Pubblicato il 09/04/2026

N. 02854/2026REG.PROV.COLL.

N. 09887/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9887 del 2022, proposto da Domo Media s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Guido Alberto Inzaghi e Simone Pisani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Dalmine, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli Avvocati Luisa Gobbi e Yvonne Messi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luisa Gobbi in Roma, via Ennio Quirino Visconti N°103;

nei confronti

Tecnocovering – s.r.l. in liquidazione, Eni s.p.a., non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) n. 795/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale del Comune di Dalmine;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 marzo 2026 il Cons. CE IC e uditi per le parti gli Avvocati Tommaso Fiorentino, su delega scritta dell’Avv. Guido Alberto Inzaghi, e Yvonne Messi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Agatonisi s.p.a., in qualità di soggetto attuatore della convenzione urbanistica stipulata in data 25 luglio 2013 con il Comune di Dalmine, ha impugnato il provvedimento comunale del 19 luglio 2018, con cui, successivamente alla realizzazione di tutte le opere e al pagamento della somma di euro 700.000,00 a titolo di contributo di costruzione corrispondente al costo di costruzione, è stata richiesta del pagamento della ulteriore somma di euro 564.614,58. A fondamento del provvedimento veniva posto l’assunto secondo cui non potesse trovare applicazione, in quanto contra legem, la clausola della convenzione urbanistica in virtù della quale dal valore delle opere di urbanizzazione previste in seno al piano attuativo dovesse scomputarsi la quota del contributo di costruzione afferente al costo di costruzione. Ciò in ragione del carattere para-tributario di tale entrata e della conseguente impossibilità di adempimento tramite la realizzazione delle opere, come confermato dal d.p.r. n. 380 del 2001 e dalla legge regionale n. 12 del 2005, che ammettono lo scomputo del costo delle opere di urbanizzazione dai soli oneri di urbanizzazione. La ricorrente ha chiesto altresì l’accertamento dell’inadempimento del Comune alla convenzione e dell’inesistenza del suo obbligo al pagamento di somme ulteriori, oltre al risarcimento del danno patito per il provvedimento adottato e per il ritardo, ed in subordine la condanna del Comune al pagamento di un indennizzo ex art. 2041 c.c.

Con sentenza n. 795 del 16 agosto 2022 il T.A.R. ha accolto parzialmente il ricorso, annullando il provvedimento comunale impugnato, ma al contempo riconoscendo il potere del Comune di rideterminare la somma dovuta a titolo di contributo sul costo di costruzione. Secondo il giudice di primo grado, pur non potendo l’equilibrio della convenzione essere modificato per decisione unilaterale dell’Amministrazione, occorre procedere ad una interpretazione correttiva della clausola controversa, che aumenta senza giustificazione la spesa a carico delle finanze pubbliche, per cui, una volta esaurita la quota relativa agli oneri di urbanizzazione, si può ammettere la compensazione del contributo sul costo di costruzione solo per le spese riguardanti opere di cui la collettività fruisca in misura chiaramente e significativamente maggiore rispetto ai soggetti che abitano o lavorano nel comparto.

In esecuzione di tale sentenza, il Comune ha avviato un nuovo procedimento e, con provvedimento del 2 dicembre 2022, ha reiterato la richiesta di pagamento della medesima somma di euro 564.614,58 nei confronti di Domo Media s.p.a., subentrata a Agatonisi s.p.a.

Avverso la sentenza di primo grado ha proposto appello Domo Media, precisando di impugnare anche il provvedimento del 2 dicembre 2022. In particolare, l’appellante ha dedotto: 1) l’illegittimità della sentenza per violazione dell’art.11 della legge n. 241 del 1990, 97 Cost., 112 c.p.c. ed eccesso di potere giurisdizionale, nella parte in cui, dopo avere legittimamente riconosciuto la legittimità della clausola ed annullato il provvedimento impugnato, ha riconosciuto al Comune, in assenza di una domanda in tal senso ed in base ad una interpretazione della clausola non conforme alla lettera, al comportamento delle parti ed alla buona fede, il potere di rideterminazione delle somme dovute; 2) la violazione dell’art. 46, comma 1-bis, della legge regionale n. 12 del 2005 e dell’art. 11 d.p.c.c., oltre all’eccesso di potere giurisdizionale, in quanto, limitando la compensazione del contributo sul costo di costruzione solo per le opere di urbanizzazione che presentino un’utilità prevalente per la collettività rispetto all’utilità per il comparto edificato, la sentenza ha di fatto applicato retroattivamente una disposizione introdotta solo in epoca successiva alla convenzione ed al provvedimento. Ha, inoltre, riproposto i motivi formulati in primo grado e non esaminati nella sentenza impugnata: (1) la violazione degli artt. 97 Cost., 11 e 21-nonies della legge n. 241 del 1990; del principio del legittimo affidamento, in quanto il provvedimento del Comune è intervenuto sulla convenzione stipulata, modificandone una clausola essenziale ai fini dell’equilibrio pattuito, ben dopo 18 mesi dalla sua stipula e del rilascio dei titoli edilizi; 2) l’incompetenza, la violazione degli artt. 97 Cost., 21-nonies della legge n .241 del 1990, 48 e 107 del d.lgs. n.267 del 2000, in quanto l’organo investito dei poteri necessari a rimodulare in autotutela il contenuto della convenzione in esame è lo stesso organo che l’ha approvata (nel caso di specie, la Giunta Comunale), non potendosi riconoscere tale potere ad un dirigente comunale; 4) l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, oltre all’erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, essendo il procedimento avviato diretto a verificare la conformità delle opere realizzate ed essendo l’esito finale completamente difforme dalle contestazioni iniziali; 5) la violazione dell’art.21-septies della legge n.241 del 1990, oltre che dell’art. 23 Cost., in quanto, da un lato, la nullità in diritto amministrativo è una fattispecie tipica e, dall’altro lato, il Comune, con il suo provvedimento, ha imposto una prestazione pecuniaria, che esula dalle previsioni di cui agli artt. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001 e 45 della legge regionale n. 12 del 2005, che non prevedono affatto il versamento in denaro del costo di costruzione in presenza di un accordo diretto a disciplinare una diversa forma solutoria.

Il Comune di Dalmine si è costituto contestando la fondatezza dell’appello e proponendo, a sua volta, appello incidentale, con cui ha denunciato che: 1) le opere realizzate sono funzionali all’intervento di trasformazione realizzato e, quindi, non a vantaggio dell’intera collettività, per cui la sentenza ne avrebbe dovuto accertare l’indebita compensazione (“Se la funzionalità delle opere è affermata dalla lottizzante per sfuggire all’obbligo delle procedure di evidenza pubblica per la loro realizzazione, la stessa funzionalità non può essere poi negata ai fini della compensazione con il costo di costruzione”); 2) il contributo di costruzione costituisce una prestazione patrimoniale di diritto pubblico e, in quanto tale, è indisponibile nell’an, nel quantum e nel quomodo, non potendo essere estinta mediante compensazione o datio in solutum in assenza di una specifica previsione legislativa, per cui la clausola della convenzione in esame avrebbe dovuto essere dichiarata nulla, tenuto conto anche della esecuzione delle opere senza l’espletamento delle procedure di evidenza pubblica, che avrebbero contribuito al contenimento dei costi, profilo erroneamente sottovalutato nella sentenza.

In corso di causa si è disposta una verificazione, chiedendosi all’Agenzia delle Entrate - Ufficio provinciale del territorio di Bergamo l’individuazione delle opere realizzate, del loro valore e della loro eventuale eccedenza rispetto agli oneri dovuti, nonché la precisazione circa la funzionalità delle stesse al servizio esclusivo del comparto o anche della collettività.

All’udienza pubblica di smaltimento dell’11 marzo 2026, previo deposito di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

2. In via preliminare deve dichiararsi l’inammissibilità in questa sede della domanda avente ad oggetto il provvedimento adottato dal Comune in data 2 dicembre 2022, in esecuzione della sentenza impugnata in questa sede, in quanto, da un lato, nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, ai sensi dell’art. 104, comma 1, c.p.a., e, quindi, non possono essere impugnati ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione, diversi da quello originariamente avversato, e, dall’altro lato, le contestazioni relative all’esecuzione della sentenza appellata devono essere proposte nel giudizio di ottemperanza dinanzi al giudice che ha adottato la sentenza, ai sensi dell’art. 113 c.p.a.

3. Passando all’esame del merito, occorre esaminare prima l’appello incidentale del Comune (in particolare il secondo motivo), che pone questioni pregiudiziali rispetto a quelle sollevate con l’appello principale dell’appellante.

3.1.E’ fondato e merita accoglimento, con assorbimento del primo motivo e dell’appello principale, il secondo motivo dell’appello incidentale, con cui si è lamentato che il contributo di costruzione relativo al costo di costruzione costituisce una prestazione patrimoniale di diritto pubblico, indisponibile nell’an, nel quantum e nel quomodo, che non può essere estinta mediante compensazione o datio in solutum in assenza di una specifica previsione legislativa, per cui è nulla la clausola della convenzione in esame, che ha previsto lo scomputo dei costi sostenuti dalla parte dal contributo di costruzione corrispondente al costo di costruzione.

Invero, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante (e originaria ricorrente), non può escludersi, in via generale ed assoluta, l’applicazione della categoria della nullità virtuale alle singole clausole degli accordi integrativi o sostitutivi dei provvedimenti di cui all’art. 11, comma 2, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990. La disposizione ora richiamata prevede infatti che a tali accordi si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, tra i quali va incluso il principio generale desumibile dall’art. 1418, comma 1, c.c., della nullità virtuale per contrarietà a norme imperative, in mancanza di una regola diversa, espressamente codificata. Per quanto di specifico interesse nel presente giudizio, va ricordato sul punto che presso la giurisprudenza amministrativa si ammette l’esercizio dell’azione di ripetizione ex art. 2033 c.c. per gli spostamenti patrimoniali avvenuti in esecuzione di convenzioni urbanistiche in assenza di causa, tra l’altro laddove nei confronti di questa sia configurabile un’ipotesi di nullità (in questo senso: Cons. Stato, IV, 19 giugno 2024, n. 5477; 6 ottobre 2020, nn. 5877 e 5878).

Anche nella fattispecie in esame è pacifico che la clausola su cui si fonda l’atto impugnato ha ad oggetto un profilo concernente un rapporto obbligatorio di diritto pubblico, che non ricade nella sfera di esercizio del potere amministrativo, e nell’ambito del quale la parte della convenzione è legittimata a fare valere eventuali profili di nullità in via di eccezione. Ne deriva che non può operare la disciplina dell’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990, ma necessariamente quella civilistica. In senso convergente va poi sottolineato che la clausola convenzionale in esame non risulta essere stata imposta dal Comune nel procedimento che ha condotto alla stipula della convenzione, visto che nei provvedimenti adottati vi è solo un generico rinvio allo schema proposto, ma non una specifica determinazione dell’ente pubblico sul punto.

Per quanto concerne il contenuto della clausola de qua , questo Consiglio (Cons. Stato, Sez. IV, 31 dicembre 2019, n. 8919) ha già precisato che la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione, con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune, consente al privato titolare del permesso, di accedere allo scomputo totale o parziale della voce del contributo di costruzione corrispondente agli oneri di urbanizzazione, ma non anche allo scomputo della voce relativa al costo di costruzione, trattandosi di debito di diritto pubblico che, in assenza di espressa deroga legislativa, può essere estinto solo mediante pagamento in forma monetaria (né in senso contrario possono invocarsi Cons. Stato, Sez. II, 30 giugno 2021, n. 5004, in cui non si è posta la questione della validità delle clausole convenzionali, ma solo quella della relativa esecuzione; Cons. Stato, Sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6033, in cui si è escluso che il preteso scomputo riguardasse il costo di costruzione).

Difatti, l’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce, al comma 2, secondo periodo, che, a scomputo totale o parziale della quota del contributo di costruzione relativa agli oneri di urbanizzazione, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, nel rispetto dell’art. 2, comma 5, legge n. 109 del 1994 e successive modificazioni, con le modalità e garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune. Al contrario, manca un’analoga previsione in ordine alla quota del contributo di costruzione relativa al costo di costruzione, che, ai sensi del successivo comma 3 (riprodotto anche nell’art. 48, ultimo comma, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005), è corrisposta in corso d’opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, non oltre sessanta giorni dalla ultimazione della costruzione. Né può trovare applicazione l’art. 48-bis della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, che ammette la possibilità di dedurre a compensazione del contributo afferente il costo di costruzione gli importi delle opere consistenti in attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale, previste in convenzione, laddove non correlate alla necessità di garantire il reperimento della dotazione di cui all’art. 9 e laddove l’approntamento delle opere e delle infrastrutture sia aggiuntivo rispetto al fabbisogno generato dalle funzioni in previsione. A prescindere dagli adempimenti procedurali connessi all’applicazione di tale disciplina, si tratta di una disposizione introdotta dall’art. 4 della legge regionale n. 18 del 2019, successivamente modificata con la legge regionale n. 7 del 2021, che non può operare retroattivamente in assenza di una specifica previsione in tal senso.

La natura eccezionale dell’art. 16, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001, rispetto alla regola generale secondo cui i debiti regolati da norme di diritto pubblico si estinguono con un pagamento in moneta, porta ad escludere il diritto dell’appellante (originaria ricorrente) allo scomputo del costo di costruzione, ancorché previsto dalla convenzione accessoria al titolo edilizio. Tale clausola convenzionale è priva del fondamento legislativo necessario ai sensi dell’art. 23 della Costituzione, che assoggetta alla riserva di legge tutte le prestazioni imposte di natura personale o patrimoniale, per cui la relativa disciplina legislativa non può ritenersi rimessa all’autonomia contrattuale né meramente suppletiva, dovendo le eventuali deroghe pattizie essere autorizzate da altra legge o fonte di pari rango. Ne deriva che la clausola della convenzione, in assenza di un fondamento legislativo, è nulla e priva di effetti.

Con riguardo alla violazione del principio dell’affidamento e ai limiti all’esercizio della autotutela in subiecta materia, è sufficiente richiamare i principi enunciati dalla Adunanza Plenaria nella sentenza 30 agosto 2018, n. 12, riguardo agli oneri di urbanizzazione, ma suscettibili di estensione anche riguardo al costo di costruzione:

a) gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall'art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell'autotutela dettata dall'art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio;

b) la pubblica amministrazione, nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell’ordinario termine di prescrizione decennale decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un’azione di mero accertamento;

c) l’amministrazione comunale, nel richiedere i detti importi con atti non aventi natura autoritativa, agisce quindi secondo le norme di diritto privato, ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, ma si deve escludere l’applicabilità dell’art. 1431 c.c. a questa fattispecie, in quanto l’errore nella liquidazione del contributo, compiuto dalla pubblica amministrazione, non attiene ad elementi estranei o ignoti alla sfera del debitore ed è, quindi, per lui in linea di principio riconoscibile, riguarda l’applicazione delle tabelle parametriche;

d) la tutela dell’affidamento e il principio della buona fede, che in via generale devono essere osservati anche dalla pubblica amministrazione nell’attuazione del rapporto obbligatorio, possono trovare applicazione ad una fattispecie come quella in esame nella quale, ordinariamente, la predeterminazione e l’oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione, di cui all’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, rendono vincolato il conteggio della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell’interessato con l’ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con l’ordinaria diligenza richiesta al debitore, secondo buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), nell'ottica di una leale collaborazione volta all'attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell’interesse creditorio vantato dal Comune.

Alla luce di tali principi, il Comune ha legittimamente proceduto alla rideterminazione del contributo di costruzione, relativamente al costo di costruzione, non essendo ammissibile lo scomputo rispetto a tale importo dei costi sostenuti dalla appellante/ricorrente in assenza di una espressa previsione legislativa che deroghi alle opposte regole generali, tenuto conto della riserva di legge che, in virtù dell’art. 23 Cost., investe tutte le prestazioni imposte. Né il privato può fare affidamento su una clausola contra legem, essendo tenuto a conoscere ed applicare la disciplina vigente. Peraltro, in questo giudizio non è stata proposta una domanda di risarcimento del danno ai sensi dell’art. 1338 c.c. o allegato uno specifico comportamento della parte pubblica in violazione della buona fede precontrattuale, quale, ad esempio, la proposizione al privato o la redazione della clausola in esame (in primo grado sono state proposte piuttosto domande di pagamento del corrispettivo per le opere realizzate in eccedenza confidando nella clausola invocata, anche ai sensi dell’art. 2041 c.c., ed al risarcimento del danno derivante dal provvedimento in esame e dal ritardo).

3.2. L’accoglimento del secondo motivo dell’appello incidentale del Comune comporta l’assorbimento del primo motivo dell’appello incidentale, ma anche dei motivi dell’appello principale e dei motivi del ricorso introduttivo riproposti, il cui accoglimento è incompatibile con la ricostruzione seguita. La nullità della clausola convenzione, che, essendo priva di effetti, può essere disapplicata dal Comune ai fini della rideterminazione e della pretesa del contributo di costruzione relativo al costo di costruzione, esclude l’adozione di un atto di autotutela nei termini previsti dalla legge, da parte degli stessi organi che hanno stipulato o autorizzato la stipulazione della convenzione. Né la richiesta del contributo ancora dovuto, sia pure all’esito di un procedimento in cui erano state formulati anche altri rilievi, è sintomatico dell’eccesso di potere, essendo, al contrario, doverosa la riscossione dell’entrata.

4. In conclusione, deve essere accolto il secondo motivo dell’appello incidentale del Comune, con assorbimento dell’altro motivo dell’appello incidentale e dei motivi dell’appello principale, ed, in riforma della sentenza impugnata, deve essere rigettato il ricorso introduttivo del giudizio.

Le spese di entrambi i gradi di giudizio devono essere integralmente compensate, stante la complessità della questione affrontata e stante la formazione di un orientamento giurisprudenziale in proposito solo dopo la stipula della convenzione.

Il compenso del verificatore nominato deve essere liquidato in euro 2.000,00, considerati i giorni di lavoro (17) e le conseguenti vacazioni necessarie (68) per l’espletamento dell’incarico, l’importo delle stesse alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 16 del 2025 (e, quindi, euro 14,68 per ogni vacazione) e l’aumento per le prestazioni di eccezionale importanza, complessità e difficoltà, di cui all’art. 52 del d.P.R. n. 115 del 2002, non essendo possibile applicare alla verificazione in esame, tenuto conto dell’oggetto dell’incarico conferito, gli altri criteri previsti nel d.m. n. 182 del 2002. In proposito occorre precisare che si sono valutati 17 giorni di lavoro in luogo di 8 giorni di lavoro, indicati nell’istanza di compenso per la complessità dell’incarico conferito e per gli adempimenti presumibilmente non considerati dal verificatore (che ha fatto affidamento su una convenzione tra Ministero dell’Economia ed Agenzia delle Entrate inapplicabile alla liquidazione dei compensi degli ausiliari dei giudici).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello principale e su quello incidentale, come in epigrafe proposti, accoglie il secondo motivo dell’appello incidentale, con assorbimento del primo e di quelli dell’appello principale, e conseguentemente, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso introduttivo del giudizio.

Spese dei due gradi di giudizio integralmente compensate.

Liquida il compenso del verificatore nominato in euro 2.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

BI FR, Presidente FF

Sergio Zeuli, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

CE IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE IC	BI FR

IL SEGRETARIO