Pubblicato il 12/02/2026

N. 01118/2026REG.PROV.COLL.

N. 01923/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1923 del 2024, proposto da
Cisalfa Sport s.p.a. e Classic & Sport Cars s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Gianfranco Passalacqua, con domicilio eletto presso il suo studio in RO, corso Vittorio Emanuele II, 326;

contro

RO AP, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi D'Ottavi, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

nei confronti

M.B. Paradise s.r.l., Auto K s.r.l., Ducati Motor Holding s.p.a., General Car Service s.r.l., 3bon s.r.l.s, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 16076/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RO AP;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. ER OT ed udito per le parti l’avvocato Passalacqua;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, le società odierne appellanti rappresentavano di esercitare delle attività commerciali aperte al pubblico in RO, in Via del Foro Italico n. 501.

Tale area, di proprietà di RO AP, era stata affidata in concessione a diversi soggetti privati a decorrere dal periodo 1982-1983, per far fronte alla necessità di ricollocare talune attività imprenditoriali a seguito dell’occupazione d’urgenza, da parte dell’allora Comune di RO, di un’altra area interessata dalla realizzazione di opere pubbliche.

Le ricorrenti avevano beneficiato delle suddette concessioni giusta deliberazione della Giunta municipale n. 8789 del 26 ottobre 1982, salvo che per una di esse il cui dante causa conseguiva il titolo concessorio con deliberazione di Giunta n. 5681 del 1981. Ad esse facevano seguito ulteriori atti concessori in favore di IM M (nel cui lotto oggi esercita attività imprenditoriale Cisalfa Sport s.p.a.), Società Automercato Prato della NO (oggi Classic and Sport Cars s.r.l.) ed il signor ZZ EP (oggi M.B. Paradise s.r.l.).

Contestualmente al rilascio di tali titoli, l’allora Comune di RO altresì rilasciava un titolo edilizio per l’installazione e realizzazione di alcuni manufatti necessari allo svolgimento delle predette attività commerciali.

Con la predetta deliberazione del 26 ottobre 1982 (recante il rilascio dei titoli concessori) il Comune di RO altresì prevedeva un “ progetto di viabilità locale tale da consentire l’accesso alle aree in questione senza impegnare direttamente la Via IM ”: in conformità con detta previsione, l’accesso ai lotti in concessione veniva garantito da un varco di accesso laterale insistente sul lato occidentale dell’area, che consentiva l’ingresso (a senso unico) ai clienti provenienti da RO Nord (Area Tor di Quinto, Corso Francia). Vi era poi un ulteriore accesso (a doppio senso di marcia), tuttora insistente sulla tangenziale Via IM-Via del Foro Italico, dal quale invece fluiva la clientela proveniente da Est (Zona Salario-Prati Fiscali).

In data 2 febbraio 2021, a quasi quarant’anni di distanza dalla stipula degli atti concessori, l’accesso laterale a senso unico (lato ovest dell’area concessoria) veniva ostruito mediante l’apposizione di elementi inamovibili da parte del Dipartimento SIMU di RO AP, senza una previa comunicazione agli esercenti ivi operanti.

A fronte di richieste di chiarimenti delle parti interessate, con comunicazione del 9 febbraio 2021, l’amministrazione comunale chiariva che la chiusura del varco in questione era dipesa da ragioni di sicurezza stradale. Con successivo atto prot. QG20210018224 del 10 maggio 2021, di riscontro alla formale diffida notificata, tra gli altri, dalle odierne appellanti, l’amministrazione respingeva le richieste degli istanti, anche in relazione all’avvio di rituale procedimento, ritenendo conclusa

l’istruttoria e definitivamente certificando le condotte sino a quel momento tenute.

Nel dettaglio, il summenzionato provvedimento del 10 maggio 2021 (poi fatto oggetto di ricorso al TAR del Lazio) disponeva quanto segue:

“ Con riferimento all’allegata istanza, acquisita al protocollo dello scrivente in data 30 aprile 2021, al n° QG/2021/16987, si prende atto del mancato riscontro alla precedente richiesta dello scrivente prot. n° QG/10724 del 18 marzo 2021, inoltrata agli Uffici in conoscenza, e si comunica che in assenza di ulteriore documentazione a supporto della legittimità dell’accesso di cui si lamenta la

chiusura al transito, non sussistono i presupposti per avviare un nuovo procedimento, ritenendosi al momento conclusa l’istruttoria, per gli aspetti di stretta competenza, come già ampiamente argomentato. Si fa ancora rilevare che la normativa vigente vieta espressamente l’apertura di accessi lungo le rampe delle intersezioni, come riportato nel D.M.19/04/2006 “Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle intersezioni stradali” - GU n. 170 del 24/07/2006, «Sulle rampe e sugli apprestamenti per le manovre di entrata e di uscita non è consentita la realizzazione di accessi, passi carrabili, aree di sosta, fermate veicolari ed altri elementi stradali con funzioni consimili», e nel D.Lgs n°285/1992 e ss.mm.ii., all’art. 22 «E’ comunque vietata l’apertura di accessi lungo le rampe di intersezioni sia a raso che a livelli sfalsati».

Le soluzioni tecniche alternative non possono quindi rinvenirsi nell’apposizione di segnaletica, ma comporterebbero la progettazione ex novo dell’intersezione tra via dei Campi Sportivi e via del Foro Italico. Si rinnova la disponibilità a valutare ulteriori elementi che dovessero essere sottoposti all’attenzione dello scrivente e, a tal fine, si rinnova la richiesta agli Uffici in conoscenza sull’inoltro della documentazione in proprio possesso, inerente alla particella censita in catasto al Fg.524 - part.lla 104 ”.

Con il proposto gravame, le ricorrenti chiedevano l’annullamento di tale provvedimento, nonché il risarcimento dei danni asseritamente patiti in conseguenza della sua adozione, sulla base di tre distinti motivi di gravame.

Costituitasi in giudizio, RO AP eccepiva l’inammissibilità del ricorso del ricorso per difetto di interesse (essendo l’unico atto lesivo della sfera delle ricorrenti – ma mai impugnato – quello del 9 febbraio 2021) e, in ogni caso, la sua infondatezza nel merito.

Anche la società Auto K s.r.l. (anch’essa svolgente attività commerciale sulla strada in questione) si costituiva, limitandosi a ribadire le difese proposte dalle ricorrenti.

Con sentenza 30 ottobre 2023, n. 16076, il giudice adito respingeva il gravame.

Avverso tale decisione le ricorrenti interponevano appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Sulla fondatezza del ricorso di primo grado. Error in procedendo, error in iudicando; Violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; Violazione degli artt. 1, 3, 7, 10 L. 241/1990; Eccesso di potere; Difetto di istruttoria; Contraddittorietà, sproporzionalità ed illogicità manifesta .

2) Sulla ammissibilità/ricevibilità del ricorso di primo grado .

Reiteravano inoltre l’istanza risarcitoria già formulata nel precedente grado di giudizio.

RO AP si costituiva in giudizio, chiedendo che l’appello fosse respinto.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 29 gennaio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello viene in primo luogo contestata la legittimità del provvedimento originariamente impugnato per violazione degli oneri procedimentali di cui alla l. n. 241 del 1990 e dei connessi obblighi di partecipazione degli interessati: invero, la chiusura degli accessi sulla pubblica via sarebbe avvenuto in assenza di un provvedimento che la disponesse, senza previa comunicazione ai concessionari e aventi causa interessati da tale intervento, senza la redazione di alcun verbale dell’operazione svolta e, per di più, senza la possibilità per i privati di presentare osservazioni.

Nel merito delle ragioni fondanti il provvedimento de quo , le appellanti rilevano quindi che, se è corretto sostenere che la principale disposizione da cui discende l’illegittimità del tratto stradale – ossia l’art. 22 Codice della strada – ha portata retroattiva, investendo anche i tratti viari già esistenti a prescindere dalla sussistenza o meno di precedente regolamentazione, non può però sottacersi che dal combinato disposto tra il comma 2 del medesimo articolo e l’art. 5 del Codice emergerebbe comunque la responsabilità di RO AP di provvedere all’adozione dei relativi provvedimenti: ai sensi della prima disposizione, infatti “ Gli accessi o le diramazioni già esistenti, ove provvisti di autorizzazione, devono essere regolarizzati in conformità alle prescrizioni di cui al presente titolo ”, mentre in base alla seconda “ I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali ”.

Ritengono le appellanti che, in ragione di tali disposizioni, sarebbe RO AP (allora Comune di RO), nel cui demanio ricade l’intera area in questione, il soggetto deputato ad adottare i provvedimenti necessari a regolamentarne l’utilizzo, il che non è però avvenuto. Tale inerzia non potrebbe dunque “legittimare” – oggi – la suddetta amministrazione a non rispettare alcun modulo procedimentale a garanzia dei fruitori del varco stradale di cui trattasi (come sembrerebbe invece ritenere il primo giudice).

Neppure potrebbe trovare applicazione, nel caso di specie, la disciplina di cui all’art. 21- octies , comma 2 l. n. 241 del 1990, difettando il presupposto (imprescindibile) dell’atto vincolato, posto che il provvedimento impugnato, a seguito dell’apporto partecipativo delle parti controinteressate, “ ben avrebbe potuto essere diverso, tanto nelle determinazioni, quanto nelle motivazioni ”: non a caso, del resto, lo stesso Dipartimento mobilità di RO AP, nel dichiarare chiusa l’istruttoria, avrebbe dato (contraddittoriamente) atto della propria “ disponibilità a valutare ulteriori elementi che dovessero essere sottoposti all’attenzione dello scrivente e, a tal fine, si rinnova la richiesta agli Uffici in conoscenza sull’inoltro della documentazione in proprio possesso ”.

Il quarantennale utilizzo del passaggio in esame, inoltre, avrebbe ingenerato in capo ai suoi utilizzatori un legittimo affidamento della sua legittima persistenza, in situ ; né detto affidamento presuppone sempre – a monte – l’adozione di un provvedimento favorevole (ancorché illegittimo) al privato, essendo sufficiente che si fondi “ su una situazione di apparenza costituita dall’amministrazione con il provvedimento, o con il suo comportamento correlato al pubblico potere, in cui il privato abbia senza colpa confidato ”.

Neppure potrebbe giustificarsi (come si legge nella sentenza impugnata) il provvedimento di chiusura degli accessi in ragione di quanto previsto all’art. 22 Cod. strada (e nell’ordinanza sindacale n. 838/1990), dovendosi riferire il divieto di cui al comma 10 della norma (ivi richiamato) esclusivamente ai varchi che consentano l’immissione alla rampa, non impedendo invece tale norma la realizzazione degli stessi, laddove permettano esclusivamente di defluire verso altre direzioni.

Il motivo non può essere accolto.

In estrema sintesi, le appellanti sostengono che, in quanto titolare (proprietaria) della strada interessata dal varco su cui si controverte, RO AP avrebbe dovuto già in passato adottare i provvedimenti necessaria a disciplinarne l’utilizzo; in mancanza di tale provvedimento, peraltro, la stressa amministrazione non avrebbe potuto bloccare i varchi preesistenti, in danno delle parti private che sino a quel momento se ne erano servite.

Più nello specifico, come riportato già nella sentenza impugnata (la cui rappresentazione dei fatti non è contestata dalle parti del giudizio), in data 2 febbraio 2021 il Dipartimento SIMU di RO AP posizionava alcuni presidi fisici inamovibili su un tratto viario di accesso a Via del Foro Italico, all’altezza del civico n. 501, così da impedire il transito su tale tratto di strada (sito tra una stazione di servizio e la rampa di immissione di Via dei Campi Sportivi su Via del Foro Italico).

L’intervento era dovuto alla necessità di risolvere una contingente situazione di pericolo venutasi a creare per effetto dello scorretto utilizzo del tratto viario in questione ad opera di quei veicoli che, provenendo dall’area interna, impegnavano contromano la rampa di collegamento di via dei Campi Sportivi con via del Foro Italico (direzione Olimpico): in ragione dello specifico stato dei luoghi, l’amministrazione municipale, nell’esercizio delle proprie competenze tecnico-discrezionali, aveva ritenuto non idonee a ripristinare la sicurezza stradale misure diverse dall’interdizione dell’area con barriere fisiche, a vantaggio di tutti i frequentatori dell’area commerciale.

Ciò premesso, è corretta la considerazione da cui muove il giudice di prime cure, nel rilevare come l’assenza di un formale provvedimento di chiusura al traffico del tratto viario in questione (e delle relative garanzie procedimentali) può infatti rilevare soltanto se (e nella misura in cui) tale tratto sia assistito “a monte” da un provvedimento che non soltanto ne disponga l’apertura al traffico, ma anche che ne stabilisca la classificazione e le condizioni di viabilità.

Invero, la semplice circostanza che le odierne appellanti si siano in ipotesi avvalse – di fatto – di tale passaggio per un lungo periodo di tempo non è di per sé idonea a far sorgere in capo alle stesse una qualificata aspettativa giuridicamente tutelabile, nel momento in cui tale esercizio “di fatto” non presupponeva a monte alcun titolo legittimante idoneo: per consolidato orientamento della giurisprudenza, infatti, nei rapporti di diritto amministrativo, inerenti all’esercizio del pubblico potere, è configurabile un affidamento del privato sul legittimo esercizio di tale potere e sull’operato dell’amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede, fonte per quest’ultima di responsabilità non solo per comportamenti contrari ai canoni di origine civilistica ora richiamati, ma anche per il caso di provvedimento favorevole annullato su ricorso di terzi (Cons. Stato, Ad. plen. 9 novembre 2021, nn. 19 e 21); ne consegue, all’opposto, in assenza di un provvedimento legittimante o comunque ampliativo dell’altrui sfera giuridica, che “ [...] non è predicabile il tema del legittimo affidamento del privato radicatosi a seguito della protratta inerzia dell'Amministrazione; invero, se l'opera è ab origine priva o difforme dal titolo, detta inerzia non può certamente radicare un affidamento di carattere ‘legittimo' in capo al proprietario dell'abuso, giammai destinatario di un atto amministrativo favorevole idoneo a ingenerare un'aspettativa giuridicamente qualificata ”(Cons. Stato, II, 13 dicembre 2024, n. 10064).

Nel caso di specie, in assenza già solo di un titolo che disponesse l’apertura al traffico del varco e, dunque, ne legittimasse il passaggio da parte dei terzi, non era configurabile alcuna aspettativa giuridicamente qualificata nel senso predicato dalle appellanti. Invero, in assenza di titolo (autorizzatorio o di ratifica ex post ), l’apertura del varco era da ritenersi a tutti gli effetti abusiva.

Tanto più che – come correttamente fa notare il primo giudice – “ il divieto assoluto di accessi sulle rampe di intersezione opera per qualsiasi accesso a tali rampe, a prescindere dal fatto che tale accesso consista in un collegamento “in entrata” alla rampa, oppure viceversa in un collegamento “in uscita” dalla rampa (e ciò a fortiori se si considera che la definizione di “accesso” contenuta nell’art. 22, c.1, del Codice della Strada allude principalmente all’accesso all’area esterna alla strada) ”.

Non è invero condivisibile la tesi di parte appellante secondo cui il divieto di cui al comma 10 (capoverso) dell’art. 22 del d.lgs. n. 285 del 1992 si riferirebbe solamente ai varchi che consentono l’immissione alla rampa, mentre non opererebbe per quelli che consentono esclusivamente di defluire verso altre direzioni: ai sensi della norma in questione, invero, prevede che “ Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti stabilisce con proprio decreto, per ogni strada o per ogni tipo di strada da considerare in funzione del traffico interessante le due arterie intersecantisi, le caratteristiche tecniche da adottare nella realizzazione degli accessi e delle diramazioni, nonché le condizioni tecniche e amministrative che dovranno dall'ente proprietario essere tenute a base dell'eventuale rilascio dell'autorizzazione. E' comunque vietata l'apertura di accessi lungo le rampe di intersezioni sia a raso che a livelli sfalsati, nonché lungo le corsie di accelerazione e di decelerazione ”.

Va ribadito, al riguardo, che se da un lato le previsioni dell’art. 22 cit. in tema di accessi, diramazioni ed innesti sulle strade aperte al pubblico transito pongono il bene della sicurezza pubblica come prevalente rispetto all’interesse privato a superare financo una situazione di interclusione del proprio fondo (situazione estrema che nel caso di specie neppure è dato ravvisare), dall’altro le disposizioni ivi previste sono a rigore invocabili esclusivamente per gli accessi carrai già autorizzati, sì che l’accertata carenza di un titolo autorizzatorio pregresso (come pacificamente è il caso in esame) esclude la riconducibilità del caso all’ipotesi di regolarizzazione, trovando piuttosto applicazione la disciplina per il rilascio di nuove autorizzazioni.

Nel caso in esame, non esistendo a monte alcun titolo autorizzatorio al transito veicolare lungo l’accesso di cui trattasi, non solo nessun legittimo affidamento – come si è visto – poteva formarsi in capo al privato circa il formarsi di un diritto o un interesse in tal senso (per di più in capo a terzi, ossia i clienti delle attività commerciali ivi ubicate), ma più strutturalmente alcun tipo di transito veicolare poteva esservi svolto. Né, d’altra parte, la lettura proposta del quadro normativo applicabile – secondo cui il divieto varrebbe solo per quei varchi “ che consentano l’immissione alla rampa, per ovvie ragioni, non impedendo invece la realizzazione degli stessi laddove permettano esclusivamente di defluire verso altre direzioni ” – trova un appiglio logico o testuale nelle norme richiamate.

Quanto poi alla contestata violazione degli obblighi partecipativi ed istruttori – ancorché, va ribadito, non sussistessero nel caso di specie i presupposti del loro sorgere, in assenza di un provvedimento autorizzativo a monte – va dato atto come le parti appellanti neppure esplicitino, in realtà, in modo strutturato gli elementi che avrebbero inteso rappresentare all’amministrazione al fine di indurla alla rimozione del blocco stradale.

La reiezione del motivo di appello che precede, concernente il merito della vicenda controversa, è assorbente dell’ulteriore motivo di gravame dedotto dalle appellanti (di carattere processuale) concernente la tempestività del ricorso di primo grado.

Conclusivamente, alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va respinto. Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le appellanti, in solido tra loro, al pagamento in favore di RO AP delle spese di lite del grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre Iva e Cpa se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN MA, Presidente FF

ER OT, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER OT	AN MA

IL SEGRETARIO