Pubblicato il 02/04/2026

N. 02705/2026REG.PROV.COLL.

N. 02906/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2906 del 2025, proposto da Spinergy s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio De Portu e Matteo Corbo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio Arturo Cancrini in Roma, piazza San Bernardo n. 101;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 194/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici - Gse s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 il Cons. TE LI;

Viste le istanze di passaggio in decisione della controversia depositate dai difensori delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è rappresentato dalla richiesta di annullamento, contenuta nel ricorso introduttivo del giudizio al T.a.r. per il Lazio e nei successivi motivi aggiunti, dei seguenti atti amministrativi:

- il provvedimento del Gse prot. n. P20170060552 del 7.8.2017 recante “ Rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0371863016717R017, presentata da RG RL ”;

- di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, la nota prot. n. P20170028588 del 30.3.2017 recante “ Richiesta di integrazione relativa alla Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0371863016717R017 presentata da RG RL ”, e la successiva nota prot. n. P20170046254 dell’8.6.2017 recante “ Preavviso di rigetto, ai sensi dell'art. 10 bis della Legge n. 241 del 1990, della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0371863016717R017 presentata da RG RL ”.

1.1. Oltre alla richiesta di annullamento, la ricorrente ha anche domandato l’accertamento del diritto della società medesima alla percezione dei certificati bianchi spettanti ai sensi del d.m. 28.12.2012 e la conseguente condanna del Gse, ai sensi dell'art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti e necessarie al riconoscimento dei certificati bianchi e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell'art. 2058 c.c., all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, incluso in particolare il rilascio dell'autorizzazione all'emissione dei certificati bianchi per la RVC n. 0371863016717R017.

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio la società ricorrente ha premesso di avere presentato una proposta di progetto e programma di misura (PPPM), poi approvata dal Gse, per ridurre il consumo di gas naturale impiegato nella fase di lavaggio dei capi realizzati dalla società cliente. In particolare, l’intervento consiste nell’installazione di un recuperatore di calore a dischi rotanti acqua/acqua in controcorrente (modello RCR-30/SE della Pozzi Leopoldo s.r.l.) installato in prossimità della macchina di lavaggio. Tale scambiatore, in particolare, consente di sfruttare il calore delle acque reflue industriali derivanti dalle operazioni di lavaggio dei tessuti, per scaldare l’acqua pulita che deve essere immessa (a temperatura elevata) all’interno dell’impianto, in sostituzione di quella espulsa. Ciò avviene attraverso una serie di dischi - all’interno dei quali vengono convogliate e fatte scorrere le acque reflue a temperatura elevata - che sono a loro volta alloggiati all’interno di un'unica vasca nella quale scorre invece l’acqua pulita, che deve essere immessa nel sistema. In tal modo, grazie allo scambio di calore tra la superficie dei dischi (contenenti le acque reflue calde) e l’acqua pulita (fredda) che scorre all’interno della vasca, si riduce significativamente la quantità di gas naturale necessaria al riscaldamento di quest’ultima, che in tal modo deve essere scaldata solo in misura minima rispetto a quanto sarebbe necessario in assenza del predetto sistema di recupero di calore. Nello specifico, precedentemente all’intervento, al fine di eseguire correttamente il procedimento di lavaggio, l’acqua proveniente dalla rete idrica ad una temperatura di circa 35° C doveva essere riscaldata fino ad una temperatura, mediamente, di 90°. Terminato il processo di lavaggio, l’acqua calda veniva inviata allo scarico senza che venisse in alcun modo il calore che poteva essere ceduto dalla stessa. Oggi, grazie all’intervento, il calore delle acque reflue risultanti dalle operazioni di lavaggio non viene più completamente disperso, ma in parte recuperato grazie allo scambiatore di calore installato. Ciò che riduce significativamente la quantità di gas naturale necessaria alla produzione di vapore per il riscaldamento dell’acqua pulita che viene immessa nel processo di lavaggio. Sennonché, una volta presentata la RVC n. 0371863016717R017, il Gse, all’esito del contraddittorio procedimentale, ha rigettato l’istanza, ponendo alla base della propria decisione i motivi ostativi già comunicati alla società ai sensi dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e da questa non riscontrati (“ dalla documentazione trasmessa, considerando il grado di maturità tecnologica deli interventi di efficienza energetica di cui sopra, nonché lo stato di fatto ante intervento, considerando anche il confronto tra i risparmi di energia conseguibili ed i costi di investimento dichiarati, risulta che i risparmi energetici generati dal progetto sono non addizionali ”).

2.1. Sulla base di tali premesse ha poi articolato al T.a.r. i motivi di censura così rubricati:

(i) “Violazione e falsa applicazione degli articoli 6, 7 e 14 del DM 28.12.2012 e 1.1, 3, 6, 12, 13 e 16 delle Linee Guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica il Gas e il Sistema Idrico EEN 9/11 - Eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti”.

(ii) “Eccesso di potere per manifesta illogicità e contraddittorietà - Sviamento di potere - Eccesso di potere per contraddittorietà tra atti del medesimo Ente - Violazione di legge per violazione degli artt. 10 bis e 21 nonies della L. 241/1990 - Violazione di legge per violazione degli artt. 6, 12 e 16 delle Linee Guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas EEN 9/11 - Violazione di legge per difetto assoluto di motivazione”.

(iii) “Violazione dei principi generali (nazionali e del diritto dell’Unione Europea) di legalità e certezza del diritto, trasparenza dell’azione amministrativa, proporzionalità e tutela dell’affidamento, desumibili dall’art. 97 della Costituzione e dall’art. 1 della L. 241/1990, nonché dalle Direttive UE 32/2006, 28/2009 e 27/2012”.

(iv) “Violazione delle Direttive 27/2012 e 28/2009 - Violazione dei principi generali di legittimo affidamento e certezza del diritto - Violazione degli articoli 41, 97 e 117 della Costituzione - Violazione dell’art. 1 della L. n. 241/1990 – Ulteriori profili di eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, manifesta illogicità, incongruenza e ingiustizia del provvedimento”.

2.2. Con il ricorso per motivi aggiunti notificato il 15.10.2020 la medesima ricorrente ha poi dedotto nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte, in considerazione del sopravvenire dell’art. 56 del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (conv. con modif. dalla legge 11 settembre 2020, n. 120) che avrebbe sancito la riconducibilità del potere esercitato dal Gse in sede di controllo al paradigma dell’autotutela.

3. Il Gse si è costituito per resistere.

4. Con la sentenza in epigrafe indicata il primo giudice ha rigettato il ricorso, compensando le spese di lite, sulla base delle considerazioni che possono riassumersi nei seguenti termini: la giurisprudenza è ormai ferma nel ritenere che la verifica del requisito dell’addizionalità si pone come condizione essenziale e fondamentale del sistema; requisito che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica ma (come anche consegue dalla lettera della definizione normativa, di cui al richiamato art. 1 delle Linee Guida AEEG) deve anche essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) che sono sottesi alla messa in atto dell’intervento; il requisito dell’addizionalità deve formare oggetto di rigorosa dimostrazione da parte dell’impresa che propone un progetto di risparmio energetico: nella specie la società non lo ha dimostrato affatto. Quanto alle doglianze in tema di natura del potere esercitato dal Gse, lo stesso non è sanzionatorio, non è autotutela, ma è espressione del dovere di controllare l’erogazione di benefici pubblici; nella specie, il provvedimento di rigetto della RVC è stato adottato all’esito di una specifica istruttoria, successiva all’approvazione della PPPM.

5. Avverso tale decisione la società in epigrafe indicata ha proposto il presente giudizio di appello, affidandolo ai seguenti motivi:

5.1. OMESSA PRONUNCIA SU PARTE DEL PRIMO E DEL SECONDO MOTIVO DEL RICORSO DI PRIMO GRADO – VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 63 E 65 C.P.A – INGIUSTIZIA MANIFESTA; in sostanza si lamenta il vizio della motivazione atteso che la Spinergy non è in grado di sapere per quali ragioni l’intervento proposto non sarebbe addizionale; il T.a.r. non ha motivato in relazione alla carenza di motivazione del provvedimento impugnato né ha esercitato i propri poteri istruttori, ai sensi dell’art. 63 e 65 c.p.a., a fronte di una motivazione oggettivamente incomprensibile.

5.2. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI NON CONTESTAZIONE DI CUI ALL’ART. 64, COMMA 2 .C.P.A. – VIOLAZIONE DELL’ART. 64, COMMA 3 E 65 C.P.A.ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ E INGIUSTIZIA MANIFESTA - ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI .

5.3. ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012, VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 6, 7 E 14 DEL DM 28.12.2012 E 1.1, 3, 6, 12, 13 E 16 DELLE LINEE GUIDA DI CUI ALLA DELIBERA DELL’ALLORA AUTORITÀ PER L’ENERGIA ELETTRICA IL GAS E IL SISTEMA IDRICO EEN 9/11 - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 107 SS. DEL TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA – VIOLAZIONE DELLE LINEE GUIDA 27 OTTOBRE 2011 EEN 9/11 – VIOLAZIONE DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012; in sostanza si deduce che i TEE non costituiscono in ogni caso, né debbono essere trattati alla stregua di un aiuto di stato; la normativa nazionale non ha mai previsto il requisito dell’addizionalità nel senso descritto nella sentenza; dalla definizione di addizionalità fornita dalle Linee Guida non si può desumere alcun profilo “finanziario” o comunque correlato al c.d. payback period ; nessuna norma o anche solo “chiarimento operativo” da parte del GSE ha mai previsto tale requisito tra quelli necessari per il mantenimento degli incentivi.

5.4. OMESSA CONSIDERAZIONE DI UN PUNTO DECISIVO DELLA CONTROVERSIA – MANIFESTA CONTRADDITTORIETA’ DELLA SENTENZA DI PRIMO GRADO – VIOLAZIONE DELL’ART. 21-NONIES L. 241/1990 – VIOLAZIONE DELL’ART. 42 D.LGS. 28/2011 – VIOLAZIONE DELL’ART. 29 D.LGS 28/2011; nella specie, il potere esercitato è senz’altro riconducibile ad un’ipotesi di autotutela perché il GSE ha esercitato un’attività completamente discrezionale ed affatto vincolata; e difettano i presupposti dell’art. 21- nonies legge n. 241/1990.

5.5. VIOLAZIONE DELLE DIRETTIVE 27/2012 E 28/2009 - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI DI LEGITTIMO AFFIDAMENTO E CERTEZZA DEL DIRITTO.

6. Si è costituito il Gestore per resistere all’appello, riproponendo in primo luogo le eccezioni formulate al T.a.r., e da questo dichiarate assorbite e/o non esaminate (in particolare, la censura di inammissibilità del IV motivo del ricorso introduttivo nella parte in cui critica il provvedimento di rigetto della RVC asserendo che le ragioni poste a base del diniego limiterebbero “sensibilmente la possibilità di accesso al meccanismo incentivante prescritto dalle normative europee, rendendo oltremodo difficile il raggiungimento degli obbiettivi di efficienza energetica”; censura di violazione del D.M. 28.12.2012 e dalle Linee Guida, proposta nonostante che non siano stati impugnati i suddetti atti regolamentari ove non conformi ai principi euro-unitari, in quanto asseritamente impeditivi del raggiungimento degli obbiettivi di efficienza energetica previsti dall’Unione Europea). Nel merito, il Gse ha contrastato il ricorso con successiva memoria difensiva.

7. L’appellante ha replicato agli argomenti del Gestore, deducendo in maniera analitica e insistendo sui propri assunti.

8. Sono infine state depositate ulteriori memorie difensive in replica alle avverse deduzioni.

9. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 3 marzo 2026.

10. L’appello è infondato nel merito, aspetto che consente al Collegio di soprassedere sulla disamina delle eccezioni di inammissibilità preliminarmente riproposte dal Gestore.

11. Prendendo le mosse dalla disamina del primo ordine di censure, giova ricordare che in tale sede la Spinergy contesta la sentenza di primo grado per non aver esaminato la censura di carenza di motivazione del provvedimento impugnato formulata ab origine dalla società medesima; invero, dovrebbe considerarsi apodittica la motivazione del provvedimento impugnato poiché il Gse, per determinare il rigetto dell’istanza di incentivazione, si è limitato a rilevare che “considerando il grado di maturità tecnologica degli interventi di efficienza energetica di cui sopra, nonché lo stato di fatto ante intervento, considerando anche il confronto tra i risparmi di energia conseguibili ed i costi di investimento dichiarati, risulta che i risparmi generati dal progetto sono non addizionali ”.

11.1. Come correttamente rilevato dal T.a.r., l’argomento non convince.

Costituisce ormai approdo consolidato in giurisprudenza quello secondo cui il requisito dell’addizionalità, richiesto per accedere al meccanismo dei certificati bianchi (o titoli di efficienza energetica), deve essere provato dal proponente e costituisce uno dei principi fondamentali per il funzionamento dei fondi strutturali e di investimento europei, in quanto evoca la necessità che la progettualità proposta realizzi un valore aggiunto da incentivare. L’innovazione progettata, cioè, deve integrare, ovvero arricchire la soluzione tecnologica standard di per sé utilizzabile alla data di realizzazione del progetto, ancorché essa stessa già migliorativa dello status quo antecedente (si vedano, in tal senso, Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2423; 28 marzo 2025, n. 2593); invero, il requisito della “addizionalità” non ricorre allorchè i risparmi generati dall’intervento si sarebbero comunque verificati per effetto della evoluzione tecnologica, normativa e di mercato e, in particolare, quando il solo risparmio di energia elettrica risulti superiore al costo dell’investimento Come di recente ricordato dalla Sezione (cfr. Consiglio di Stato, sezione II, sentenza del 28 marzo 2025, n. 2593), il requisito di “addizionalità” deve necessariamente essere inteso sia in termini legati all’evoluzione tecnologica, sia relativamente ai profili economici (o di mercato) che sono sottesi alla messa in atto dell’intervento. Ciò significa, in sostanza, che devono essere escluse dal sostegno le tecnologie già rappresentative del mercato o del settore di riferimento. Gli interventi suscettibili di incentivazione sono, viceversa, i progetti concretamente “aggiuntivi” rispetto a quelli che si sarebbero comunque realizzati in assenza dell’incentivazione.

Al contrario, se non lo sono, finiscono per essere un sussidio all’impresa da parte dello Stato, lesivo della concorrenza.

11.2. E quindi, in tale contesto, nel quale è l’impresa istante a dover dimostrare la ricorrenza del requisito della addizionalità, debbono rigettarsi gli argomenti dell’appellante sia in tema di pretesa irrilevanza giuridica dell’addizionalità economica, sia in tema di presunta violazione dell’obbligo di motivazione. A quest’ultimo proposito, in particolare, non possono che ribadirsi i concetti già esposti dal T.a.r. allorchè ha valorizzato il fatto che, a fronte della preliminare contestazione (cfr. preavviso di rigetto), da parte del Gse, della carenza del requisito della addizionalità dell’intervento (alla luce sia del grado di maturità tecnologica degli interventi di efficienza energetica attuati, sia del confronto tra i risparmi di energia conseguibili ed i costi di investimento dichiarati), la società interessata nulla ha dedotto o dimostrato al fine di illustrare la ricorrenza in concreto del requisito predetto nei vari aspetti in cui si articola.

11.3. Profili, questi ultimi, assorbenti rispetto alla censura di mancato esercizio, da parte del T.a.r., dei propri poteri istruttori (ai sensi degli artt. 63 e 65 c.p.a.), atteso che non è compito del giudice la ricerca della prova e la dimostrazione dei profili che compete alla parte di provare.

12. Analogamente è a dirsi in merito al secondo motivo di appello, che risulta anche tautologico e apodittico, limitandosi ad affermare che la Spinergy, attraverso la produzione di una propria relazione tecnica (cfr. doc. 9 delle produzioni in primo grado) e le deduzioni contenute nelle pp. 16-17 del ricorso di primo grado, che pure sarebbero rimaste incontrastate dalla controparte (con formazione dunque del meccanismo della mancata contestazione) avrebbe dimostrato nel concreto la ricorrenza del requisito della addizionalità.

Invero, deve rilevarsi, l’inconsistenza di tali argomenti; quanto alla relazione di cui al doc. 9, la stessa è successiva all’adozione del provvedimento di rigetto impugnato (sicchè non si può fondare sulla stessa alcun vizio motivazionale di quest’ultimo provvedimento) e comunque consiste unicamente in una illustrazione, ad opera della parte medesima, delle configurazioni impiantistiche semplificate prima e dopo l’intervento; dunque, nulla di puntuale e/o analitico quanto a dimostrazione di addizionalità tecnologica o economica. Quanto poi agli argomenti difensivi contenuti nelle pp. 16-17 del ricorso di primo grado, trattasi di deduzioni di parte sulla (in)sostenibilità dei c.d. payback prolungati, dunque, ancora una volta, di mere affermazioni unilaterali e comunque indimostrate, che neppure sono rimaste incontrastate dal Gestore che, sin dalla nota del 30.3.2017 (successiva alla presentazione della RVC di causa) aveva già messo in discussione i dati forniti dalla parte (in sede di PPPM) in tema di risparmi netti e di costi del gas, mentre con la memoria difensiva del 29.10.2024 ha ampiamente dedotto in tema di necessaria valutazione del dato del risparmio netto come frutto della detrazione (anche) dei risparmi energetici non addizionali (quelli che si sarebbero comunque verificati anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato). Mentre, nella specie, la tecnologia impiegata nell’intervento ha consentito un risparmio energetico di misura tale da poter compensare i costi dell’intervento in un periodo di gran lunga inferiore rispetto a quello di durata degli incentivi richiesti.

13. Infondato è pure il terzo motivo di appello con cui la Spinergy contesta il capo 6 della sentenza del T.a.r. che, trattando i TEE come aiuto di stato, avrebbe esteso il concetto di addizionalità di mercato a profili finanziari, non altrimenti previsti dalla normativa speciale di settore.

La censura non può essere condivisa.

Invero, il giudice di prime cure non ha fondato la motivazione della sentenza sulla riconducibilità dei TEE alla categoria degli aiuti di Stato ex art. 107 TFUE; al contrario, il T.a.r. ha affermato che la valutazione dell’addizionalità in base al tempo di ritorno dell’investimento effettuato per la realizzazione del progetto (c.d. payback time ) – oltre ad essere stabilito espressamente dalla normativa di settore – è perfettamente coerente con il divieto di aiuti di Stato sancito dall’art. 107 TFUE. Il che non equivale ad assimilare i TEE agli aiuti di Stato, significando semplicemente sottolineare che il c.d. payback time costituisce un criterio per verificare che i TEE non finiscano per divenire un sistema di aggiramento del divieto di cui all’art. 107 TFUE (attribuendo un indebito vantaggio concorrenziale ai beneficiari pur in assenza di un reale effetto di incentivazione all’efficientamento energetico).

Peraltro, questo Consiglio ha già affermato (cfr. Cons. Stato, sez. II, 27 maggio 2024, n. 4697) che nella presente sede non rileva il tema della riconducibilità o meno dei certificati bianchi nel novero degli aiuti di Stato in senso proprio, atteso che la soluzione a cui è pervenuto il primo giudice trova adeguato sostegno giuridico già nella letterale formulazione delle Linee Guida EEN 9/11 (applicabili al progetto in questione), le quali definiscono non addizionali “quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato”. Al proposito, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, il requisito della addizionalità costituisce aspetto che è onere dell’impresa provare e che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) sottesi alla messa in atto dell’intervento (cfr., Cons. Stato sez. II, 7 aprile 2022 n. 2581; Cons. Stato sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983). E’ dunque legittimo affermare che i risparmi energetici incentivabili, la cui dimostrazione compete al richiedente, devono essere calcolati al netto dei risparmi non addizionali, cioè di quei risparmi che si sarebbero comunque ottenuti per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa o del mercato; ciò significa che devono essere escluse dal sostegno le tecnologie già rappresentative del mercato o del settore di riferimento, nonché gli interventi che devono essere realizzati per effetto di obblighi normativi. Gli interventi suscettibili di incentivazione sono invece quelli concretamente aggiuntivi rispetto a quelli che si sarebbero realizzati in assenza dell’incentivazione. Al contrario, se non lo sono, finiscono per essere un sussidio all’impresa da parte dello Stato lesivo della concorrenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 aprile 2019, n. 2380).

Inoltre, posto che il concetto di “addizionalità” non può essere inteso in termini meramente legati alla sola evoluzione tecnologica ma (come anche consegue dalla lettera della definizione normativa, di cui all’art. 1 delle richiamate Linee Guida) deve anche essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) che sono sottesi alla messa in atto dell’intervento, nelle ipotesi in cui quest’ultimo consenta il riassorbimento dei costi di investimento sostenuti solo per effetto del risparmio che ne deriva, logicamente la complessiva operazione non potrà considerarsi addizionale proprio perché essa, nel sostenersi da sola, non soddisfa il requisito della logica di sistema (la necessità del sostegno economico) nei sensi anzidetti; con la conseguenza che la rilevanza dei costi di investimento necessari per la realizzazione del progetto, in uno con la stima dei risparmi economici che essi potranno determinare, è insita nella definizione normativa che espressamente si riferisce anche all’evoluzione del mercato di riferimento.

Invero, sul piano teleologico, la ratio che ispira il sistema di incentivazione in esame è quella di stimolare i potenziali beneficiari ad intraprendere attività economiche che altrimenti non avrebbero avviato senza la concessione dell’aiuto. Mentre, nel caso in cui il costo dell’operazione trovi copertura nei risparmi da essa generati, viene meno l’effetto incentivante sotteso al meccanismo dei certificati bianchi, poiché il proponente può comunque realizzarla ricorrendo alla tecnologia media di mercato con un ritorno economico in tempi brevi dell’investimento.

In definitiva, ciò che viene correttamente in rilievo non è la convenienza economica dell’intervento o la ponderazione di opinabili profili finanziari, bensì la stretta correlazione tra incentivo e risparmio energetico, in quanto il primo costituisce condicio sine qua non del secondo: e, come già detto, laddove il risparmio sia suscettibile di essere comunque realizzato per effetto della fisiologica evoluzione tecnologica, normativa e di mercato, viene meno la causa dell’incentivo che, ove erogato, si tradurrebbe in un mero sussidio all’impresa privo di logica giustificazione e lesivo della concorrenza.

14. Deve essere disatteso anche il quarto motivo di appello, con cui la Spinergy riprende le censure in tema di illegittimità del provvedimento gravato per insussistenza dei presupposti dell’autotutela di cui all’art. 21- nonies , L. n. 241/1990. In particolare, il rigetto della RVC di specie gravato in primo grado costituirebbe un annullamento d’ufficio della PPPM sia per la discrezionalità del potere esercitato dal GSE mediante l’adozione del provvedimento di rigetto, sia perché in tal modo si sarebbe surrettiziamente annullata la PPPM.

Al riguardo giova ricordare che in tema di distinzione tra autotutela e decadenza è autorevolmente intervenuta l’adunanza plenaria di questo Consiglio (cfr. Ad. plen., 11 settembre 2020, n. 18) affermando che la seconda si caratterizza, oltre che per un’espressa e specifica previsione da parte della legge e per il carattere vincolato del relativo potere, anche per la tipologia di vizio, individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto (anche Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2024, n. 7768; 24 gennaio 2022, n. 462; 28 settembre 2021, n. 6516; 20 gennaio 2021, n. 594; sez. II, 7 marzo 2024, n. 2254; sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746). Sulla base di tale inquadramento, questo Consiglio ha più volte affermato che: i) se l’assenza delle condizioni per accedere al meccanismo incentivante viene pronunciata sulla base di una mera riconsiderazione, ora per allora, dello stesso materiale istruttorio già nella disponibilità del GSE, essa costituisce annullamento d’ufficio, con conseguente obbligo di tutela dell’affidamento del privato; ii) perché si parli di decadenza, l’assenza deve essere rilevata all’esito di un nuovo percorso procedimentale, nel cui contesto sono acquisiti, nel doveroso esercizio dell’attività di verifica e controllo, ulteriori elementi conoscitivi che, valutati anche unitamente a quelli già disponibili, ne legittimano l’irrogazione; iii) l’effettuazione di controlli sulla base di nuovi elementi istruttori traccia dunque la linea di demarcazione tra autotutela e decadenza (Cons. Stato, sez. II, 7 marzo 2024, n. 2254).

14.1. Né le modifiche apportate al quadro normativo per effetto dell’art. 56 del D.L. 76/2020, hanno mutato la sostanza del discorso, essendosi aggiunta la necessità, per le violazioni successivamente riscontrate, che alle dichiarazioni di decadenza si affianchino i presupposti di cui all’art. 21–nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, i quali si aggiungono a quelli propri del detto potere, senza mutarne la natura, né il carattere vincolato (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 11 giugno 2025, n. 5028).

14.2. Applicando dette coordinate alla specie, si rileva che il Gse non ha affatto rilevato l’irregolarità del progetto di cui alla PPPM, avendo, invece, affermato che la RVC in questione non risulta conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012, atteso che non è il progetto a essere risultato irregolare, bensì carente è risultato il requisito dell’addizionalità dei risparmi concretamente conseguiti attraverso l’intervento. Dunque, il rigetto di una RVC rientra nell’ambito del potere di verifica, accertamento e controllo esercitabile dal Gse, mentre, sulla natura di tale potere, devono ribadirsi le affermazioni contenute, da ultimo, nelle sentenze del Cons. Stato, sez. II, 27.6.2025, n. 5617 e 11.6.2025, n. 5028.

14.3. Peraltro, le valutazioni del Gestore in merito all’addizionalità del risparmio energetico sono caratterizzate da ampi spazi di discrezionalità tecnica, sicché il sindacato del giudice amministrativo su di esse, avendo ad oggetto la legittimità e non il merito, è limitato al riscontro di vizi di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, ovvero altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti (cfr. Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2423).

14.4. In definitiva, nel caso di specie, anche in considerazione della estrema apoditticità degli argomenti spesi dalla parte privata a sostegno della pretesa addizionalità dell’intervento e dei risparmi conseguiti, non si riscontrano palesi illogicità, travisamenti dei fatti o abnormità sul piano tecnico nell’esclusione dell’addizionalità dell’intervento, cosicché la discrezionalità tecnica esercitata dal Gestore non risulta in concreto sindacabile.

15. Del pari infondato è il quinto motivo di appello della Spinergy, con il quale si reiterano le censure in merito all’asserita lesione dei principi del legittimo affidamento e certezza del diritto, con violazione delle Direttive 27/2012 e 28/2009.

15.1. Al riguardo risultano dirimenti le considerazioni più volte esposte da questo Consiglio in analoghe vicende, nelle quali si è affermato che la mancata approvazione della RVC è un esito non contraddittorio con i precedenti provvedimenti ed è frutto ordinario della strutturazione della sequenza della procedura di approvazione della PPPM e delle singole autonome RVC. Non è dunque predicabile in radice alcuna lesione del legittimo affidamento (che comunque sarebbe recessivo in materia di esborsi di risorse finanziarie pubbliche e andrebbe valutato nell’ottica dell’operatore professionale di settore), in quanto l'approvazione della proposta di programma e progetto non determina alcun vincolo sull'esito positivo di successive RVC, anche in punto di addizionalità dell'impianto, il che è ulteriormente avvalorato dal principio di autoresponsabilità dell'istante. In sostanza, l'ammissione all'incentivo è sempre condizionata al positivo esito della successiva verifica dei requisiti da parte del gestore; pertanto fino allo svolgimento dell'attività di controllo e al suo positivo superamento nessun legittimo affidamento può crearsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi, tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare tale situazione (si vedano, tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 26.11.2025, n. 9318; id., 27.6.2025, n. 5618; id., 15.5.2025, n. 4177).

Debbono dunque richiamarsi i consolidati arresti giurisprudenziali, secondo cui l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) – a seguito di presentazione, da parte del soggetto interessato, di una mera proposta descrittiva dell’intervento da cui dovrebbero derivare, in seguito, gli attesi risparmi energetici – consente meramente all’istante di accedere alla procedura attinente alla rendicontazione dei succitati risparmi, che ha avvio con la presentazione della richiesta di verifica e certificazione (RVC) e che può portare, in presenza di tutti i requisiti, al riconoscimento dei titoli di efficienza energetica. Tale successiva procedura è caratterizzata da un’autonoma istruttoria, essendo del tutto fisiologico un rigetto della RVC anche in presenza di una proposta di programma precedentemente approvata, atteso che tra quest’ultima e le singole RVC sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente per usufruire del meccanismo incentivante. In sostanza si tratta di due procedimenti distinti, sebbene connessi, in cui il primo è pregiudiziale per il secondo, senza che tuttavia quest’ultimo possa automaticamente avere un esito positivo in ragione dell’approvazione del programma pregiudiziale.

Ciò posto, non sussiste l’asserito difetto di istruttoria e di motivazione in quanto gli aspetti relativi all’addizionalità avrebbero potuto essere affrontati già all’atto dell’approvazione della PPPM, giacché il requisito dell’addizionalità, deve essere verificato anche per ogni singola RVC, non potendolo ricavare automaticamente dalla precedente approvazione del progetto.

La mancata approvazione della RVC non rappresenta dunque alcun cambio di rotta da parte dell’Ente, trattandosi di un esito non contraddittorio, frutto ordinario della strutturazione della sequenza delle due procedure.

15.2. Dunque, non è predicabile in radice alcuna lesione del legittimo affidamento (che comunque sarebbe recessivo in materia di esborsi di risorse finanziarie pubbliche), in quanto l’approvazione della proposta di programma e progetto non determina alcun vincolo sull’esito positivo di successive RVC, anche in punto di addizionalità dell’impianto (Cons. Stato, sez. II, 2 maggio 2025, n. 3702; negli stessi termini, tra le tante, le sentt. 11 giugno 2025, n. 5028, e 15 maggio 2025, n. 4177).

16. In definitiva, i motivi di appello avverso il diniego di riconoscimento della RVC di causa vanno integralmente rigettati; tale conclusione risulta assorbente rispetto agli ulteriori argomenti dell’appellante in tema di accertamento del diritto di percepire e mantenere i Certificati Bianchi, come pure la correlata domanda di condanna del Gse al riguardo.

17. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la società appellante alla rifusione delle spese di lite sostenute dal Gestore nel grado, liquidate in complessivi € 3.000 (tremila) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

DA NZ, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

TE LI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TE LI	DA NZ

IL SEGRETARIO