Pubblicato il 19/12/2025

N. 10106/2025REG.PROV.COLL.

N. 03470/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3470 del 2024, proposto da F.lli Torresi s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliano Stracci e Maria Chiara Morabito, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio della seconda in Roma, via Flaminia Vecchia, n. 670;

contro

Gestore dei servizi energetici–GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Pugliese e Marco Orlando, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

nei confronti

Ministero delle imprese e del made in Italy e Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, in persona dei rispettivi Ministri in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Unicredit Leasing s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III, 29 gennaio 2024, n. 1593/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici–GSE s.p.a., nonché del Ministero delle imprese e del made in Italy e del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il consigliere ND RI BA e uditi, per l’appellante, gli avvocati Ilaria Brunelli, per delega dell’avvocata Maria Chiara Morabito, e Giuliano Stracci, nonché, per il GSE, l’avvocato Marco Orlando;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante impugna la sentenza che ha respinto il ricorso contro il provvedimento di rideterminazione della tariffa incentivante da riconoscere al suo impianto fotovoltaico.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Con istanza del 29 dicembre 2011 la società ha chiesto l’ammissione alla tariffa incentivante prevista dal decreto del Ministro dello sviluppo economico 5 maggio 2011 quale soggetto responsabile di un impianto fotovoltaico, situato nel Comune di Montecosaro (MC) e con potenza nominale di 141,12 kW.

Alla domanda veniva allegata una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà con cui si dava conto del fatto che l’impianto rientrava nella tipologia di quelli installati su edificio ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera d), del d.m. 5 maggio 2011 e all’allegato 2 allo stesso decreto.

È bene precisare sin d’ora che l’allegato 2 specifica e disciplina quattro modalità per l’installazione dei moduli fotovoltaici affinché l’impianto possa effettivamente considerarsi “su edificio”:

1) Moduli fotovoltaici installati su tetti piani ovvero su coperture con pendenze fino a 5 gradi;

2) Moduli fotovoltaici installati su tetti a falda.

3) Moduli fotovoltaici installati su tetti aventi caratteristiche diverse da quelli di cui ai punti 1 e 2.

4) Moduli fotovoltaici installati in qualità di frangisole.

In questo caso, la società ha dichiarato che il proprio impianto rientrava nella terza tipologia (moduli installati su tetti aventi caratteristiche diverse dai tetti interamente piani ovvero a falda), per la quale l’allegato prevede che, ai fini dell’accesso all’incentivo, « i moduli devono essere installato in modo complanare al piano tangente o ai piani tangenti del tetto, con una tolleranza di più o meno 10 gradi ».

2.2. Con nota del 31 maggio 2012 il GSE ha preavvisato la società dell’accoglimento solo parziale della domanda (in particolare, mediante riconoscimento della tariffa di 0,2640 euro/kWh invece di quella richiesta, pari a 0,2990 euro/kWh), dando termine per controdedurre sul fatto che, come verificato nel corso dell’istruttoria, l’impianto realizzato non avrebbe soddisfatto i requisiti necessari per essere considerato “su edificio”: infatti, « nel caso di moduli fotovoltaici installati su tetti aventi caratteristiche diverse dai tetti piani e dai tetti a falda, la predetta tipologia può essere riconosciuta a condizione che i moduli siano appoggiati alla superficie di copertura in modo complanare al piano tangente o ai piani tangenti del tetto nel punto di ancoraggio, con una tolleranza di più o meno dieci gradi », mentre nella specie tale condizione non sarebbe stata rispettata.

2.3. A riscontro della comunicazione e a sostegno della propria posizione, la società ha trasmesso una perizia di parte.

2.4. Con provvedimento del 16 luglio 2012 il Gestore, concludendo il procedimento, ha affermato che la documentazione inviata consentiva, diversamente da quanto inizialmente ipotizzato, di riconoscere la tariffa incentivante richiesta di 0,2990 euro/kWh.

2.5. In seguito, con nota del 23 ottobre 2015 il GSE ha comunicato l’avvio di un procedimento di verifica, nell’ambito del quale ha svolto un sopralluogo il 29 ottobre successivo, e, con ulteriore nota del 1 marzo 2017, ha contestato alla società che « una parte della copertura sulla quale è installato l’impianto non è piana, ma è composta da travi a “Y” e cupolini (tetto diverso da un tetto piano o a falda) » e che su questa parte « i moduli sono installati su una sovrastruttura metallica che attraversa orizzontalmente tutta l’area del tetto. Come peraltro evidenziato dall’elaborato grafico allegato all’istanza di incentivazione, alcuni moduli non poggiano sulla superficie di copertura in difformità a quanto previsto dal Decreto e dalle Regole Applicative », con la conseguenza che l’impianto non si sarebbe potuto considerare come realizzato “su edificio”.

2.6. La società ha replicato alle contestazioni ritrasmettendo la perizia di parte già inoltrata nel corso del procedimento di ammissione all’incentivo.

2.7. Con provvedimento prot. GSE/P20100039254 dell’8 maggio 2018, il Gestore ha definito il procedimento di verifica osservando che « le condizioni architettoniche che avrebbero resa legittima la tariffa richiesta non sono state rispettate, in quanto […] alcuni moduli, installati su una sovrastruttura metallica che attraversa orizzontalmente tutta l’area del tetto, non poggiano sulla superficie di copertura », pertanto l’impianto non può considerarsi “su edificio” e la tariffa deve essere rideterminata nella misura di 0,264 euro/kWh.

3. Il privato ha proposto ricorso al T.a.r. per il Lazio, il quale, con sentenza 29 gennaio 2024, n. 1593, lo ha respinto, compensando tra le parti le spese di lite.

Secondo il Tribunale, « non può predicarsi in generale un effetto preclusivo dell’ammissione agli incentivi rispetto ai successivi controlli aventi natura sostanziale », avendo il GSE un « potere immanente di verifica della spettanza del diritto agli incentivi »; nella specie « il tipo di accertamento formale effettuato in sede di ammissione è per sua natura inconclusivo », essendo « meramente cartolare », ed è superato dalle verifiche successive, che hanno condotto a escludere la conformità dell’impianto alla tipologia “su edificio”.

4. La società ha proposto appello contro la decisione.

Nel giudizio di secondo grado si è costituito il GSE, resistendo al gravame.

Nel corso del processo le parti hanno depositato scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

All’udienza pubblica del 4 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L’appello si fonda su quattro motivi.

5.1. Con il primo si deduce: « ERROR IN PROCEDENDO. VIOLAZIONE DELL’ART. 64, 2 COMMA DEL CODICE DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO. OMESSA PRONUNCIA. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. ».

Secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe omesso di decidere sul motivo mediante il quale il ricorso avrebbe dovuto essere accolto in base al “principio di non contestazione dei fatti”, non avendo il GSE – in tesi – puntualmente contestato le deduzioni della società.

5.2. Con il secondo motivo si deduce: « ERROR IN IUDICANDO. ERRONEA VALUTAZIONE E TRAVISAMENTO DEGLI ATTI DI CAUSA ECCESSO DI POTERE PER MANIFESTA ILLOGICITÀ ED IRRAGIONEVOLEZZA - OMESSA E/O ERRONEA VALUTAZIONE DEL D.M. 5 MAGGIO 2011 ED, IN PARTICOLARE, DELL’ALLEGATO 2 DEL SUDDETTO DECRETO E DELLE RELATIVE REGOLE APPLICATIVE ».

In particolare, si sostiene che, poiché in sede di ammissione agli incentivi lo stato dei luoghi era stato fedelmente rappresentato e non era mutato in seguito, il GSE non avrebbe potuto legittimamente rideterminare la tariffa: a tal proposito, la stessa sentenza di primo grado non avrebbe individuato alcun elemento di differenza tra quanto esposto nella domanda e quanto accertato in sede di sopralluogo, limitandosi genericamente ad asserire che « appare plausibile che la verifica ispettiva abbia evidenziato dei profili prima non emergenti nella fase cartolare ».

5.3. Con il terzo motivo si deduce: « ERROR IN IUDICANDO. ERRONEA VALUTAZIONE E TRAVISAMENTO DEGLI ATTI DI CAUSA ECCESSO DI POTERE PER MANIFESTA ILLOGICITÀ ED IRRAGIONEVOLEZZA - OMESSA E/O ERRONEA VALUTAZIONE DEI DOCUMENTI ».

Ancora, si sostiene che il sopralluogo non abbia fatto altro che confermare la situazione di fatto già esposta nell’istanza di ammissione alle tariffe incentivanti, senza apportare nuovi elementi.

5.4. Con il quarto motivo si deduce: « ERROR IN PROCEDENDO. VIOLAZIONE DELL’ART. 61 C.P.C. MANIFESTO TRAVISAMENTO DEGLI ATTI E DEI FATTI DI CAUSA. VIOLAZIONE E FALA APPLICAZIONE DEL D.M. 5 MAGGIO 2011 E DELL’ALLEGATO 2 DEL SUDDETTO DECRETO E DELLE RELATIVE REGOLE APPLICATIVE ».

In particolare, s’insiste nella richiesta, disattesa dal primo giudice, di disporre una c.t.u. sulla qualificazione dell’impianto dell’appellante come “su edificio”.

6. Il secondo e il terzo motivo sono fondati e, per la portata radicale che rivestono, il loro accoglimento comporta l’assorbimento delle altre censure.

6.1. In linea generale si deve condividere e ribadire la tesi, esposta dal T.a.r., secondo cui, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, e del decreto del Ministro dello sviluppo economico 31 gennaio 2014, al GSE è attribuito « un potere immanente di verifica, accertamento e controllo volto ad acclarare lo stato dell’impianto e ad accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall’interessato in sede di richiesta di ammissione » al cui esercizio consegue, in caso di riscontro di una violazione rilevante ai fini dell’erogazione degli incentivi, la decadenza dal beneficio e il recupero delle somme già erogate, ovvero la loro decurtazione nei casi previsti dalla legge (in questi termini, tra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, 9 luglio 2025, n. 5971).

Non si potrebbe quindi affermare che il Gestore, dopo aver ammesso l’impianto alle tariffe incentivanti, non possa poi verificare l’effettiva sussistenza dei presupposti per l’accesso al beneficio.

6.2. Nel caso di specie, tuttavia, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., la decadenza pronunciata dal GSE risulta affetta dai vizi denunciati dall’appellante, in quanto dagli atti del procedimento di verifica non emergono elementi sufficienti per smentire la valutazione espressa all’esito della procedura di ammissione circa il fatto che l’impianto della società rientri tra quelli “su edificio”.

Occorre ricordare che, nella domanda di ammissione, questa aveva dichiarato che il proprio impianto rientrava nella terza tipologia (moduli installati su tetti aventi caratteristiche diverse dai tetti interamente piani ovvero a falda) e che, per rispondere a delle contestazioni del GSE, aveva poi prodotto una perizia di parte, completa di immagini, che forniva evidenza del fatto che i moduli fotovoltaici erano appoggiati alla superficie di copertura (al netto degli obbligati profili reggimoduli di sostegno), che la loro inclinazione rispetto al piano tangente non superava i dieci gradi, che tutte le file di moduli erano appoggiate alla superficie di copertura.

6.3. Queste condizioni, che erano state valutate favorevolmente dal Gestore, non risultano sconfessate dal sopralluogo, avendo riguardo sia alle foto scattate in quella sede (che raffigurano una situazione analoga a quella rappresentata nella perizia di parte), sia alla nota del 1 marzo 2017, in cui si afferma che le circostanze contestate in quella sede erano già evidenziate nell’« elaborato grafico allegato all’istanza di incentivazione ».

In particolare, l’elemento su cui si fonda il provvedimento di decadenza, ossia che alcuni moduli sono installati « su una sovrastruttura metallica che attraversa orizzontalmente tutta l’area del tetto », era già stato messo in luce nella relazione tecnica presentata dalla società nel procedimento di ammissione, nella quale si era appunto esposto (oltre che graficamente rappresentato) che i moduli erano appoggiati alla superficie di copertura « al netto degli obbligati profili reggimoduli di sostegno ».

Dal provvedimento censurato non si evincono le ragioni per cui tale circostanza, risultata ininfluente per l’accesso al beneficio, venga ora ritenuta ostativa, con la conseguenza che non può che ravvisarsi il difetto di motivazione denunciato dal privato fin dal primo grado.

7. L’appello è dunque meritevole di accoglimento e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata deve essere accolto il ricorso di primo grado e annullato il provvedimento del Gestore prot. GSE/P20100039254 dell’8 maggio 2018.

8. Pare opportuno precisare che l’esito di questo giudizio – dovuto, come già esposto, al riscontro del vizio di eccesso di potere per difetto di motivazione – non preclude al GSE di riesercitare i suoi poteri di verifica e controllo per appurare se le condizioni dell’impianto siano diverse da quelle rappresentate dal privato nel procedimento di accesso agli incentivi e risultino ostative alla loro conservazione.

9. La novità della questione giustifica la compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento del Gestore dei servizi energetici–GSE s.p.a. prot. GSE/P20100039254 dell’8 maggio 2018. Compensa tra tutte le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

LU AS RA, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

ND RI BA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND RI BA	LU AS RA

IL SEGRETARIO