Pubblicato il 14/05/2025

N. 04138/2025REG.PROV.COLL.

N. 04040/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4040 del 2024, proposto da
Società Autostrada Torino Ivrea Valle d'Aosta - Ativa s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini e Vittorio Donato Gesmundo, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, piazza San Bernardo, 101;

contro

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è elettivamente domiciliato;

nei confronti

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore , nonché Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Sezione Prima) n. 863/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il Cons. Valerio Perotti e dato atto che l’avvocato Cancrini ha depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Risulta dagli atti che la società Ativa s.p.a., concessionaria uscente della gestione di una tratta autostradale di circa 200 km in regime di prorogatio , con ricorso al Tribunale amministrativo del Piemonte (iscritto a r.g.n. 863 del 2020) impugnava la nota prot. n. 20928 del 19 agosto 2020, con la quale la Direzione generale di vigilanza sulle concessionarie autostradali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti aveva restituito il progetto definitivo dei lavori relativi al « Nodo Idraulico di Ivrea. Seconda fase di completamento. Lotto 1 e lotto 2. Richiesta di approvazione del progetto definitivo, dichiarazione di pubblica utilità, e delega agli espropri ai sensi del dpr 327 2001 e s.m.i. Importo totale euro 202.840.887,15 », all'esito della valutazione del Consiglio superiore dei lavori pubblici di cui alla nota numero 2383 del 16 marzo 2020, estendendo altresì il gravame agli atti ad essa presupposti, connessi o consequenziali.

Deduceva la società ricorrente che in ragione della perdurante gestione della tratta autostradale in regime di prorogatio , erano comunque poste a suo carico le attività di manutenzione ordinaria e straordinaria necessarie per assicurare la sicurezza della rete autostradale di sua competenza.

Nell’ambito di tali incombenze sarebbero state ricomprese anche le attività attuative del « Piano stralcio di integrazione al piano per l’assetto idrogeologico (PAI) – nodo idraulico di Ivrea », adottato dall’Autorità di Bacino del fiume Po tra il 1999 ed il 2003 che prevedevano, tra l’altro, l’adeguamento dell’autostrada A5 per renderla “non tracimabile”.

In ottemperanza a tale Piano, la ricorrente avrebbe redatto un progetto articolato in cinque interventi: la costruzione di un viadotto in località “Fiorano”; la costruzione di un viadotto sul torrente “Chiusella”; la costruzione di un viadotto in località “Cartiera”; la costruzione di un viadotto in località “Marchetti”; la sopraelevazione dell’intera autostrada nell’area di interconnessione tra le autostrade A4 ed A5 e nel tratto tra il Km 40,950 e il Km 45,650, della direttrice Torino - Aosta.

A seguito di consultazioni con gli enti interessati, la ricorrente avrebbe completato il progetto, poi trasmesso al Ministero delle infrastrutture e trasporti in data 18 marzo 2015; quindi, in data 6 febbraio 2017, la concessionaria segnalava che, nel silenzio del Ministero, si sarebbe potuto dare corso alla realizzazione del progetto, chiedendo all’uopo, nel giugno 2017, al locale Provveditorato interregionale per le opere pubbliche di avviare la procedura per verificare la conformità urbanistica e ambientale del progetto definitivo.

La verifica di conformità veniva richiesta anche dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il successivo 31 ottobre 2018.

Il 16 dicembre 2019, conclusa la procedura di conformità urbanistica dell’opera, la ricorrente chiedeva al Ministero competente di approvare, ai fini convenzionali, il progetto definitivo (giusta nota prot. 286 del 16 dicembre 2019).

Il successivo 14 gennaio 2020, la Direzione generale di vigilanza sulle concessionarie autostradali avviava il relativo procedimento, subordinandone l’approvazione al preventivo consenso della società a mettere a disposizione dell’amministrazione i progetti, in modo che potessero essere utilizzati anche dal nuovo concessionario.

Con autonomo ricorso iscritto a r.g.n. 339 del 2020, Ativa s.p.a. impugnava però tale prescrizione innanzi al Tribunale amministrativo del Piemonte, ritenendola lesiva del proprio diritto di proprietà intellettuale.

Il 9 aprile 2020 la Direzione generale di vigilanza sulle concessionarie autostradali restituiva il progetto alla concessionaria, in ragione di una valutazione negativa del Consiglio superiore dei lavori pubblici.

Il 4 maggio 2020 Ativa s.p.a. inviava nuovamente la documentazione progettuale, corredandola di una nota esplicativa, impugnando nel contempo le valutazioni de quibus con motivi aggiunti al ricorso r.g.n. 339 del 2020.

Il 19 agosto 2020 la Direzione generale di vigilanza sulle concessionarie autostradali restituiva nuovamente il progetto, in quanto perché il Consiglio superiore dei lavori pubblici non aveva ritenuto superate le criticità a suo tempo riscontrate (avendone anzi rilevate di ulteriori con nota n. 20928 del 19 agosto 2020).

Avverso tale provvedimento Ativa s.p.a. proponeva pertanto un autonomo ricorso, iscritto al r.g.n. 863 del 2020.

Costituitosi in giudizio, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti concludeva per l’infondatezza del gravame, chiedendone la reiezione.

Con sentenza 6 novembre 2023, n. 863, il giudice adito respingeva il ricorso, evidenziando tra l’altro come la procedura in esame fosse stata avviata dalla concessionaria in totale autonomia, coinvolgendo il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti solo nel 2015, con l’invio

del progetto per la sua approvazione.

Avverso tale decisione Ativa s.p.a. interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Travisamento dei fatti; Violazione e/o falsa applicazione artt. 5, 23 d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152; artt. 81, 82, 83 d.p.r. 24 luglio 1977 n. 616, così come modificati dagli artt. 1, 2, e 3 del d.p.r. 18 aprile 1994 n. 383 (ai sensi dell’art. 2, commi 7, 8 e 9 legge 24 dicembre 1993 n. 537); Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 97 d. lgs 12 aprile 2006 n. 163; 27 del d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50; 14 e ss. (in particolare 17) della legge 9 agosto 1990 n. 241. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11, comma 5, del D.L. 29 dicembre 2011 n. 216, convertito con modificazioni nella legge 24 febbraio n. 2012; Violazione e falsa applicazione artt. 3, 23 e 217 comma 27 sexies del d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50. Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo della perplessità, della contraddittorietà e dello sviamento .

2) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 97 e 127 del d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50; 14 e ss. della legge 9 agosto 1990 n. 241. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3.1 lett. i) e x), 20.1 e 4 della Convenzione 7 novembre 2007, nonché dell’art. 14 del Codice della Strada; Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 co 5 bis della legge 23 dicembre 1992 n. 498 e dell’art. 1 del D.M. del MIT 12 maggio 2009 n. 399 così come modificato dal D.M.MIT n. 622 del 23 luglio del 2009; Eccesso di potere, particolarmente sotto il profilo del travisamento dei fatti, della contraddittorietà e dello sviamento .

3) Violazione e/o falsa applicazione artt. 81, 82, 83 d.p.r. 24 luglio 1977 n. 616, così come modificato dagli artt. 1, 2, e 3 del d.p.r. 18 aprile 1994 n. 383 (ai sensi dell’art. 2, commi 7, 8 e 9 legge 24 dicembre 1993 n. 537). Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 27 del d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50; 14 e ss. della legge 9 agosto 1990 n. 241. Violazione e falsa applicazione artt. 3, 23 e 217 comma 27 sexies del d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50. Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del travisamento dei fatti, della perplessità, della contraddittorietà e dello sviamento .

4) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 97 e 127 del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163; 27 e 215 del d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50; Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 31 lettera x) 20.1 4 della Convenzione 7 novembre 2007, nonché dell’art. 14 del Codice della Strada; Violazione e/o falsa applicazione del D.M MIT 17 gennaio 2018, norme tec-niche per le costruzioni. Eccesso di potere, particolarmente sotto il profilo del travisamento dei fatti, della perplessità, della contraddittorietà e dello sviamento .

Costituitosi in giudizio, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti insisteva per la reiezione del gravame, siccome infondato.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 20 febbraio 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello Ativa s.p.a. contesta i presupposti di fatto su cui si fonda la sentenza appellata (e, prima ancora, il provvedimento ab origine impugnato), ossia che sia la procedura di valutazione dell’impatto ambientale dei lavori di adeguamento del Nodo, sia la procedura di verifica della conformità urbanistica dell’intervento fossero state avviate dall’appellante – in modo del tutto anomalo rispetto alle previsioni di legge – in autonomia, senza coinvolgere il competente Ministero.

Ciò sarebbe in particolare emerso dal verbale della prima seduta del 19 settembre 2012 della conferenza di servizi nel procedimento di VIA, dal quale risulterebbero il ruolo di “proponente” assunto da Ativa e la riserva, formulata da ANAS, “ di chiarire la propria posizione sul progetto e se ritiene condivisibile l’impostazione e le procedure poste in essere dal Concessionario ”, nonché dalla scelta del Ministero dell’ambiente e della tutela de territorio e del mare (MATTM) di proseguire il procedimento, lasciando però impregiudicate le questioni “ che esulano dalla sua competenza circa l’inserimento dell’opera nel piano finanziario dell’ANAS ”.

Analoga anomalia avrebbe inoltre caratterizzato – secondo il primo giudice – il procedimento per la verifica della conformità urbanistica dei lotti 1 e 2 della II fase dei lavori, promosso sempre su richiesta di Ativa ed al quale non avrebbero partecipato rappresentanti della Direzione generale di vigilanza sulle concessionarie autostradali, che sarebbe stata interessata solo dopo la formazione dell’intesa sulla compatibilità urbanistica, con la richiesta di approvazione del progetto a fini convenzionali.

Deduce, per contro, l’appellante che l’art. 2.2 della Convenzione 2007 (destinata a valere anche per l’eventuale fase di proroga del rapporto, come nel caso in esame) affida al Concessionario “ la progettazione ed esecuzione degli interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico o al mantenimento del livello di servizio ”, compresi i “ nuovi investimenti sicurezza e ambiente sull’intera tratta in concessione ”.

A sua volta, il successivo art. 3 prescrive che il concessionario provveda “ alla progettazione ed esecuzione delle opere indicate all’art. 2 […] ” (art. 3.1 lettera g).

Dal momento che la fonte dell’obbligazione di mantenere adeguati gli standards di sicurezza dell’infrastruttura era costituita dalla stessa convenzione (art. 2.2 ed art. 3) e dalla legge (art. 14 Cod. strada) e la funzione di progettazione tecnica spetta al concessionario, il concedente sarebbe stato chiamato soltanto a verificare la coerenza dell’iniziativa con la disciplina della concessione, oltre all’adeguatezza del progetto.

L’approvazione del progetto a fini convenzionali sarebbe pertanto il risultato della verifica dell’adempimento del concessionario all’obbligazione di mantenere l’infrastruttura in adeguate condizioni di sicurezza, contrattualmente assunta, né sarebbe subordinata alla previa approvazione di un piano economico finanziario che preveda esplicitamente la realizzazione dell’intervento progettato.

Dunque, conclude l’appellante, se l’obbligo di provvedere alla progettazione e alla realizzazione degli interventi per la sicurezza fa carico al concessionario in modo indipendente dalle previsioni del PEF vigente, ne consegue che l’approvazione a fini convenzionali del progetto definitivo o esecutivo non può essere subordinata alla previsione dell’intervento in un PEF approvato.

Tali considerazioni varrebbero ad escludere le pretese anomalie dei procedimenti di VIA e di verifica della conformità urbanistica dell’opera, ai sensi degli artt. 80 e ss. del d.P.R. n. 616 del 1977.

Del resto, nel momento in cui l’art. 23 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (nel testo applicabile ratione temporis ) attribuisce il compito di promuovere la VIA al “ proponente ”, che l’art. 5 del medesimo decreto definisce come “ il soggetto pubblico o privato che elabora il piano, programma o progetto soggetto alle disposizioni del presente decreto ” (laddove all’istanza presentata dal proponente all'autorità competente va allegato, fra l’altro, “ il progetto definitivo ” dell’opera), non sarebbe dato comprendere le ragioni per cui il primo giudice abbia potuto ritenere anomala la presentazione della richiesta di valutazione d’impatto ambientale del progetto dei lavori da parte di Ativa s.p.a.

Né la riserva formulata da NA s.p.a. poteva mutare i termini della questione: NA non era, infatti, il proponente ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 152 del 2006 e comunque la mancata inclusione dei lavori in un PEF approvato non escludeva la necessità di dare corso al procedimento di valutazione d’impatto ambientale.

Piuttosto, rileva l’appellante, il TAR avrebbe errato già solo nell’interpretare il contenuto del ricorso introduttivo, in particolare il passaggio nel quale Ativa s.p.a. affermava di aver segnalato il 6 febbraio 2017 (nota prot. 21/2017/U) che, “ in assenza di determinazioni da parte del Concedente entro il termine finale della concessione ”, sarebbe stato possibile “ dare sollecito corso alla realizzazione del progetto e ottemperare alle prescrizioni ricevute ”.

Secondo il TAR tale rilievo si sarebbe tradotto in “ una presa di posizione del tutto erronea e irrituale, posto che, non essendo prevista alcuna ipotesi di silenzio assenso, la condotta del Ministero procedente avrebbe legittimato la concessionaria ad attivare gli ordinari rimedi avverso il silenzio inadempimento e non certo ad agire come se il progetto fosse stato regolarmente approvato ”; per contro, deduce l’appellante, con la nota 6 febbraio 2017 Ativa s.p.a. avrebbe solo “ reiterato la richiesta di approvare il progetto a fini convenzionali, escludendo esplicitamente di dare corso all’intervento in assenza dell’approvazione ”.

Il motivo non può essere accolto.

Diversamente da quanto dedotto da Ativa s.p.a., deve riconoscersi – come già fatto dal primo giudice – che le fasi procedurali ( in primis , quelle relative alla Conferenza di servizi) a monte dell’eventuale adozione di un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, finalizzato ad approvare i lavori di cui trattasi, si erano svolte con modalità del tutto anomale, essendo in primo luogo mancato qualsiasi coinvolgimento della Direzione generale di vigilanza sulle concessionarie autostradali del predetto Ministero.

Tale circostanza non poteva essere ignorata dalla concessionaria uscente, atteso che già la circolare ministeriale n. 14431 del 7 giugno 2019 (recante “ Nulla osta alla attivazione delle procedure di Conferenza di Servizi ai sensi del D.P.R. 383/1994 e s.m. e i. ”) evidenziava la necessità di una previa “validazione” all’avvio della Conferenza di servizi (poi divenuta un nulla osta, nella disciplina attualmente vigente) da parte dell’amministrazione concedente.

Per contro, dai verbali della Conferenza di servizi tenutasi presso il Provveditorato Regionale delle Opere Pubbliche per il Piemonte, la Valle d’Aosta e la Liguria risulta la mancata partecipazione dei rappresentati della predetta Direzione generale di vigilanza, che in effetti veniva interessata della questione solo al termine dell’ iter procedurale, con la richiesta di approvazione del progetto definitivo, ai fini convenzionali.

Ne consegue, all’evidenza, il vizio originario dell’ iter di approvazione dei progetti in questione, per violazione delle norme convenzionali che regolavano i rapporti concessori tra le parti.

Nonostante ciò, in ragione delle presupposte ragioni di sicurezza, l’amministrazione concedente comunque trasmetteva, con nota n. 852 del 14 gennaio 2020, il progetto definitivo del “ Nodo idraulico di Ivrea - Lotto 1 e Lotto 2 ” al Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, per l'acquisizione del parere previsto dall’art. 215, commi 3 e 5, del d.lgs. n. 50 del 2016.

Con modalità del tutto analoghe veniva poi trasmesso al medesimo Consiglio il progetto esecutivo del “ Lotto 1 A. Realizzazione del nuovo sovrappasso 21 ”.

A seguito di tali passaggi, il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici comunicava al concedente gli esiti dell’istruttoria tecnica svolta con nota n. 7550 del 16 marzo 2020, esponendo le ragioni della ritenuta inadeguatezza del progetto (in particolare, su aspetti fondamentali quali quelli geotecnici, sismici, idrologici ed idraulici, che ne dimostravano l’inidoneità ai fini della messa in sicurezza dell’area rispetto al rischio di esondazione del fiume Dora Baltea, nei termini in cui tale pericolo era stato rappresentato).

In merito poi al progetto esecutivo del “ Lotto 1 A. Realizzazione del nuovo sovrappasso 21 ” risulta, dal tenore della nota n. 2209 del 9 marzo 2020, prodotta in atti, che sempre il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici ha ritenuto la valutazione tecnica devolutagli “ molto difficoltos [a] per la povertà di informazioni e poco chiara organizzazione della documentazione stessa ”, dovendosi conseguentemente concludere per l’inaffidabilità (tecnica) dei progetti trasmessi.

Con il secondo motivo di appello viene invece contestata la conclusione raggiunta dal primo giudice, secondo cui – stante la previsione dell’art. 3.1. della Convenzione – l’attivazione del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici non sarebbe stata “ rimessa alla discrezionalità della concessionaria ” (dovendosi dunque considerare obbligatoria), laddove per contro l’art. 127 del d.lgs. n. 163 del 2006, vigente all’epoca dell’approvazione del progetto definitivo da parte di Ativa, si limitava a disporre che “ il Consiglio superiore dei lavori pubblici esprime parere obbligatorio sui progetti definitivi di lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50 per cento dallo Stato, di importo superiore ai 25 milioni di euro, nonché parere sui progetti delle altre stazioni appaltanti che siano pubbliche amministrazioni, sempre superiori a tale importo, ove esse ne facciano richiesta ”, previsione peraltro non riferita ai progetti delle concessionarie autostradali.

Deduce l’appellante che “ il patto contrattuale rimette la determinazione dei casi nei quali è necessaria l’acquisizione del parere del CSLLPP al decreto del Ministro delle Infrastrutture adottato ai sensi dell'art. 11, comma 5, della legge 23 dicembre 1992 n. 498 ”: al riguardo, il comma 5 bis dell'art. 11 della l. 23 dicembre 1992, n. 498 prevede che “ con decreto del Ministro delle infrastrutture sono stabiliti i casi in cui i progetti relativi alle opere da realizzare da parte di NA SPA e delle altre concessionarie devono essere sottoposti al parere del consiglio superiore dei lavori pubblici loro valutazione tecnico economica ”, laddove l’art. 1 del decreto MIT n. 399 del 12 maggio 2009 (come modificato dall'articolo 1 del d.m. n. 622 del 23 luglio 2009) disponeva che i “ progetti preliminari definitivi e le perizie di variante e suppletive di valore complessivo superiore ai 25 milioni di euro, relativi alle opere da realizzare da parte dell' ANAS S.p.a e delle altre Concessionarie autostradali sono sottoposti, ove le società ne facciano richiesta, alla valutazione tecnico economica del consiglio superiore dei lavori pubblici ”.

La richiamata disposizione del d.m. n. 399 del 2009 rimaneva in vigore fino al 19 novembre 2015, con l’entrata in vigore della disposizione per cui “ i progetti definitivi e le perizie di variante e suppletive di importo complessivo superiore ai 25 milioni di euro, relativi alle opere da realizzare da parte dell' ANAS S.p.a e delle altre Concessionarie autostradali, di competenza statale o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, siano sottoposti, alla valutazione tecnico economica del Consiglio Superiore dei Lavori pubblici, quale supremo organo di consulenza tecnica dello Stato ”.

Tale modifica, in quanto successiva alla conclusione del procedimento di VIA del Progetto del Nodo (promossa l’8 agosto 2012 e conclusa il 2 gennaio 2015), non poteva trovare applicazione nella vertenza di cui trattasi: per l’effetto, del tutto legittima era in tale contesto l’assenza del parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici sul progetto della concessionaria autostradale, che non ne aveva ritenuto necessario l’intervento.

Conclude pertanto l’appellante che “ La legittima conclusione della procedura di Valutazione d’Impatto Ambientale, in assenza del parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, del quale la società non ha fatto richiesta, e alla quale il Concedente è stato chiamato a partecipare, esclude che la valutazione del Consiglio Superiore possa essere richiesta oggi dal MIT, nel corso del procedimento di approvazione a fini convenzionali, a Valutazione d’Impatto Ambientale ormai acquisita ”.

Del resto, rileva sempre l’appellante, il secondo comma dell’art. 215 del d.lgs. n. 50 del 2016 prevede sì che il parere del CSLP venga espresso “ prima dell'avvio delle procedure di cui alla parte seconda, Titolo III, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, delle procedure di cui agli articoli 14, 14-bis e 14-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241, delle procedure di cui all'articolo 3 del de-creto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 383, e, laddove prevista, prima della comunicazione dell'avvio del procedimento di cui all'articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 ”, ma norma non avrebbe potuto trovare applicazione nei confronti di progetti il cui procedimento di valutazione dell’impatto ambientale si fosse concluso prima della sua entrata in vigore.

Né la circolare n. 14431 del 7 giugno 2019 potrebbe mutare i termini della questione, avendo la stessa ad oggetto il procedimento di verifica della conformità urbanistica dell’intervento e non già – come ritenuto dal TAR – il procedimento di valutazione dell’impatto ambientale dell’intervento.

In ragione di quanto precede, non vi sarebbe stata quindi alcuna illegittimità del procedimento cui il Ministero concedente dovesse porre rimedio, promuovendo l’intervento del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.

Neppure questo motivo può essere accolto.

Ai sensi dell’art. 3.1 della convenzione intercorsa tra amministrazione concedente e concessionario, quest’ultimo “ assume l'obbligo di provvedere, a propria cura e spese, alla progettazione definitiva ed esecutiva, alla costruzione ed alla manutenzione ed esercizio dell’autostrada sino alla scadenza della concessione, così come indicato all'art. 2 ”, fermo restando (come previsto al comma 2, lettere “i” ed “x”), da un lato, che “ il concessionario è tenuto a presentare al concedente ogni per l'approvazione, i progetti di manutenzione straordinaria, intendendo per tali tutti quegli interventi non ricadenti nei lavori di ordinaria manutenzione di cui alla precedente lett. h) ” (ossia quelli rientranti nel concetto di manutenzione ordinaria) e che la società è tenuta “ a sottoporre al parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, per la loro valutazione tecnico economica, i progetti delle opere nei casi previsti dal decreto del Ministro delle Infrastrutture adottato ai sensi dell'art. 11, comma 5, della legge 23 dicembre 1992 n. 498 e successive modifiche ”.

In ragione di quest’ultima previsione non può sostenersi, come invece dedotto dall’appellante, che l’attivazione del CSLP fosse rimessa alla discrezionalità della concessionaria, tanto più a fronte di un iter procedimentale irregolare.

In ogni caso, non persuade l’argomento logico, svolto dall’appellante, secondo cui dovrebbe ritenersi illegittima la richiesta, da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al fine di poter esprimere le valutazioni (conclusive) di propria competenza, di un parere tecnico al Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici in merito alla correttezza ed affidabilità del progetto dei lavori presentato dal concessionario: anche a volersi prescindere, infatti, dalla regolarità dell’ iter procedimentale sino a quel momento sviluppatosi su impulso della società concessionaria, è del tutto evidente che l’amministrazione concedente ben poteva rivolgersi ad un organo tecnico qualificato (qual è appunto il CSLP) per ottenere ragguagli sulla correttezza ed idoneità tecnica del progetto presentatole per l’approvazione.

Non può quindi condividersi l’argomento su cui riposano, in buona sostanza, le difese di parte appellante, per cui il Ministero concedente non avrebbe potuto richiedere un parere al proprio organo consultivo – pena l’illegittimità del diniego (di sua competenza, in ragione dei rapporti convenzionali tra le parti) successivamente espresso – perché la concessionaria aveva in precedenza già ottenuto diverse autorizzazioni nell’ambito della procedura (autorizzativa) dalla stessa unilateralmente avviata.

Con il terzo motivo di appello viene quindi eccepito che – diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice – la necessità dell’approvazione a fini convenzionali del progetto dei lavori per la messa in sicurezza il Nodo idraulico di Ivrea non discendeva da una iniziativa unilaterale della società concessionaria, bensì dalle prescrizioni delle autorità idrauliche competenti (in particolare dall’Autorità di bacino del Fiume Po, giusta deliberazione n. 1 del 25 febbraio 2003, approvata con D.P.C.M. del 30 giugno 2003 e dalla Regione Piemonte, con prescrizione prot. 80773 dell’8 novembre 2010 recepita nell’Intesa Stato-Regione sulle opere e quindi sancita dal Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche del Piemonte e della Valle d’Aosta con provvedimento prot. 474 del 28 gennaio 2011).

La rispondenza del progetto alle esigenze di sicurezza connesse alla gestione del rischio idrogeologico sarebbe stata del resto verificata dalle amministrazioni competenti (MATTM, Autorità di Bacino, AIPo ed uffici regionali), che si erano già espresse positivamente sul progetto in sede di VIA prima e di Conferenza dei servizi poi, procedure alle quali aveva preso parte anche il Ministero.

Priva di giustificazione sarebbe pertanto la decisione della Direzione generale di vigilanza sulle concessionarie autostradali, competente ad esprimere l’approvazione dell’intervento proposto, di rivolgersi al Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici per chiedergli un (ulteriore) giudizio di attinenza e rispondenza dell’intervento alla sicurezza dell’infrastruttura (in punto di soddisfazione delle “ esigenze di sicurezza connesse alla gestione del rischio idro-geologico ”): tale valutazione, infatti, non solo sarebbe risultata estranea ai profili di competenza del detto organo consultivo, ma pure ripetitiva di un giudizio già compiuto dal Ministero in plurime occasioni.

Del resto, rileva l’appellante, “ l’organo consultivo non ha affatto affrontato il problema della destinazione del progetto alla soddisfazione delle esigenze di sicurezza dell’infrastruttura. Ne risulta allora che le criticità rilevate, anche se non consentivano (in tesi) l’espressione di un parere favorevole, non imponevano né autorizzavano tuttavia la conclusione del procedimento.

Ne derivava solo, a tutto concedere, la necessità di una serie di interventi correttivi, in larga parte solo metodologici, nessuno dei quali appare tale da incidere sulle scelte di merito dei progettisti e sulla loro idoneità a soddisfare le esigenze di sicurezza dell’infrastruttura ”.

Peraltro, prosegue l’appellante, “ se c’è un dato da sempre pacifico e indiscusso nella vicenda all’esame, questo è proprio l’oggettiva e quasi ontologica riconducibilità delle opere di cui trattasi al genus degli interventi di mantenimento in sicurezza dell’infrastruttura autostradale a tutela dell’utenza autostradale e delle popolazioni residenti nei territori attraversati.

Come riconosce la stessa DGVCA nelle note e nei provvedimenti qui impugnati, tanto basta per radicare in capo al gestore dell’autostrada l’obbligo, in forza sia della normativa primaria che dei dettami convenzionali, di provvedere all’esecuzione di tali interventi. E, specularmente, l’obbligo del Concedente di esaminare i relativi progetti e di approvarli, se del caso con prescrizioni, nei termini previsti dalla Convenzione in essere all’art 20 comma 11 (entro 90 gg dalla consegna), ma certo senza potersi sottrarre ai suoi compiti d’istituto ”.

Il motivo non è fondato, per le ragioni evidenziate in ordine a quello precedente.

Invero, nulla vietava all’amministrazione concedente di chiedere al proprio organo consultivo qualificato un parere tecnico in merito alle caratteristiche (ed all’effettiva utilità) del progetto sottoposto alla sua attenzione, a ciò certamente non ostando la circostanza che le opere ivi contemplate fossero qualificabili come interventi di mantenimento in sicurezza di una sede stradale.

Semmai, era proprio la natura tecnico-specialistica dell’intervento proposto a giustificare una tale richiesta, per evidenti ragioni di precauzione e buona amministrazione: se infatti – come deduce lo stesso appellante – nel caso di specie sussisteva un obbligo del gestore del tratto autostradale di provvedere all’esecuzione degli interventi ritenuti necessari (una volta ritualmente approvati), in forza sia della normativa primaria che degli obblighi convenzionali, con correlato dovere del concedente di esaminare i relativi progetti ai fini dell’approvazione, ove ritenuti adeguati ed utili allo scopo, è del tutto evidente che dl ultimo adempimento necessariamente presupponeva una adeguata istruttoria, alla quale era strumentale l’apporto qualificato dell’organo tecnico consultivo interessato dal Ministero, tanto più (ma non solo) a fronte di un iter procedimentale che documentatamente non aveva visto coinvolta, sin dall’inizio, proprio la struttura pubblica deputata a concedere l’autorizzazione, ossia la Direzione generale di vigilanza sulle concessionarie autostradali.

Con il quarto ed ultimo motivo di appello, infine, Ativa s.p.a. contesta le conclusioni raggiunte dal TAR del Piemonte, secondo cui gli elaborati progettuali avrebbero dovuto esser redatti in base alle norme tecniche per le costruzioni previste dal d.m. 17 gennaio 2018, non ricorrendo, nel caso di specie, l’ipotesi di cui all’art. 2 del medesimo d.m., dal momento che il progetto in questione non sarebbe stato definitivamente approvato né dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, né dal locale Provveditorato interregionale per le opere pubbliche, che avrebbe rilasciato la propria autorizzazione solo il 3 dicembre 2019.

In realtà, deduce l’appellante, l’art. 2 del d.m. 17 gennaio 2018, prescriveva che “ per i contratti pubblici di lavori già affidati, nonché per i progetti definitivi o esecutivi già affidati prima della data di entrata in vigore delle norme tecniche per le costruzioni di cui all'art. 1, si possono continuare ad applicare le previgenti norme tecniche per le costruzioni fino all'ultimazione dei lavori ed al collaudo statico degli stessi. Con riferimento alla seconda e alla terza fattispecie del precedente periodo, detta facoltà è esercitabile solo nel caso in cui la consegna dei lavori avvenga entro sette anni dalla data di entrata in vigore delle norme tecniche per le costruzioni di cui all'articolo 1. Con riferimento alla terza fattispecie di cui sopra, detta facoltà è esercitabile solo nel caso di progetti redatti secondo le norme tecniche di cui al decreto ministeriale 14 gennaio 2008 ”.

La richiamata disciplina transitoria, dunque, non concerneva l’approvazione del progetto da parte del committente pubblico, bensì l’affidamento dell’incarico di progettazione da parte di committenti pubblici e privati; nella specie, il concessionario avrebbe redatto il progetto definitivo dei lavori del Nodo fin dall’agosto 2012, per poi adeguarlo alle prescrizioni del MATT nel 2015, data nella quale veniva trasmesso al Ministero delle infrastrutture.

Al caso in esame avrebbe dunque dovuto applicarsi la disciplina transitoria e non già quella sopravvenuta di cui al d.m. 17 gennaio 2018 (che erroneamente già il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici aveva considerato violata).

In ogni caso, deduce l’appellante, le criticità segnalate dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici avrebbero riguardato solo questioni metodologiche e procedurali, non già aspetti di merito della progettazione, in particolare concernenti la sicurezza degli interventi proposti. I detti rilievi, inoltre, sarebbero stati tutti superati nella progettazione esecutiva (come emerso nel corso della verifica promossa dal Ministero in ordine all’intervento di realizzazione di un ponte sul torrente Chiusella, nel quale risultava rispettata anche la normativa tecnica sopravvenuta).

Il motivo non è fondato.

Se infatti, da un lato, non sono revocabili in dubbio le considerazioni del primo giudice per cui “ le valutazioni del Consiglio superiore dei lavori pubblici sono espressione di discrezionalità tecnica e, come tali, non sono sindacabili da parte del G.A. se non nei limiti ristretti delle manifestazioni sintomatiche dell'eccesso di potere, sotto il profilo della manifesta abnormità, discriminatorietà o travisamento dei presupposti di fatto, con conseguente preclusione del vaglio, nel merito, dell'azione amministrativa ”, ritiene il Collegio che non sia corretta la supposta perdurante applicabilità, al caso di specie, della cd. disciplina transitoria ex d.m. 17 gennaio 2018, non trovando smentita in atti l’affermazione della Direzione generale di vigilanza sulle concessionarie autostradali del MIT, secondo cui prima del 2018 non vi erano stati affidamenti di alcuna natura.

Né l’affermazione di parte appellante secondo cui si sarebbe stati purtuttavia in presenza di un affidamento di progettazione antecedente il 2012 è decisiva, in difetto – a fronte della predetta contestazione di carattere generale – di una prova documentale di quanto dedotto, che in ragione del principio di vicinanza della prova competeva a parte appellante fornire.

Né sarebbe comunque corretto dedurre che il progetto per l’approvazione VIA era stato presentato prima dell’entrata in vigore della normativa del 2018, posto che in base ai principi generali la concessionaria sarebbe stata comunque tenuta a integrarlo sulla base di quanto previsto dalla normativa vigente al momento della richiesta di approvazione al ministero (2019).

Sotto diverso ma complementare profilo, inoltre, neppure è decisivo il rilievo che sul progetto fosse già stata decretata la compatibilità ambientale e pure raggiunta l’Intesa Stato-Regioni, come pure la circostanza che le competenti autorità idrauliche si fossero “ già espresse nel senso che le opere sono compatibili e conformi alla pianificazione di bacino e relative prescrizioni ”, in quanto le predette valutazioni infraprocedimentali – rese ognuna nell’ambito delle competenze settoriali di ciascun organo pubblico coinvolto – non assumevano carattere vincolante in ordine al contenuto di quelle – ulteriori e distinte – di pertinenza dell’amministrazione concedente (e, per l’effetto, dell’organo consultivo da questa legittimamente chiamato ad esprimere un parere tecnico sulla reale utilità delle opere contemplate in progetto).

Quanto poi al merito delle considerazioni svolte dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici in esecuzione dell’attività consultiva richiestagli, non può che confermarsi il rilievo – già espresso dal primo giudice – per cui “ le valutazioni del Consiglio superiore dei lavori pubblici sono espressione di discrezionalità tecnica e, come tali, non sono sindacabili da parte del G.A. se non nei limiti ristretti delle manifestazioni sintomatiche dell'eccesso di potere, sotto il profilo della manifesta abnormità, discriminatorietà o travisamento dei presupposti di fatto, con conseguente preclusione del vaglio, nel merito, dell'azione amministrativa ”.

Presupposti che non è dato rilevare, nel caso di specie, non risultando per contro smentiti, con manifesta evidenza, i rilievi comunque svolti, in materia, dal primo giudice.

Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello va dunque respinto.

La particolarità delle questioni affrontate giustifica peraltro, ad avviso del Collegio, l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO