Pubblicato il 30/04/2025

N. 03682/2025REG.PROV.COLL.

N. 09628/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9628 del 2023, proposto da
-OMISSIS-S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Alfano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, n. -OMISSIS-del 29 maggio 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025, il Cons. Roberto Caponigro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con provvedimento del 6 ottobre 2016, ha disposto la decadenza della concessione per la raccolta di giochi pubblici di cui all’articolo 10, comma 9-ocites, del decreto legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito con modificazioni dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, rilasciata alla -OMISSIS-s.r.l., a far data dal 10 ottobre 2016.

La -OMISSIS-ha impugnato tale atto dinanzi al Tar per il Lazio che, con la sentenza della Sezione Seconda Stralcio n. -OMISSIS-del 29 maggio 2023, ha respinto il ricorso.

Di talché, la Società soccombente ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

1) Illegittimità della sentenza per motivazione carente e violazione dell’art. 27 della Costituzione; violazione dell’art. 24, comma 25, del d.l. 98/2001, convertito con legge 111/2011, per come modificato dall’art.10, comma 2, lettera b) del d.l. 16/2012, convertito con legge 44/2012; violazione degli artt. 3 e 21 quinquies della legge 241/90; violazione dell’art. 23 della convenzione regolativa del rapporto di concessione.

La questione essenziale sarebbe quella di stabilire i limiti di efficacia che devono avere nel nostro sistema i provvedimenti adottati nel microcosmo della materia della Pubblica Sicurezza, per verificare se gli stessi possono fungere da giustificazione idonea a fondare decisioni provvedimentali estranee a quel microcosmo.

L’intero sistema delle autorizzazioni di polizia si muove sul piano delle finalità precauzionali e di prevenzione, che rappresentano un indispensabile anticipazione della tutela, ma un obiettivo vulnus al sistema delle garanzie del soggetto coinvolto, accettato dal sistema come eccezionale compromissione al fisiologico accertamento giurisdizionale di effettive responsabilità, ma che proprio per questo motivo non potrebbe avere una efficacia esterna al proprio microcosmo, se non nei casi espressamente previsti dal legislatore.

L’interpretazione del Tar, che ha ritenuto quello contenuto nel provvedimento di revoca questorile, “accertamento” idoneo all’esistenza della mai ammessa e provata interposizione fittizia o peggio ancora della violazione della normativa sul gioco o in materia di antimafia e dell’antiriciclaggio, non avrebbe un ragionevole sostegno, riconoscendo a tale provvedimento un’efficacia generalizzata di portata evidentemente eversiva, rispetto ai limiti propri che quel provvedimento deve avere per non ledere le prerogative costituzionali di garanzia del soggetto coinvolto.

Ritenere accertamento idoneo a comminare la decadenza avversata la ricostruzione operata in via unilaterale dal Questore nel provvedimento di revoca delle licenze di polizia, costituirebbe un inaccettabile vulnus nel sistema delle garanzie costituzionali, perché si accetterebbe l’idea di ritenere colpevole un soggetto mai sottoposto a processo, in aperta violazione del principio di cui all’art 27 della Costituzione.

Sarebbe davvero illogico ritenere che l’articolo 23 della convenzione introduca ipotesi di accertamento che prescindono dalla verifica giudiziaria, quanto meno nel grado minimo di idoneità costituito da una richiesta di rinvio a giudizio da parte di un Pubblico Ministero della Repubblica, mai intervenuta nel caso di specie, nonostante le indagini compiute dalla Questura di Cosenza.

La sentenza impugnata sarebbe evidentemente errata nell’aver riconosciuto valore di accertamento a provvedimenti privi di tale efficacia dichiarativa, avendo valore solo nell’ambito specifico in cui sono stati adottati, il che esclude che il mero riferimento alle revoche questorili sia motivazione idonea dell’avversata decadenza.

2) Omessa pronuncia sui limiti dell’autotutela amministrativa sui contratti già sottoscritti.

Una volta concluso il contratto, i poteri autoritativi della pubblica amministrazione potrebbero intervenire solo in ragione della originaria sussistenza di un vizio di legittimità nella fase di scelta del contraente, ma non potrebbero portare ad una revoca del contratto, come scelta unilaterale ed autoritaria della parte pubblica, se non nei casi espressamente previsti dalla normativa antimafia.

L’atto impugnato, non solo non contesta vizi di legittimità del provvedimento di aggiudicazione, ma gli elementi di fatto sui quali si fonda non avrebbero potuto determinare, in ogni caso, un qualche vizio di quel provvedimento, per incontestabili ragioni di carattere cronologico, mancando qualsivoglia sostegno cui ricondurre l’asserita esistenza della interposizione al momento di celebrazione della gara.

Nel caso di specie, alla revoca delle autorizzazioni di polizia da parte del Questore non è seguita l’applicazione di alcuna delle misure previste dal codice antimafia, di cui all’art 67 del d.lgs 159/2011, né tanto meno alcuna delle determinazioni interdittive discrezionali che l’art 84 dello stesso d.lgs. 159/2011 affida alla competenza del Prefetto, uniche misure che avrebbero potuto giustificare lo scioglimento del vincolo negoziale.

3) O messa pronuncia sulla violazione art. 27 e 41 della costituzione, dell’art. 8 e 11 del t.u.l.p.s. 773/1931, violazione degli artt. 3 e 21 quinquies della legge 241/90, difetto di motivazione, eccesso di potere per travisamento dei fatti, eccesso di potere per errore di fatto, difetto d’istruttoria, contraddittorietà con precedente provvedimento amministrativo

Nella sentenza impugnata, il Giudice di prime cure avrebbe creato un già contestato inaccettabile automatismo, tra la decadenza comminata e il provvedimento di revoca delle citate autorizzazioni di polizia, che risultano essere, in ogni caso prive di ogni valore probatorio dei fatti in esse riportati.

Il Tar avrebbe riconosciuto verosimiglianza a fatti privi di riscontri posti a base delle revoche questorili, omettendo completamente di considerare la sopravvenuta decisione del Tribunale penale di Paola, che avrebbe tolto sostegno a quella rilettura, nonostante che tale sentenza fosse stata ritualmente prodotta in primo grado.

L’appellante ha altresì formulato domanda di risarcimento dei danni in quanto la sospensione prima e la decadenza poi avrebbero determinato in capo alla società istante un evidente pregiudizio di natura patrimoniale, connesso con la ingiustificata perdita delle entrate economiche, che un fisiologico svolgimento del rapporto avrebbe consentito.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha analiticamente contestato la fondatezza delle doglianze proposte, concludendo per il rigetto dell’appello.

La -OMISSIS-ha depositato altra memoria a sostegno a sostegno delle proprie ragioni.

All’udienza pubblica del 27 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

3. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con l’impugnato provvedimento del 6 ottobre 2016, ha disposto la contestata decadenza della concessione preso atto che, con nota del 5 agosto 2016, l’Ufficio dei Monopoli per la Calabria ha inoltrato il decreto emesso in data 23 maggio 2016 dalla Questura di Cosenza con il quale sono state revocate n. 2 licenze ex art. 88 TULPS emesse in favore del sig. -OMISSIS- (legale rappresentante della -OMISSIS-s.r.l.) in quanto ritenuto persona fittiziamente interposta negli affari dei giochi e delle scommesse per conto di una organizzazione criminale di tipo ‘ndranghetistico’.

Il provvedimento in data 23 maggio 2016, con cui il Questore di Cosenza ha revocato al sig. -OMISSIS-le licenze rilasciate il 9 luglio 2014, è stato adottato, tra l’altro, “letti gli atti d’Ufficio dai quali emerge che il citato -OMISSIS--OMISSIS- è stato condannato nel 2014 alla pena di mesi otto di reclusione ed al pagamento di € 600.00 di multa … per truffa in danni della Intralot; dal certificato del casellario giudiziale risulta, inoltre, che in data 02.02.2009, con decreto penale del GIP del Tribunale di Roma (esecutivo il 14.03.2009) è stato condannato al pagamento di € 900 di ammenda per apertura abusiva di luogo di pubblico spettacolo e intrattenimento ma, soprattutto, che sul conto del medesimo, successivamente al rilascio delle suddette autorizzazioni, a seguito di un episodio di cui dà conto il dipendente Commissariato di P.S. di Paola, con nota del 24/12/2015, sono emersi elementi, fatti e circostanze che, in convergenza con altri già presenti al momento del rilascio, come si evidenzierà in dettaglio nel prosieguo del presente provvedimento, fanno emergere un più che probabile suo ruolo di persona fittiziamente interposta in attività economiche, soggette ad autorizzazione di Polizia, facenti materialmente capo all’organizzazione criminale di tipo ndranghetistico con a capo -OMISSIS- – riconosciuta come organizzazione criminale dopo l’operazione “Tela del Ragno” a seguito della quale il capo clan -OMISSIS-, nato a [...] il -OMISSIS-, è stato tratto in arresto e condannato in primo grado alla pena di vent’anni di reclusione – affiliata del clan -OMISSIS-di Paola (CS) ed in stretti rapporti con la consorteria criminale facente capo a clan -OMISSIS-di Cetraro (CS)”.

4. Le doglianze proposte dalla -OMISSIS-, in particolare nel primo e nel terzo motivo di appello, sono incentrate sulla prospettazione secondo cui la revoca di una licenza di polizia non potrebbe legittimare la decadenza di una concessione, soprattutto in assenza di un accertamento giurisdizionale dei fatti posti a base del provvedimento, laddove la sentenza impugnata avrebbe riconosciuto valore di accertamento a provvedimenti privi di tale efficacia dichiarativa, avendo valore solo nell’ambito specifico in cui sono stati adottati. In sostanza, il giudice di prime cure avrebbe creato un inaccettabile automatismo tra la decadenza della concessione ed il provvedimento di revoca delle autorizzazioni di polizia.

Le doglianze non sono persuasive.

4.1. La decadenza è stata disposta ai sensi dell’art. 23, comma 2, lett. f), della convenzione concessoria, secondo cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM), ai fini della tutela degli interessi erariali e dei consumatori, procede alla decadenza dalla concessione, oltre che nei casi espressamente previsti nella convenzione o nella normativa vigente, anche “nel caso in cui, successivamente alla stipula della convenzione, venga accertata l’insussistenza, anche nei confronti del soggetto controllante del concessionario, di uno dei requisiti previsti dalla procedura di selezione o dalla normativa vigente ai fini della permanenza del rapporto concessorio”.

La sentenza del Tar si rivela sul punto ben motivata, in quanto ha qualificato la decadenza disposta ai sensi della lett. f), atteso che il comma 3 dell’art. 17 della legge n. 55 del 1990 vieta le intestazioni fittizie per i concessionari, e della lett. k) della convenzione.

In proposito occorre rilevare che l’interposizione fittizia richiesta dalla norma per l’operatività del divieto non può essere intesa nel senso della esclusiva presenza di un fatto oggettivamente riscontrabile, vale a dire accertato con un provvedimento giurisdizionale - che potrebbe non esserci, non costituendo l’ipotesi necessariamente un illecito penale - ma è demandata alla valutazione dell’Autorità amministrativa competente nell’esercizio di un potere connotato da discrezionalità tecnica.

4.2. La discrezionalità tecnica è censurabile in sede giurisdizionale solo quando il suo esercizio appaia ictu oculi viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti o laddove sia carente di istruttoria e di motivazione.

Nella fattispecie in esame, le valutazioni espresse dall’Amministrazione appaiono plausibili e adeguatamente motivate, per cui non può ritenersi sussistere né il travisamento del fatto, né una manifesta irragionevolezza.

In altri termini, l’appellante non ha compiutamente dimostrato la presenza di profili che potrebbero indurre a ritenere viziata, sia pure nella inevitabile opinabilità che caratterizza l’esercizio della discrezionalità tecnica, l’attività valutativa ed il conseguente provvedimento adottato.

L’iter logico-giuridico seguito dall’Amministrazione per inferire dal decreto questorile del 23 maggio 2016 gli estremi per procedere alla decadenza è chiaro e plausibile.

In particolare, oltre a quanto già precedentemente descritto, il provvedimento del Questore ha fornito ulteriori elementi presuntivi in questo senso, vale a dire, tra gli altri, che, in data 17 novembre 2007, personale del Commissariato di P.S. di Paola ha notato il sig. -OMISSIS-entrare, per uscirne due ore dopo, nel portone dell’abitazione del capo dell’organizzazione criminale -OMISSIS--OMISSIS-, seguito dopo pochi minuti da soggetto considerato affiliato a tale clan e dall’uomo di fiducia del -OMISSIS- nonché che il sig. -OMISSIS-, per un certo periodo di tempo, ha intessuto strette relazioni economiche anche con altra persona solita frequentare elementi facenti parte di altra consorteria criminale, clan -OMISSIS-di Cetrato (CS), intraprendendo con egli rapporti societari finalizzati ad avviare un’attività nel settore del gioco e delle scommesse.

Il decreto questorile, inoltre, dà conto del fatto che i rapporti dell’interessato con la famiglia -OMISSIS-, quanto meno quelli dei quali l’Ufficio ha notizia, risalgono al lontano 2007, periodo nel quale il sig. -OMISSIS-non rivestiva alcun pubblico incarico; nello specifico, il provvedimento ha evidenziato anche che, nel corso di una querela per danneggiamento seguito da incendio e violenza privata a carico del sig. -OMISSIS-, il cui procedimento penale risulta ancora pendente in appello, ancora una volta il sig. -OMISSIS-era presente a casa del sig. -OMISSIS-, per cui “appare quantomeno poco plausibile che -OMISSIS--OMISSIS- si sia portato per ben due volte nella casa di -OMISSIS--OMISSIS-, essendone finanche commensale senza sapere chi fosse, tenuto conto che il capo del clan egemone in -OMISSIS-(CS) era incriminato per alcuni degli omicidi che in trent’anni hanno insanguinato il capoluogo bruzio e la fascia tirrenica cosentina, soprattutto nella stagione della guerra di mafia e che la notizia era di pubblico dominio”.

Di talché, la contestualizzazione degli elementi rilevati dalle Forze di Polizia circa le frequentazioni dell’interessato, unitamente ad un episodio verificatosi nel locale adibito a centro scommesse, attività soggetta ad autorizzazione, in data 28 ottobre 2015, relativo ai figli del sig. -OMISSIS--OMISSIS-, forniscono esaustiva indicazione del pluriennale collegamento con il sig. -OMISSIS--OMISSIS-, accusato di essere un capo cosca della ndrangheta e della plausibilità dell’individuazione del sig. -OMISSIS-come persona fittiziamente interposta.

4.3. D’altra parte, la concessione per la raccolta di giochi pubblici è caratterizzata dall’intuitu personae, vale a dire che la scelta del concessionario è influenzata dalla fiducia personale che l'amministrazione ripone in quel soggetto, sicché la fiducia e la capacità specifica del concessionario sono elementi fondamentali nella scelta, rendendo il rapporto concessorio personale e non trasferibile.

5. Le doglianze proposte con il secondo motivo di appello sono parimenti infondate.

Il potere autoritativo esercitato dall’Amministrazione, come già evidenziato, trova il suo presupposto nell’art. 23, comma 2, lett. f), della convenzione e nell’art. 17, comma 3, della legge n. 55 del 1990, sicché non può condividersi la prospettazione secondo cui la legittimità dell’atto postulerebbe un vizio di legittimità nella scelta del contraente.

6. La domanda di risarcimento del danno deve essere anch’essa conseguentemente disattesa, in quanto non è stato provato l’elemento costitutivo essenziale della responsabilità civile dell’Amministrazione, vale a dire l’illegittimità dell’azione amministrativa.

7. In definitiva, per tutte le ragioni esposte, l’appello proposto da -OMISSIS-s.r.l. deve essere respinto in quanto infondato.

8. Va da sé che, in relazione alle molteplici specificazioni e puntualizzazioni delle doglianze contenute nel ricorso in appello e nella successiva memoria di replica, il Collegio ha preso in considerazione, nella motivazione della presente sentenza, solo quelle ritenute astrattamente rilevanti ai fini della definizione del giudizio, per cui i profili eventualmente non menzionati si intendono ritenuti privi di sostanziale interesse.

9. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico dell’appellante ed a favore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli; le spese sono invece compensate ne confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 9628 del 2023).

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli; compensa le spese del giudizio nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in considerazione della posizione ancillare da quest’ultimo rivestita nel presente contenzioso.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e degli articoli 9, paragrafo 1, e 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante nonché ogni altra persona fisica o giuridica indicata nella presente sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Dario Simeoli, Presidente FF

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Dario Simeoli

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.