Pubblicato il 11/12/2025

N. 09782/2025REG.PROV.COLL.

N. 04420/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4420 del 2025, proposto da Nomen Omen S.r.l., Mamma Mia S.r.l., Maff S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice 4;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato Sergio Siracusa, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 10260/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Cons. AN CA e uditi per le parti gli Avvocati Ippoliti e Siracusa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Nomen Omen s.r.l., Mamma mia s.r.l. e Maff s.r.l., ricevuti in data 28-29 marzo 2025 i bollettini con l’indicazione degli importi da pagare per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche per l’anno 2025, hanno impugnato, con ricorso del 18 aprile 2025, la delibera di Giunta Capitolina n. 522 del 2024 di determinazione delle tariffe per l’applicazione del canone unico patrimoniale per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, unitamente alla deliberazione di Assemblea capitolina n. 182 del 2023, nella parte in cui ha attribuito alla Giunta il potere di determinare aliquote, canoni e corrispettivi.

2.Il T.a.r. ha dichiarato irricevibile, in quanto tardivo, il ricorso avverso la delibera della Giunta del 18 aprile 2024, pubblicata sull’albo pretorio dal 31 dicembre 2024 al 14 gennaio 2025, qualificata come regolamento immediatamente lesivo, in quanto, pur essendo un atto astratto e generale, modifica tariffe applicabili ad una categoria alla quale il contribuente è consapevole di appartenere. Nella sentenza si è pure precisato che, laddove si ritenesse la delibera atto non immediatamente lesivo, l’impugnazione sarebbe inammissibile per carenza di interesse, mancando l’atto applicativo lesivo, visto che i bollettini costituiscono atti bonari, privi di conseguenze pregiudizievoli.

3. Avverso tale sentenza le originarie ricorrenti hanno proposto appello, deducendo: 1) la violazione degli artt. 64 e 73 c.p.a, in quanto è stato posto a fondamento della decisione un fatto in contrasto con le deduzioni di entrambe le parti (e, cioè, la portata immediatamente lesiva della delibera della Giunta, esclusa non solo dalle ricorrenti, ma anche dall’Amministrazione resistente, che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso proprio per l’assenza di una lesione attuale in considerazione del carattere generale ed astratto del regolamento); 2) l’erroneità della sentenza, atteso che, da un lato, la delibera della Giunta, quale regolamento di modifica delle tariffe, non ha natura immediatamente lesiva e, dall’altro lato, i bollettini ne costituiscono il primo atto applicativo e determinano un immediato effetto pregiudizievole per i destinatari, interrompendo la prescrizione e rendendo necessario l’adempimento del credito, non dovuto in assenza di quantificazione da parte dell’ente creditore. Le appellanti hanno concluso per la rimessione della causa al giudice di primo grado, ma hanno, comunque, riproposto le censure formulate nel ricorso introduttivo per l’ipotesi in cui il giudice di appello ritenesse di poter decidere integralmente il contenzioso (1) incompetenza della Giunta, ai sensi della delibera dell’Assemblea capitolina n. 182 del 2003 e dell’art. 1, comma 821, della legge n. 160 del 2019, a determinare aliquote, canoni, tariffe, in assenza dell’intervento dell’Assemblea; 2) e 3) violazione dei principi di ragionevolezza e tassatività, dell’art. 1, comma 817, della legge n. 160 del 2019, eccesso di potere per difetto di istruttoria, di motivazione e per irragionevolezza, arbitrarietà ed illogicità, visto, da un lato, il limite dell’invarianza di gettito, posto alla possibilità di modificare le tariffe, di cui non si è tenuto conto, e visto, dall’altro lato, il parametro prescelto dei criteri OMI, da cui deriva un aumento abnorme degli importi.

L’Amministrazione resistente si è costituita, concludendo per il rigetto del ricorso.

4. Previa rinuncia all’istanza cautelare, la causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 6 novembre 2025, all’esito dello scambio di ulteriori memorie.

DIRITTO

5. Il primo motivo, avente ad oggetto la violazione degli artt. 64 e 73 c.p.a, è infondato.

Come si ricava chiaramente dalla lettera dell’art. 64 c.p.a., il principio di non contestazione, che attiene alla delimitazione del thema probandum, ha ad oggetto i fatti posti a fondamento della domanda, ma non la loro qualificazione giuridica, che, essendo relativa alla individuazione degli effetti giuridici e più in generale disciplina applicabile, spetta al giudice in virtù del principio iura novit curia (cfr., ad esempio, Cass. civ., Sez. II, 4 aprile 2024 , n. 8967, secondo cui il principio di non contestazione concerne solo i fatti costitutivi, modificativi o estintivi del diritto azionato e non può applicarsi alla qualificazione giuridica dei fatti emergenti dall'istruttoria, che rientra sempre nel potere-dovere del giudice del merito, mentre l'accertamento di tali fatti va ricondotto al thema probandum come disciplinato ex art. 2697 c.c.). Ne deriva, pertanto, che, sebbene entrambe le parti ritenessero improduttiva di una lesione giuridica attuale ed immediata per le ricorrenti la delibera della Giunta comunale di determinazione delle tariffe per l'applicazione del canone unico patrimoniale (componente per l'occupazione di spazi e aree pubbliche di cui all'art. 1, comma 819, lettera a) della legge n. 160/2019), per l'anno 2025, tale impostazione difensiva non condiziona l’organo giudicante, che deve individuare - in base alla legge applicabile alla fattispecie concreta - gli effetti giuridici derivanti dai fatti allegati concordemente dalle parti - fatti (ad esempio, il contenuto e la data di adozione/pubblicazione della delibera impugnata) che, invece, sono esclusi, in virtù del principio di non contestazione, dal thema probandum e, dunque, dall’istruttoria.

6. Con il secondo motivo le appellanti hanno denunciato l’erroneità della sentenza, atteso che, da un lato, la delibera della Giunta, quale regolamento/atto amministrativo generale di modifica di tariffe, non ha natura immediatamente lesiva e, dall’altro lato, i bollettini ne costituiscono il primo atto applicativo e determinano un immediato effetto pregiudizievole per i destinatari, interrompendo la prescrizione e rendendo necessario l’adempimento del credito, non dovuto in assenza di quantificazione da parte dell’ente creditore.

Pure tale censura è infondata.

6.1. In proposito va ricordato che, secondo il consolidato orientamento del Consiglio di Stato, gli atti regolamentari o i provvedimenti amministrativi a carattere generale non sono immediatamente impugnabili quando la lesione non derivi direttamente dagli stessi, ma solo dai successivi atti esecutivi, i cui contenuti non siano già preordinati e vincolati dalla fonte regolamentare; sono, invece, immediatamente impugnabili quando tale vincolo sia configurabile e gli atti da emanare in base al regolamento assumano carattere di mera applicazione delle norme in esso contenute (Cons. Stato, Sez. V, 1 ottobre 2018, n. 5619; Sez. V, 13 giugno 2016, n. 2518; Sez. IV, 17 marzo 2003, n. 1379; Sez. V, 27 aprile 1990; n. 379; Sez. V, 9 dicembre 1986, n. 601).

Relativamente agli atti generali che, come le delibere impugnate, approvano le tariffe dei canoni o dei tributi da versare per i servizi comunali si ritiene che l’ente locale disponga, in via generale, per tutti i cittadini, non identificabili al momento della loro adozione, ma tenuti, in qualità di utenti o di contribuenti, a corrispondere le somme dovute sin dall’entrata in vigore delle nuove tariffe, salva l’impugnazione tempestiva dell’atto generale ove intendano opporsi al pagamento (così, per il caso analogo della delibera di giunta comunale che approva il regolamento avente ad oggetto le tariffe per i servizi cimiteriali, Cons. Stato, V, 19 settembre 2019, n. 6238, che richiama, nel senso della necessaria impugnazione dell’atto generale nel termine decadenziale decorrente dalla pubblicazione nei modi di legge secondo l’indicazione dell’art. 41, comma 2, c.p.a.; Cons. Stato, sez. V, 7 ottobre 2009, n. 6165).

In particolare, si è ritenuto che le delibere che annualmente fissano le tariffe inerenti ai tributi locali sono immediatamente lesive dei soggetti contribuenti (nel caso di specie, determinando la categoria del contribuente in modo chiaro ed immediatamente percepibile), senza necessità di attendere alcun atto applicativo, che, peraltro, presuppone che il pagamento spontaneo non sia avvenuto (così recentemente Cons. Stato, Sez. V, 20 maggio 2024, n. 4478, relativa alla delibera di approvazione delle tariffe t.a.r.i; già in passato Cons. Stato, V, 27 aprile 1990, n. 379 e id., V, 12 luglio 1996, n. 854, nonché in tempi più recenti, Cons. Stato, V, 17 marzo 2003, n. 1379, basata sull’affermazione che “è immediatamente lesivo e può, quindi, formare oggetto di autonoma impugnazione il regolamento relativo alla tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, perché gli atti d'accertamento di tale tributo non possono avere contenuti diversi dalla mera e pedissequa applicazione delle disposizioni regolamentari”).

In particolare, quando sia nota al contribuente la categoria di appartenenza, secondo il regolamento comunale, e venga contestata l’imposizione o la modifica tariffaria, pur generale ed astratta, ma riferita alla categoria alla quale il contribuente risulta appartenere, l’atto amministrativo generale che fissa le tariffe va considerato immediatamente lesivo nei suoi confronti, perciò impugnabile nel termine di decadenza decorrente dalla sua pubblicazione. Invero, in tale situazione gli atti applicativi, di liquidazione o di accertamento dei tributi dovuti, hanno contenuto meramente esecutivo delle disposizioni generali. Proprio in applicazione di tali principi, recentemente, il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza del T.a.r. di irricevibilità del ricorso proposto avverso la delibera di determinazione delle aliquote T.a.r.i., precisando che si tratta di questione che va decisa caso per caso, valutando non solo l’immediata lesività della delibera tariffaria in considerazione del suo contenuto, ma anche il tenore delle censure, che devono essere dirette avverso i criteri di quantificazione e gli importi delle tariffe per una determinata categoria di utenti e non, invece, avverso la loro applicazione – così, tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, 16 settembre 2024, n. 7601, che ha ritenuto la delibera immediatamente lesiva in considerazione del suo tenore e dell’immediata percepibilità al contribuente/utente della categoria di appartenenza.

Tali principi sono stati correttamente applicati dal giudice a quo, che ha ritenuto immediatamente lesiva nei confronti delle ricorrenti ed odierne appellanti la delibera determinativa la delibera della Giunta comunale di determinazione delle tariffe per l'applicazione del canone unico patrimoniale (componente per l'occupazione di spazi e aree pubbliche di cui all'art. 1, comma 819, lettera a) della legge n. 160/2019), per l'anno 2025. Nel caso di specie, è da ritenere che già al momento della pubblicazione della delibera impugnata il contenuto della stessa e degli allegati consentisse di percepirne la lesività nei confronti delle ricorrenti/appellanti con riferimento alle ragioni di doglianza dalla medesima poi formulate in giudizio

6.2.In proposito va evidenziato che, alla luce di quanto emerge dalle allegazioni difensive, tutte le ricorrenti ed odierne appellanti, al momento dell’adozione della delibera, già occupavano il suolo pubblico, in virtù di regolari concessioni, ed erano, pertanto, già tenute al pagamento del canone, il cui obbligo non sorge in virtù dell’invio del bollettino (contrariamente a quanto asserito nell’atto di appello), ma in presenza dei presupposti del canone, così come indicati dall’art. 1, comma 819, della legge n. 160 del 2019.

Difatti, ai sensi dell’art. 1, comma 823, della legge n. 160 del 2019, il canone è dovuto dal titolare dell'autorizzazione o della concessione ovvero, in mancanza, dal soggetto che effettua l'occupazione o la diffusione dei messaggi pubblicitari in maniera abusiva, per cui l’obbligazione di natura pubblica sorge in virtù della legge e non di un atto dell’Amministrazione comunale; il successivo comma 835 precisa che il versamento del canone è effettuato direttamente agli enti (di regola già al momento del rilascio della autorizzazione/concessione, ma l’adempimento può essere frazionato nel tempo) e che la richiesta di rilascio della concessione o dell'autorizzazione all'occupazione equivale alla presentazione della dichiarazione da parte del soggetto passivo. In applicazione di tali disposizioni legislative, l’art. 14 del regolamento dell’Assemblea capitolina n. 21 del 2021 stabilisce che la concessione di occupazione del suolo pubblico deve prevedere l’obbligo del concessionario di versare il canone secondo le modalità di cui all’art. 33 e le penalità per il suo omesso o parziale pagamento. Del resto, come precisato nella lettera che ha accompagnato l’invio del bollettino, la comunicazione è avvenuta al solo fine di facilitare il pagamento (v. doc. 10).

In ordine alla quantificazione del canone, l’art. 1, commi 816 e 817, prevede la natura sostitutiva della nuova entrata rispetto a quelle precedenti in termini di gettito, salva, in ogni caso, la possibilità di rivalutazione annuale in base agli indici I.s.t.a.t. e, più in generale, di variazione del gettito attraverso la modifica delle tariffe attuata secondo criteri di ragionevolezza e di gradualità in ragione dell'impatto ambientale e urbanistico delle occupazioni; l’art. 1, comma 824, con specifico riferimento alla componente del canone collegata all’occupazione del suolo pubblico, pone i parametri della durata, superficie, espressa in metri quadrati, tipologia e finalità, zona occupata.

La disciplina del canone (ivi compresa quella della sua quantificazione) è rimessa, nel rispetto dei principi posti dalla legge, ai sensi degli artt. 117, secondo comma, e 119, secondo comma, Cost., agli enti locali dall’art. 1, commi 817 ed 821, della legge n. 160 del 2019 (solo quest’ultimo richiama il regolamento del consiglio comunale o provinciale, ai sensi dell'articolo 52 d.lgs. n. 446 del 1997, indicandone una serie di contenuti necessari, tra cui le procedure per il rilascio delle concessioni per l'occupazione di suolo pubblico; la disciplina delle modalità di dichiarazione per particolari fattispecie; le ulteriori esenzioni o riduzioni rispetto a quelle disciplinate dai commi da 816 a 847; le sanzioni amministrative pecuniarie).

6.3. Nel caso di specie, la delibera impugnata (delibera della Giunta capitolina n. 522 del 2024) incide su rapporti in corso, in cui già sussiste ed è attuale l’obbligo del versamento del canone. Pertanto, la sua adozione, nonostante il carattere generale ed astratto dell’atto, determina un pregiudizio immediato ed attuale nei confronti dei soggetti già titolari della concessione e già tenuti al versamento del canone, i quali hanno l’onere di impugnazione nel termine di cui al combinato disposto degli artt. 29 e 41 c.p.a. (e, cioè, 60 giorni dal 14 gennaio 2025 - giorno in cui è scaduto il termine per la pubblicazione della delibera sull’albo pretorio on line di Roma Capitale).

In proposito deve solo evidenziarsi che la delibera della Giunta capitolina si inserisce nel meccanismo di quantificazione delle tariffe, come delineato dall’art. 1, comma 817, della legge n. 160 del 2019 e dal d.lgs. n. 267 del 2000. Più precisamente l’art. 1, comma 817, rimette agli enti locali la disciplina del canone unico, mentre il successivo comma 821 riserva al Consiglio comunale solo alcuni aspetti della relativa regolamentazione, tra cui non è inclusa la quantificazione delle tariffe; l’art. 42, lett. f, del d.lgs. n. 267 del 2000 riserva al Consiglio comunale la disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi, mentre l’art. 48, comma 2, attribuisce alla Giunta tutti gli atti rientranti nelle funzioni degli organi di governo, non riservati dalla legge o dalla statuto agli altri organi, per cui anche la disciplina di dettaglio delle tariffe (cfr. Cass., Sez. 6 - 5, 22 luglio 2020, n. 15619, secondo cui, in tema di TARSU, ai sensi dell'art. 42, comma 2, lett. f), T.U.E.L., spetta al Consiglio comunale l'istituzione e l'ordinamento dei tributi, oltre alla disciplina generale delle tariffe per la fruizione di beni e di servizi, mentre è di competenza della Giunta, organo di competenza residuale nell'ordinamento nazionale, la determinazione delle relative aliquote, in continuità con quanto già previsto dal previgente art. 32, comma 2, lett. g), della l. n. 142 del 1990).

L’art. 3 del regolamento generale delle entrate del Comune di Roma (doc. 2 in atti nella versione anteriore a quella attuale) conferma il riparto di competenza tra Consiglio e Giunta prefigurato dal legislatore, rimettendo appunto al comma 2 la determinazione delle aliquote, dei canoni, delle tariffe e dei corrispettivi alla Giunta e prevedendo, al comma 1, nei soli casi previsti dalla legge, l’approvazione di tali delibere della Giunta da parte dell’Assemblea capitolina nell’ambito del bilancio di previsione. Il successivo art. 4 si occupa, ai commi 5 e 7, dei canoni per l’utilizzo del patrimonio, stabilendo che sono fissati e adeguati periodicamente, in conformità ai criteri stabiliti dalle leggi e dai Regolamenti capitolini. In particolare, il comma 7, introdotto con la delibera dell’Assemblea capitolina n. 181 del 18 dicembre 2024, dispone che le tariffe relative alle occupazioni delle aree e degli spazi sovrastanti o sottostanti il suolo pubblico sono determinate tenuto conto dell'articolazione del territorio di Roma Capitale in zone e dei relativi coefficienti stabiliti con apposita deliberazione di Giunta Capitolina, ed abroga espressamente il precedente art. 27, comma 3, della deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 21 del 24 marzo 2021 e le ulteriori disposizioni incompatibili. In proposito occorre evidenziare che la versione attuale della delibera dell’Assemblea capitolina n. 181 del 2024 è richiamata nell’atto impugnato in modo puntuale ed esplicito (con menzione dell’art. 4, comma 7, del regolamento de quo e della delibera dell’Assemblea capitolina n. 181 del 2024).

7. In conclusione, l’appello è infondato.

Le spese devono essere integralmente compensate, stante la complessità della questione e la contestuale modifica delle tariffe e del regolamento sulle entrate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese integralmente compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EG TI, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

AN CA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN CA	EG TI

IL SEGRETARIO