Pubblicato il 07/01/2026

N. 00113/2026REG.PROV.COLL.

N. 04862/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4862 del 2025, proposto da
RE LY And Sea s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Rulli e Troilo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno-Dipartimento dei Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile Direzione Centrale per l’Emergenza, il Soccorso Tecnico e l’Antincendio Boschivo, Ufficio di coordinamento del servizio aereo e del soccorso aeroportuale, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;
RA - AN IR CE GM, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giannalberto Mazzei, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Conservatorio n. 91;
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

ON LY s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giannalberto Mazzei, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Conservatorio n. 91;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 10580/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della ON LY s.r.l., della RA - AN IR CE Gmbh e del Ministero dell'Interno;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Consigliere MA AN e preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Troilo, Mazzei e dell'avvocato dello Stato Dettori;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società RE LY And Sea s.r.l. proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio per l’annullamento del provvedimento/decreto del 23 ottobre 2024, con cui il Direttore Centrale del Ministero dell’Interno aveva aggiudicato alla controinteressata RA - AN IR CE GM (in seguito anche solo RA) la procedura per la cessione in permuta dell’aereo P180 - marche VF181 s/n 1078 per il prezzo pari a € 382.501,90.

La RE LY And Sea s.r.l. (di seguito anche solo RE LY) premetteva in ricorso che, a seguito della pubblicazione dell’avviso (prot.) n. 759 del 29 agosto 2024 (con il quale il Ministero dell’Interno-Dipartimento dei Vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile aveva indetto la procedura per la cessione di n. 1 aereo Piaggio P180 Avanti - marche VF-181 mediante offerte al rialzo sul prezzo a base d’asta pari ad € 263.989,55), aveva espresso all’Amministrazione procedente l’intendimento di partecipare alla procedura, delegando per la presentazione dell’offerta l’avv. Rulli e chiedendo, pertanto, istruzioni in tal senso.

A seguito della suddetta richiesta di istruzioni la ricorrente aveva ricevuto una p.e.c. in data 10 settembre 2024, con la quale veniva informata della necessità di conferire al legale una “ procura speciale notarile ”. Pertanto, l’avv. Rulli aveva trasmesso all’Amministrazione, in data 3 ottobre 2024, il report e l’impronta hash della firma digitale apposta sull’offerta, la procura notarile, la visura camerale della società, la copia di un documento di riconoscimento e la garanzia provvisoria.

Il bando prevedeva, poi, che il documento contenente l’offerta venisse inviato durante la seduta pubblica, fissata alle ore 11 del 7 ottobre 2024.

Alla seduta pubblica del 7 ottobre 2024 venivano aperte le offerte delle due concorrenti: la RE LY, e la RA - AN IR CE GM). A seguito della richiesta espressa dalla società RE LY di verificare la firma digitale apposta sull’offerta dell’altra concorrente, emergeva che il documento era stato firmato dalla sig.ra GA, legale rappresentante della ON LY, munita di semplice delega.

La società RE LY contestava alla Stazione appaltante la suddetta circostanza, denunciando l’invalidità dell’offerta della controinteressata, pertanto il Seggio di gara sospendeva inizialmente la procedura, riservandosi di approfondire la questione, ma poi, alla successiva seduta pubblica del 14 ottobre 2024, proponeva di aggiudicare la gara alla RA, ritenendo che l’irregolarità rilevata non fosse viziante. In particolare, precisava nel verbale che: « l’offerta della società RA è stata firmata a penna dal Sig. Ingo CK, Direttore Maintenance Business Aviation della RA, allegando passaporto dello stesso, ed è stata inviata dalla Sig.ra OR GA (amministratore unico e legale rappresentante della ONfly S.r.l.), che ha a sua volta firmato digitalmente l’offerta, a seguito di una delega della Società RA ». Il sig. CK, oltre ad aver sottoscritto l’offerta con firma autografa, aveva partecipato personalmente alla seduta, « togliendo qualsiasi dubbio sull’ammissibilità della stessa offerta, che in base alle circostanze concrete, risultava, quindi, con assoluta certezza riconducibile e imputabile al predetto operatore economico ».

L’aggiudicazione alla RA veniva, quindi, formalizzata con decreto direttoriale n. 622 del 23 ottobre 2024.

2. Con il ricorso introduttivo, la RE LY lamentava che l’Amministrazione aveva disatteso la clausola del bando, in forza della quale l’offerta firmata digitalmente da parte del soggetto munito dei necessari poteri di rappresentanza era l’unica forma ammissibile. Nel caso in esame, l’offerta della controinteressata era stata firmata “a penna” dal sig. CK e digitalmente da soggetto privo di procura notarile e munito di semplice delega, « anche in violazione dell’art. 579 comma 2 c.p.c.1 ».

Secondo la società ricorrente, il fatto che il sig. TH fosse presente alla seduta era una circostanza irrilevante, non valendo a sanare l’invalidità dell’offerta originaria.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sentenza n. 10580 del 2025, respingeva il ricorso. Secondo il Collegio di prima istanza, sia l’autenticità della firma su un documento direttamente presentato dall’interessato alla pubblica amministrazione, sia il conferimento del potere di rappresentanza, non solo per la sua presentazione ma anche per la sua “formazione”, potevano essere legittimamente ricavati dalla presenza della copia di un documento di riconoscimento dell’istante, che costituiva una delle modalità per attribuire giuridicamente un atto ‒ sia esso una dichiarazione di scienza (come una dichiarazione sostitutiva di certificazione o di atto di notorietà) oppure una dichiarazione di volontà (come un’istanza) ‒ al suo autore.

Il Giudice di prime cure valorizzava il principio del risultato di cui all’art. 1 del d.lgs. 36 del 2023, il quale trovava applicazione, unitamente al principio della fiducia e a quello dell’accesso al mercato, anche nei contratti attivi ex art. 13, co. 5, del Codice, spingendo per una « lettura sostanzialistica della lex specialis », che dequotava forma e procedura da fine a mezzo. Inoltre, nel caso in esame, il bando aveva previsto, per la formulazione delle offerte, un sistema “ibrido”, volto, pur in assenza di una piattaforma telematica di negoziazione, ad acquisire le offerte tramite p.e.c., adottando, però, alcuni accorgimenti al fine di salvaguardarne l’immodificabilità e la segretezza fino al momento della loro apertura: la sottoscrizione, senza l’immediato invio all’Amministrazione procedente, del documento di offerta; l’invio, entro il termine previsto dal bando, di un messaggio di posta elettronica certificata con allegate le prove della firma elettronica apposta ( report e impronta hash ), le informazioni sul soggetto che avrebbe partecipato alla seduta e la garanzia provvisoria; il successivo invio (durante la seduta pubblica) del documento di offerta precedentemente firmato. In tal modo, l’Amministrazione procedente aveva potuto verificare la corrispondenza tra il file acquisito durante l’asta e quello identificato dal repor t e dall’impronta hash precedentemente comunicati, scongiurando il rischio di eventuali alterazioni della proposta negoziale per effetto della sopravvenuta conoscenza di altre offerte. Ad avviso del T.A.R., considerato che l’offerta della RA era costituita da una copia per immagine dell’originario documento analogico sottoscritto con firma autografa dal sig. Plucktun, sulla quale la sig.ra GA, legale rappresentante della ON LY e delegata a « rappresentare RA per la presentazione in formato elettronico dell’offerta commerciale di acquisto del velivolo PIAGGIO P.180 Avanti S/N 1078, marche VF-181 del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco », aveva apposto la propria firma digitale il 4 ottobre 2024 (cioè entro i termini di scadenza indicati dall’avviso di gara), l’offerta risultava valida ed ammissibile.

4. Con ricorso in appello, nei termini e nelle forme di rito, la RE LY And Sea s.r.l. ha appellato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma sulla base delle seguenti censure: “ Error in iudicando et in procedendo del T.A.R. per aver ritenuto che l’offerta potesse essere ricondotta alla RA (alla luce di ulteriori elementi), sebbene la stessa fosse stata sottoscritta (e trasmessa) da un soggetto a ciò non legittimato. Violazione e/o falsa applicazione del bando di gara. Violazione dell’art. 579 c.p.c. Violazione del principio dell’autovincolo e del clare loqui. Eccesso di potere per violazione dei generali principi che assistono il procedimento amministrativo e le pubbliche gare”.

5. La ON LY s.r.l. e la RA - Rheiland IR CE GM si sono costituite in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio, domandando la conferma della sentenza di primo grado.

7. All’udienza del 6 novembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con l’unico motivo di appello, la società RE LY si è doluta del fatto che il Giudice di primo grado avrebbe omesso di considerare che l’offerta della RA presentata per il tramite della ON LY, andasse esclusa per il sol fatto che la medesima era stata sottoscritta digitalmente (ossia, nella modalità espressamente imposta dal bando) da un soggetto estraneo alla società, non munito di procura speciale e, dunque, e ciò non abilitato, e che tale evenienza avrebbe escluso la possibilità di ricondurla alla sottoscrizione da parte della RA per il tramite di forme ‘equipollenti’.

Secondo l’appellante, a prescindere da eventuali ulteriori sottoscrizioni ‘a penna’, l’unica modalità di sottoscrizione dell’offerta economica che il bando avrebbe inteso ammettere, al fine di ricondurre la firma all’operatore concorrente, sarebbe quella digitale. E contesta la sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle previsioni di cui all’art. 65 del d.lgs. n. 82 del 2005, in quanto la validità delle dichiarazioni e delle istanze inoltrate alla Pubblica Amministrazione dovrebbe essere desunta in primo luogo dalla presenza, o meno, di una sottoscrizione digitale (ai sensi dell’art. 65, lett. a), e 20 comma 2, della CAD) e, solo in assenza di tale valida sottoscrizione digitale, potrebbero alternativamente (da qui la congiunzione ‘ovvero’) applicarsi le forme equipollenti previste all’art. 65 CAD, tra cui quella riportata alla lettera c) del medesimo articolo e valorizzata dal TAR, ossia le offerte ‘ sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d’identità ’.

9. Le critiche non possono trovare accoglimento.

9.1. Va premesso che l’offerta presentata dalla RA è stata sottoscritta con modalità autografa, accompagnata dalla copia del documento di identità del relativo sottoscrittore. E che la ON LY non è un soggetto estraneo alla RA, come si evince dall’esistenza della delega rilasciata da quest’ultima, affinché la prima potesse rappresentarla per l’invio dell’offerta. Tanto si rileva anche dalla partecipazione alla seduta pubblica della delegata, il cui operato è stato condiviso dalla delegante.

Il bando di gara ha previsto, ai fini della formulazione dell’offerta, che entro le ore 18,00 del giorno 4 ottobre 2024, il concorrente avrebbe dovuto predisporre, in formato .pdf, il file dell’offerta economica, denominandolo ‘ dichiarazione di offerta per cessione in permuta P180 ’ e firmarlo digitalmente in formato .p7m, senza inviarlo alla stazione appaltante.

La lex specialis ha altresì previsto che, entro lo stesso termine, il concorrente avrebbe dovuto inviare una p.e.c. contenente il report del predetto file ‘ dichiarazione di offerta per cessione P180 ’, da cui si potesse evincere il firmatario e la data della firma digitale, nonché l’impronta hash dello stesso file ‘ dichiarazione di offerta per cessione P180 ’.

Appare all’evidenza, come precisato dall’Amministrazione con memoria, che la ratio della disposizione è stata quella di garantire alla Stazione appaltante che l’offerta economica venisse firmata dal concorrente in data certa.

Orbene, l’offerta presentata dalla controinteressata RA è stata firmata digitalmente non dal suo legale rappresentante, bensì dal rappresentante legale di un’altra società, la ON LY, che, come si è detto, è stata espressamente delegata ad effettuare tale operazione.

Il rappresentante della RA ha provveduto anche a sottoscrivere l’offerta a mano, allegando il proprio documento di identità. Inoltre, risulta dai fatti di causa che la trasmissione via p.e.c. della suddetta offerta è stata effettuata non dalla RA, ma dall’indirizzo p.e.c. della ON LY.

9.2. La questione posta all’esame di questo Collegio è se l’offerta presentata dalla RA con le suddette modalità possa essere considerata rituale e quindi ammissibile.

La giurisprudenza prevalente, dalla quale non vi sono ragioni per discostarsi, da tempo ritiene che i vizi della sottoscrizione dell’offerta rilevano solo se, e in quanto, rechino incertezza assoluta sul contenuto o sulla provenienza dell’offerta, mentre in caso contrario un’eventuale esclusione sarebbe illegittima (Cons. Stato, n. 3973 del 2020; id. n. 1963 del 2020).

Il principio è stato enunciato anche dall’ANAC, con la delibera n. 265 del 17 marzo 2020, la quale si è espressa circa l’illegittimità dell’esclusione dell’operatore economico nei casi in cui, in base alle circostanze concrete, l’offerta risulta comunque con assoluta certezza riconducibile e imputabile a un determinato soggetto o operatore economico.

Tale orientamento si pone nella direttrice dei principi del raggiungimento dello scopo e della strumentalità delle forme, che sono perseguiti attraverso la ricognizione di indici di effettiva riconducibilità del documento ai suoi autori, idonei ad assicurarne, sul piano sostanziale, la relativa provenienza. Di contro, l’assunzione di responsabilità deriva, più che dalla firma in sé, dalla presentazione dell’offerta in gara cui conseguono obblighi precisi, quali: il vincolo per un periodo minimo, il divieto di proporre altre offerte, l’irrevocabilità della proposta in caso di aggiudicazione. In siffatte ipotesi, per l’indirizzo condiviso della giurisprudenza di settore, un eventuale esclusione per difetto di sottoscrizione si rivelerebbe un rimedio sproporzionato.

Una interpretazione sostanzialistica, peraltro valorizzata correttamente dal Tribunale di prima istanza, appare maggiormente conforme ai principi enunciati dal d.lgs. n. 36 del 2023 e, in particolare, al principio del risultato, atteso che in questo modo si consentirebbe la partecipazione di imprese che potrebbero essere dotate dei requisiti per svolgere l’appalto e idonee a presentare una proposta competitiva, con danno per l’interesse pubblico, oltre che per quello privato.

In tema di appalti, la procedura e la forma sono un mezzo, non il fine della disciplina dei contratti pubblici; in realtà, come osservato dall’indirizzo più attento della giurisprudenza, rappresentano uno strumento per selezionare l’operatore economico più idoneo all’aggiudicazione dell’appalto (Cons. Stato, n. 9812 del 2023).

Da siffatti rilievi consegue che il lavoro dell’interprete non è solo quello di applicare in maniera rigorosa la lex specialis, ma di interpretarla teleologicamente, senza che da tale operazione ermeneutica possa però derivare una qualche violazione alle regole della concorrenza o ai principi di uguaglianza, che regolamentano l’accesso al mercato. Preferire una lettura non formalistica degli atti e della procedura di gara deve comunque avere l’obiettivo primario di analizzare il modo di procedere della Stazione appaltante verificandone la correttezza sostanziale.

In applicazione dei suindicati principi, i poteri valutativi e la discrezionalità della Pubblica Amministrazione appaiono più ampi, con la conseguenza che si può ragionevolmente ritenere che un ‘ mero rigido e cavilloso formalismo ’ (Cons. Stato, n. 11322 del 2023) non può che nuocere alla concorrenzialità e alla necessità di ampliare il contesto partecipativo delle imprese, ma soprattutto all’esigenza della Stazione appaltante di affidare la commessa all’operatore economico ritenuto più idoneo (Cons. Stato, n. 1620 del 2025).

9.3. Il Collegio di prima istanza si è fatto carico dei suddetti principi interpretando le disposizioni della lex specialis secondo una visione sostanzialistica, che supera il dato formale, e valorizzando i poteri discrezionali dell’Amministrazione nel perseguimento dell’interesse pubblico, con ripudio di automatismi e formalismi nell’attuazione concreta delle regole.

La tesi sostenuta dal Giudice di prime cure appare, pertanto, condivisibile, laddove declina il principio di equipollenza delle forme di sottoscrizione introdotto dagli artt. 38, comma 2 e comma 3 del d.P.R. n. 445 del 2000 e art. 65 del d.lgs. n. 82 del 2005 e richiama il contenuto dell’art. 38, comma 3 bis del d.P.R. n. 445 del 2000, secondo cui: “ il potere di rappresentanza per la formazione e la presentazione di istanze, progetti, dichiarazioni e altre attestazioni nonché per il ritiro di atti e documenti presso le pubbliche amministrazioni e i gestori o esercenti di pubblici servizi può essere validamente conferito ad altro soggetto con le modalità di cui al presente articolo”.

Questo Consiglio di Stato ha chiarito che: “ trattasi pertanto di forma di sottoscrizione (digitale e analogico) non solo alternativamente valide o comunque pienamente equipollenti ma anche obbligatoriamente acquisibili dalla P.A. nel senso che quest’ultima è tenuta ad accettare, da parte dei privati, istanze firmate in modalità tanto in formato digitale quanto in formato analogico (sottoscrizione e copia del documento scansionati)” (Cons. Stato, n. 4877 del 2025).

Ai sensi delle disposizioni invocate, l’autenticità della firma su un documento direttamente presentato dall’interessato alla Pubblica Amministrazione, e il conferimento del potere di rappresentanza, non solo per la sua presentazione ma anche per la sua formazione, possono essere legittimamente ricavati dalla presenza della copia di un documento di riconoscimento dell’istante, che in effetti attribuisce giuridicamente un atto al suo autore.

Nel caso in esame, l’allegazione della copia del documento di riconoscimento all’offerta ha consentito di stabilire la paternità della stessa, in quanto si è trattato di un sistema di negoziazione non gestito interamente mediante infrastruttura informatica, come quelli per la stipula dei contratti attivi che sono esclusi dall’applicazione del Codice dei contratti pubblici (ex art. 13, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023). Il documento analogico contenente l’offerta è stato sottoscritto con firma autografa dal sig. Plucktum, ossia da un soggetto munito dei poteri necessari per impegnare la società RA, e insieme al report e all’impronta hash della copia informatica di tale documento, firmata digitalmente dalla sig.ra GA della ON LY, è stata inviata anche la copia del passaporto del sig. Plucktum.

Va, altresì, rammentato che la RA ha espressamente delegato la ON LY alla trasmissione dell’offerta, pertanto, la ricostruzione sistematica e complessiva della documentazione dell’offerta ha permesso all’Amministrazione di verificare la volontà della RA e al Seggio di gara di intendere che l’offerta fosse riconducibile alla predetta società.

Come precisato dal T.A.R., il bando ha previsto, per la formulazione delle offerte, un sistema ibrido, che ha consentito, anche in assenza di una piattaforma telematica di negoziazione, di acquisire le offerte tramite p.e.c., adottando però alcuni accorgimenti per assicurare la segretezza e l’immodificabilità delle offerte, ossia la sottoscrizione, senza l’immediato invio all’Amministrazione, del documento di offerta. Tale invio doveva essere effettuato con un messaggio p.e.c. con allegate le prove della firma elettronica apposta ( report e impronta hash ), le informazioni sul soggetto che avrebbe partecipato alla seduta e la garanzia provvisoria, e solo dopo l’invio del documento di offerta precedentemente firmato. Quindi, la previsione dell’apposizione della firma digitale sul documento di offerta aveva anche lo scopo di assicurare che la stessa non subisse modificazioni, essendo invece sempre possibile accertare l’ora e la data in cui il documento era stato firmato digitalmente.

Sotto un distinto profilo, non risulta che il bando prevedesse a pena di esclusione il rispetto di una determinata forma per la presentazione dell’offerta, pertanto l’allegazione del documento di riconoscimento dell’offerente ha garantito l’autenticità e la paternità dell’offerta.

10. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

11. La peculiarità della vicenda processuale e le ragioni della decisione giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IE IN, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

MA AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA AN	IE IN

IL SEGRETARIO