Pubblicato il 16/04/2025

N. 03305/2025REG.PROV.COLL.

N. 04928/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4928 del 2024, proposto da
AN CO, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Di Martino, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, Riviera di Chiaia n.180, rappresentato e difeso dall'avvocato Ludovico Bruno Abiosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Presidenza Consiglio Ministri Unità Tecnico amministrativa ex Art 15 Opcm 3920 2011, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 4919 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza Consiglio Ministri Unità Tecnico amministrativa ex Art 15 Opcm 3920 2011;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. Maurizio Santise e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il provvedimento del 16 giugno 2006, n. 14486 il Commissario di Governo per la Gestione dell’Emergenza Rifiuti in Campania ha autorizzato l’occupazione d’urgenza di un terreno di proprietà delle sigg. CO, al fine di realizzare gli interventi di integrazione e miglioramento delle infrastrutture di collegamento con l’impianto CDR (combustibile derivato da rifiuti) di Giugliano.

2. Tale provvedimento è stato impugnato da parte delle ricorrenti innanzi al T.a.r. per il Lazio, con ricorso iscritto al r.g. n. 8480/2006.

3. Con successivo giudizio iscritto innanzi alla Corte d’Appello di Napoli al r.g. n. 2930/2010 le ricorrenti hanno agito per ottenere la condanna dell’amministrazione al pagamento dell’indennità da occupazione legittima (determinata con sentenza Corte d’Appello di Napoli, I- bis , 8 luglio 2014, n. 3135).

4. Considerato che successivamente all’occupazione non aveva fatto seguito, nei termini prescritti, il provvedimento di espropriazione – con motivi aggiunti depositati in data 19 maggio 2012 nel giudizio iscritto innanzi r.g. n. 8480/2006, le sigg. CO hanno chiesto al T.a.r. per il Lazio di condannare la Presidenza del Consiglio dei Ministri, medio tempore subentrata all’organo commissariale, alla restituzione delle aree ovvero al risarcimento per equivalente del danno subito per effetto dell’illegittima occupazione delle aree. Il T.a.r. per il Lazio, sez. I, con sentenza del 4

febbraio 2015, n. 2123, ha accolto la domanda di risarcimento del danno da occupazione illegittima, con conseguente condanna, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a. dell’amministrazione resistente a formulare una proposta risarcitoria in favore di parte ricorrente secondo i criteri determinati in sentenza.

5. Tale ultima pronuncia è stata impugnata dall’amministrazione innanzi al Consiglio di Stato che, con sentenza dell’11 ottobre 2022, n. 8691, ha parzialmente accolto l’appello, evidenziando che:

- al fine della formulazione della proposta risarcitoria, doveva considerarsi che «il totale della superficie occupata, rimasta di proprietà delle signore CO è pari a 7.835 mq. e non già 15.733 mq, come invece erroneamente assunto dal primo giudice in sede di accoglimento della domanda risarcitoria»;

- ai fini dell’individuazione del dies ad quem per il computo del danno da risarcire andava considerato che «le aree sono state restituite alle signore CO in data 15 dicembre 2014».

6. Nel frattempo, con decreto Presidente del Consiglio dei Ministri, Unita Tecnica Amministrativa, del 2 aprile 2014, n. 140, notificato in data 22 maggio 2014, l’amministrazione ha provveduto, ai sensi dell’art. 46 del d.P.R. n. 327 del 2001, a disporre «la restituzione delle aree occupate» alle sigg. CO e ha avviato «le procedure per la corresponsione delle indennità di occupazioni spettanti ai legittimi proprietari, che saranno determinate, con successivo provvedimento».

Le sigg.re CO hanno, quindi, impugnato anche il predetto decreto innanzi al T.a.r., che, con sentenza n. 4919 del 2024, ha respinto il ricorso.

6. Con l’odierno gravame, solo AN CO propone appello avverso la predetta sentenza, riproponendo i motivi di ricorso articolati nel giudizio di primo grado e deducendo i seguenti motivi di appello:

ERRONEITÀ DELLA DECISIONE APPELLATA. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DI LEGGE. OMESSA PRONUNCIA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE. VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 97 DELLA COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 46 E SS. DEL D.P.R. N. 380/2001. ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITÀ, ABNORMITÀ E SPROPORZIONALITÀ. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO .

La Presidenza del Consiglio dei Ministri, Unità Tecnico amministrativa ex Art 15 Opcm 3920 2011, si è costituita regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

Alla pubblica udienza del 30 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Parte appellante si duole della circostanza che l’amministrazione ha proceduto alla restituzione delle aree di sua proprietà nonostante le stesse si trovano in uno stato di totale inservibilità, in quanto occupate da popolazione di nomadi; contesta, dunque, che l’amministrazione avrebbe dovuto dapprima provvedere al ripristino dello status quo ante delle aree, ovvero quantomeno liberarle dai nomadi e, soltanto dopo, avrebbe potuto restituirle alle legittime proprietarie.

Inoltre, precisa l’appellante, l’impugnato decreto n. 140/2014 è stato emanato in violazione dei principali presupposti e/o della ratio sottesa all’istituto della retrocessione di cui agli artt. 46 e ss.

del D.P.R. n. 327/2001.

Tanto premesso l’appello è fondato nei termini di seguito specificati.

8. Oggetto del presente giudizio è il decreto n. 140 del 2 aprile 2014 con cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha disposto la retrocessione del bene ai sensi dell’art. 46 d.P.R. n. 327 del 2001.

La giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato ha distinto la retrocessione totale da quella parziale.

Per la retrocessione totale viene in rilievo la definitiva inutilità del bene o comunque semplicemente la mancata attuazione dell'intera opera o finalità pubblica, per fattori sopravvenuti, difficoltà attuative o finanche errori di programmazione o di realizzazione, per cui non vi è ragione, ove la parte ne manifesti la volontà, di non restituirle un bene, destinato comunque ad essere inutilizzato, quanto meno per le finalità originarie.

Per la retrocessione parziale, invece, quale che sia la motivazione del mancato utilizzo, ivi compresa una stigmatizzabile incuria dell'amministrazione procedente, l'intervento complessivo è stato realizzato, per cui per escludere l'asservimento allo stesso della singola porzione, pur all'attualità e/o all'apparenza inutile, è necessaria una concreta valutazione da parte della stessa; in altri termini, la retrocessione parziale dei beni espropriati è subordinata ad una determinazione amministrativa di inservibilità dei fondi espropriati all'opera pubblica e, solo dopo che sia stata emanata la formale dichiarazione di inservibilità, l'espropriato è titolare, come per la retrocessione totale, di un diritto soggettivo, uno ius ad rem, che gli consente di agire per chiedere la restituzione dei beni espropriati e non utilizzati (Consiglio di Stato sez. IV, 6 giugno 2023, n. 5555).

L’art. 46 del d.P.R. n. 327 del 2001, nel disciplinare la retrocessione totale, prevede al comma 1, che “ Se l'opera pubblica o di pubblica utilità non è stata realizzata o cominciata entro il termine di dieci anni, decorrente dalla data in cui è stato eseguito il decreto di esproprio, ovvero se risulta anche in epoca anteriore l'impossibilità della sua esecuzione, l'espropriato può chiedere che sia accertata la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e che siano disposti la restituzione del bene espropriato e il pagamento di una somma a titolo di indennità ”.

Presupposto, dunque, affinché operi la retrocessione (sia totale che parziale) è che il bene sia stato “espropriato” e che, quindi, il procedimento espropriativo si sia concluso con l’emanazione del decreto di esproprio, che però di fatto non è stato eseguito. In tale caso (e solo in tale caso), l’effetto della retrocessione implica che il soggetto espropriato – che quindi aveva perduto la proprietà del bene – ridiventi proprietario, con conseguente restituzione di un bene.

Perché ciò accada, è necessario che l’espropriato presenti un’istanza di retrocessione, non potendo essere disposta la retrocessione in contrasto, o comunque in assenza, di un’espressa richiesta dell’espropriato che si troverebbe a essere nuovamente proprietario di un bene in assenza della sua volontà (se non addirittura in contrasto con essa).

9. Nel caso di specie, il provvedimento di retrocessione totale è stato emanato in violazione dell’art. 46 del testo unico sull’espropriazione, per due ragioni. Da un lato, le sig.re CO non hanno mai perduto la proprietà del bene, perché il procedimento espropriativo non si è mai concluso, come emerge anche dallo stesso provvedimento impugnato, in cui si dà atto dell’esistenza di un provvedimento di occupazione di urgenza, ma non dell’emanazione del decreto di esproprio. D’altro lato, nessuna istanza di retrocessione è stata mai presentata dall’appellante, né, a ben vedere ciò sarebbe stato mai possibile, in quanto le sig.re CO sono rimaste sempre legittime proprietarie delle aree interessate.

L’appello, dunque, sotto questo profilo va accolto, con conseguente riforma della sentenza di primo grado e annullamento del decreto n. 104 del 2014.

A seguito dell’annullamento del provvedimento impugnato, resta fermo l’obbligo per l’amministrazione, in quanto non proprietaria dell’area, ma di essa ancora occupante, di concludere il procedimento, valutando la permanenza dell’interesse pubblico: o nel senso di restituire il bene ai legittimi proprietari, o nel senso di acquisire l’area medesima, ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001, qualora ne sussistano i presupposti. Va da sé, infatti, che, nel rideterminarsi, la p.a., ove non scelga di acquisire l’area, sarà tenuta a restituirla nello stato originario in cui essa si trovava: ciò implica anche la eventuale liberazione dell’area da occupanti abusivi, potendosi l’amministrazione, in caso contrario, esporsi alla richiesta di risarcimento dei danni, laddove ne sussistano i presupposti.

10. In ordine alla domanda risarcitoria, parte appellante, con memoria depositata il 12 gennaio 2022 nel giudizio di primo grado, ha effettivamente rinunciato alla stessa; questo Collegio non è tenuto, quindi, a pronunciarsi sulla domanda risarcitoria, dovendo solo limitarsi a prendere atto della predetta rinuncia, con conseguente riforma della sentenza di primo grado anche sotto questo profilo. Resta fermo che tale domanda, come detto, potrà sempre essere ripresentata, entro i termini di legge, tenendo anche conto, se del caso, del successivo iter procedimentale.

12. L’appello va, pertanto, accolto e, in riforma della sentenza di primo grado, il decreto n. 140 del 2014 emesso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri va annullato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla il decreto n. 140 del 2014 emesso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Prende atto della rinuncia alla domanda risarcitoria formulata in primo grado da parte appellante.

Condanna la Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento delle spese di lite che liquida in complessivi € 8.000,00, oltre accessori come per legge e oltre alla refusione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maurizio Santise	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO