE.

Con il secondo motivo dedotto l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata sotto diversi profili per travisamento dei presupposti di fatto e diritto, carenza d’istruttoria e contraddittorietà, sostenendo, in sostanza, che il giudice di primo grado avrebbe travisato istituti e concetti che presiedono alla determinazione del costo della manodopera e alla possibilità di disporre l’esclusione di un concorrente per violazione delle relative regole.

L’appello è infondato in entrambi i motivi di doglianza, che il Collegio ritiene di esaminare congiuntamente in ragione della loro stretta connessione.

Pare utile premettere una breve descrizione del quadro normativo vigente con riferimento al tema oggetto della presente controversia.

Ai sensi dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023: “ Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera […]. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ”.

Ai sensi dell’art. 110, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 36 del 2023: “ Non sono ammesse giustificazioni: a) in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge ”; “ La stazione appaltante esclude l'offerta […] se […] è anormalmente bassa in quanto: […] d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 41, comma 13 ”.

L’art. 41, comma 13, del d.lgs. n. 36 del 2023 dispone, inoltre, che: “ Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali ”.

In considerazione del suddetto quadro normativo attualmente vigente e delle censure dedotte dall’appellante, ritenute infondate dalla controinteressata, il Collegio ha ritenuto necessario, al fine del decidere, disporre verificazione ai sensi dell'art. 66 cod. proc. amm., affidando l’incarico al direttore della direzione generale dei rapporti di lavoro e delle relazioni industriali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con facoltà di delega a funzionario dell’Ufficio e autorizzazione ad accedere al fascicolo di causa (cfr. ordinanza n. 1141 del 2025).

L’oggetto specifico della verificazione consisteva nell’accertare la congruità dell’offerta di OL nella procedura in questione, con particolare riferimento:

1) alla verifica della sostenibilità dei costi della manodopera proposti dall’impresa, considerando anche i tassi di assenteismo medi dei dipendenti, gli incrementi salariali previsti dalle Tabelle ministeriali applicabili, nonché la riduzione delle aliquote contributive INPS e INAIL e l’esenzione dall’IRAP;

2) alla verifica della compatibilità dei costi proposti per attrezzature e prodotti, nonché di quelli relativi alle migliorie del progetto tecnico (con particolare riferimento al servizio di portierato, al servizio aggiuntivo di pulizia e presidio dei bagni pubblici, al servizio aggiuntivo di igienizzazione degli uffici comunali), anche in considerazione delle spese generali.

Il verificatore ha depositato la relazione conclusiva il 10 ottobre 2025, che si richiama integralmente e dal cui approfondito esame emergono sottostime rilevanti, risultando quindi, una evidente incongruità dell’offerta dell’aggiudicataria appellante, oltre che la piena conferma delle statuizioni della sentenza impugnata.

Ed invero, per il verificatore: “ In primo luogo è necessario precisare che dalla documentazione di gara si evince che l’importo a base d’asta per il costo della manodopera è stato determinato dalla stazione appaltante in misura pari a euro 526.911,05, soggetta a ribasso per il primo triennio. A fronte di tale quantificazione, SH ha stimato nella propria offerta un costo del personale per il relativo periodo di euro 440.670. … lo scrivente verificatore ha proceduto ad analizzare il costo della manodopera così come presentato dalla ricorrente. Tale analisi ha consentito, in via preliminare, di valutare e riconoscere come ammissibili alcune voci di costo che hanno dato luogo a riduzioni sul costo della manodopera come, ad esempio, la riduzione del tasso INPS (per la Decontribuzione Sud) e dell’INAIL e l’azzeramento dell’imposta IRAP. Tuttavia, …, è risultato necessario procedere, …, alla riparametrazione della struttura del costo della manodopera rispetto a quello offerto dalla ricorrente, al fine di tener conto in particolar modo dell’utilizzo come base di partenza delle Tabelle Ministeriali con decorrenza Luglio 2023 contenute nel Decreto 52/2023, degli aumenti retributivi, contrattualmente previsti per gli anni 2024-2025 dal rinnovo del CCNL del 2021; del corretto divisore da utilizzare quale 1.581 come ore effettivamente lavorate; del corretto calcolo del costo orario per le ore di lavoro supplementare e della reintroduzione di alcune voci eliminate dalla SH., come ad esempio: Rivalutazione del TFR e Fondo di previdenza complementare. … SH nella formulazione della sua offerta relativa ai costi della manodopera del settore multiservizi ha operato una riduzione delle ore non lavorate (prima 373 e poi 303 rispetto alle 507 previste in tabella) in ragione di un azzeramento delle ore di assenza per assemblea, permessi e diritto allo studio nonché di una diminuzione delle ore di assenza per malattia, maternità ed infortunio. La rilevazione di questo scostamento consente allo scrivente verificatore di evidenziare che lo stesso ha portato ad un aumento delle ore mediamente lavorate con conseguente riduzione del costo orario della manodopera offerto da SH.

In primo luogo, per le ore di assenza a vario titolo del personale, occorre ribadire l’inammissibilità della riduzione delle ore stesse, che sia suffragata unicamente da statistiche aziendali - come tali difficilmente verificabili e non documentate da SH - e che vada ad alterare la quantificazione delle ore mediamente lavorate. … riduzioni anche minime delle ore di assenza possono comportare significative ed inappropriate riduzioni del costo orario, i cui valori sono stabiliti nelle Tabelle Ministeriali redatte sulla base di stime valoriali e condivise con le Parti sociali del settore merceologico di riferimento. … la quantificazione delle ore non lavorate ha una sua incidenza sulla corrispondente determinazione delle ore mediamente lavorate - calcolate detraendo dalle ore contrattuali le predette ore annue non lavorate - e in definitiva sulla determinazione tabellare del costo medio orario.

Si richiama, in proposito, anche la sentenza del Consiglio di Stato del 30 ottobre 2019, n. 7417 … , con cui si è espressamente affermato che “il dato delle ore annue mediamente lavorate non può in nessun caso essere ridotto sulla base di mere dichiarazioni provenienti dalla società interessata, coinvolgendo tale dato eventi diversi variabili e non rientranti nella disponibilità dell'impresa (quali, ad esempio, assemblee e permessi sindacali, malattia, infortuni, maternità)”.

Per quanto sopra esposto non sono ammissibili riduzioni delle ore per assenteismo, ferie, permessi retribuiti, malattia, maternità e infortuni, come effettuate da SH atteso che il conseguente scostamento dalle ore mediamente lavorate indicate nelle tabelle ministeriali comporterebbe una ingiustificata riduzione del costo orario.

Ai fini della presente verificazione, una volta determinato dallo Scrivente il corretto costo della manodopera per il primo triennio (Tabella 10), in relazione ai vari inquadramenti del personale e al rispetto delle tabelle ministeriali, lo stesso è stato poi messo a confronto con il costo della manodopera indicato dall’impresa SH nella sua offerta e a quanto indicato dalla Stazione Appaltante nella procedura di gara così come è stato evidenziato nella Tabella 12.

Da tutto ciò emerge che l’importo indicato dalla stazione appaltante nella procedura di gara come costo della manodopera pari a euro 526.911,05 risulta già leggermente inferiore alla somma di euro 533.722,81, elaborata da questo verificatore tenendo anche conto di alcune giustificazioni della SH che hanno determinato una riduzione del costo della manodopera rispetto alle tabelle Ministeriali di riferimento pubblicate.

Se poi confrontiamo tale costo con quanto indicato da SH nella sua offerta (euro 440.670) si evidenzia uno scostamento di euro 93.052,81, con una conseguente sottostima da parte di SH dei costi della manodopera. …

In relazione ai costi offerti per le attrezzature ed i prodotti, la SH ha precisato in sede di giustificazioni, che i relativi importi sono stati determinati a seguito di condivisione coi propri fornitori, “basandosi sull’esperienza maturata” nella gestione “pluriennale” di appalti analoghi a quello oggetto di gara, stimando che i costi “per le forniture e l’utile sono pari ad € 23.969,57”.

Successivamente, nelle osservazioni inviate al verificatore, la SH, come visto sopra, ha precisato che “è stato previsto un costo complessivo per questa voce di 18.000,00 euro” e che “l’acquisto di prodotti ed attrezzature viene effettuato in quantitativo e confezioni industriali, e ciò consente di spuntare delle migliori condizioni sul piano economico-commerciale, con ulteriori possibilità, attraverso lo stoccaggio temporaneo, di acquistare considerevoli quantità di merce con relativi sconti aggiuntivi, che possono raggiungere il 40/60 % di sconto sui prezzi di listino”.

Infine la SH afferma che “il fornitore CleanTec S.r.l., al costo indicato di 18.000,00 euro, provvederà alla fornitura di tutti i macchinari, le attrezzature ed i prodotti indicati nella Relazione Tecnica ed a quelli necessari alla corretta esecuzione delle prestazioni a canone stabilite dal Capitolato Tecnico di gara”, specificando, inoltre, che quale gestore precedente del servizio, gode del vantaggio dell’eliminazione dei costi di primo acquisto per la dotazione base ed evidenziando, da ultimo, “la disponibilità del margine economico di €43.752,44 destinato alla copertura di eventuali maggiori costi per macchinari, attrezzature e prodotti”. Questi ulteriori elementi vengono forniti da SH solo nelle osservazioni presentate in questo procedimento di verificazione e sono frutto di una ulteriore modifica delle voci che compongono il costo della manodopera, andando così a ridurre ulteriormente l’importo totale del costo del lavoro indicato nell’offerta pari a euro 440.670 già valutato dal verificatore come una sottostima.

In proposito, … i predetti costi … si ritiene che possano considerarsi rientranti nel potere organizzativo ed economico imprenditoriale, in forza del quale appare autonoma ogni valutazione sulla gestione delle risorse interne al fine di assicurare la migliore esecuzione delle attività oggetto d’appalto.

Si può solo evidenziare che l’importo di euro 23.969,57 così come dichiarato dalla stessa SH comprende sia i costi per le forniture che per l’utile non indicando al suo interno, almeno fino alle osservazioni presentate in sede di verificazione, come tale somma venisse ripartita tra le diverse voci. Solo con le osservazioni appena richiamate la SH dichiara che i costi per materiali e attrezzature ammonterebbero a circa euro 18.000. Pertanto, l’utile stimato dalla SH per il primo triennio ammonterebbe alla differenza tra euro 23.969,57 e euro 18.000 per un importo quindi pari ad euro 5.969,57.

Nella sua offerta in fase di gara la ricorrente indica le migliorie senza indicare per esse una specifica voce di costo, solo con le osservazioni inviate al verificatore indica che “le migliorie offerte comportano un incremento limitato di 10,5 ore settimanali (+5,1%), pari a 1.638 ore nei tre anni di gestione previsti”. Aver offerto come miglioria 1.638 ore di lavoro aggiuntive per il triennio relative al servizio di portierato, al servizio aggiuntivo di pulizia e presidio dei bagni pubblici, al servizio aggiuntivo di igienizzazione degli uffici comunali determina un costo della manodopera che non appare inserito nell’offerta.

Anche a voler utilizzare come costo orario l’importo indicato in tabella 3 per un secondo livello pari ad euro 15,74 si determinerebbe un costo della manodopera di euro 25.782,12 (costo orario 15,74 x 1.638 ore aggiuntive). Tale costo non è stato inserito da SH nella sua offerta economica.

… le elaborazioni illustrate sono state eseguite nel rispetto degli indispensabili requisiti di prudenza e ragionevolezza e, correlativamente, salvaguardando con la maggiore elasticità possibile le stime dell’impresa ricorrente.

Tali operazioni di verifica e di riparametrazione dell’offerta economica hanno condotto il verificatore a valutare anche la sostenibilità della stessa, in considerazione del sensibile scostamento rilevato dai valori definiti nelle tabelle ministeriali e scaturente dall’esito dei conteggi proposti nella presente verificazione.

In conclusione, gli esiti delle valutazioni sin qui condotte e degli scostamenti rilevati in ordine alla corretta determinazione dei costi della manodopera consentono allo scrivente di non ritenere, in ogni caso, l’offerta di SH nel suo complesso congrua e sostenibile ai fini di una corretta esecuzione dell’appalto ” (cfr. relazione di verificazione, pagg. 40-44).

Alla luce della verificazione disposta dal Collegio, dalle risultanze conclusive della quale non si ha motivo di discostarsi, è emersa, dunque, la palese illegittimità della determinazione assunta dall’amministrazione di ritenere congrua l’offerta di OL.

Ed invero, da tale verificazione risulta confermato che l’offerta dell’appellante è stata notevolmente sottostimata in relazione ai costi della manodopera rispetto a quella necessaria per la corretta esecuzione delle prestazioni contrattuali, senza che l’operatore economico sia riuscito a dimostrare, ai sensi dell’art. 41, comma 14, che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

Deve ribadirsi, inoltre, che, alla luce del consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, quando il giudice amministrativo valuta le decisioni compiute dalle commissioni di gara in sede di verifica dell’anomalia delle offerte non si configura eccesso di potere giurisdizionale, atteso che ciò attiene all’esercizio della discrezionalità tecnica e non al merito dell’azione amministrativa.

Ed invero, pure nella fattispecie in questione la sentenza impugnata ha annullato l’aggiudicazione a OL per arbitrarietà nella valutazione dei costi della manodopera rimanendo nei limiti del mero sindacato sulla discrezionalità tecnica, non avendo, peraltro, disposto l’esclusione dell’impresa, ma dichiarato solo l’inefficacia del contratto ai sensi dell’art. 122 c.p.a., permettendo, in tal modo, a La TA & SE di subentrare nell’appalto.

Ciò risulta, del resto, confermato dall’instaurazione ad opera dell’odierna appellante di un autonomo giudizio innanzi al Tar per la Puglia mediante l’impugnazione della nuova aggiudicazione adottata dalla stazione appaltante in favore di La TA & SE.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di giudizio nei confronti di La TA & SE S.c. a r.l., che si liquidano in euro 4000, oltre oneri di legge e oltre il pagamento delle spese di verificazione, che si liquidano in totali euro 8000.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OL NI CO LO, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

LE RI, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE RI	OL NI CO LO

IL SEGRETARIO