Pubblicato il 23/07/2025

N. 06539/2025REG.PROV.COLL.

N. 07469/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7469 del 2023, proposto da RI AR LD, anche in qualità di liquidatrice della società “Immobiliare SC Marina S.r.l.” in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di SC, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Brancaccio, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Taranto n. 18;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno ed Ave, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12.

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 1762 del 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di SC e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il Cons. Maurizio Santise e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, RI AR LD, in proprio e in qualità di liquidatrice della Immobiliare SC Marina s.r.l., impugnava, chiedendone l’annullamento, previa sospensione, la delibera del Consiglio comunale di SC n. 15 del 30 maggio 2023, con la quale, previa comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 2289 del 28 febbraio 2023, era stata disposta l’acquisizione sanante ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001 dell’edificio ottocentesco denominato “Palazzo De Dominicis – RI”, ubicato in SC, via Roma, e censito in catasto, quanto alle porzioni immobiliari in proprietà della proponente, al foglio 45, particelle 240 (sub 2, 5, 9,10, 11, 12, 19), 241, 243, 776, 777.

Il T.a.r. per la Campania, sez. stacc. di Salerno, con sentenza n. 1762 del 2023, ha in parte rigettato il ricorso e in parte dichiarato il difetto di giurisdizione.

2. Con atto di appello, RI AR LD ha impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

I. Violazione e falsa applicazione di legge (art. 42 bis DPR 327/2001; art. 3, 21 septies L. 241/90; art. 97 Cost) – Eccesso di potere – Sviamento di potere - Sulla nullità dell’atto per violazione di giudicato – Sul difetto di motivazione .

Parte appellante ha contestato la sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha ritenuto che il primo motivo di ricorso di primo grado (con cui si eccepiva la nullità della DCC n. 35/2023, stante la carenza di potere e l’elusione della sentenza del T.a.r. per la Campania, sez. Salerno, n.783 del 2023 nella parte in cui riteneva vincolante l’accordo bonario del 2010) fosse devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché attinente a questioni strettamente legate alla quantificazione della somma spettante alla ricorrente a titolo di ristoro/indennità. L’appellante ha, in particolare, evidenziato la contraddittorietà dell’operato del Comune, il quale prima ha sostenuto in maniera costante la validità dell’accordo bonario nei vari giudizi intercorsi per poi disconoscerne l’efficacia e rideterminare in circa la metà il valore dell’immobile (€485mila) mediante la DCC impugnata. Tale atto sarebbe, inoltre, viziato da incompetenza, in quanto emesso dal consiglio comunale e non dal dirigente, e perciò sussisterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo, innanzi al quale vanno rilevati i vizi di illegittimità del provvedimento di acquisizione.

Si contesta, inoltre, la sentenza nella parte in cui ha ritenuto legittimo il rinvio, contenuto nel provvedimento impugnato, ai provvedimenti annullati dal medesimo Tar con le sentenze n. 3655/2022 e 709/2023 (DCC n. 146/2022 e DGC n. 216/2022).

1.2 – Sulla violazione e falsa applicazione di legge (art. 3 L 241/1990; art.41 e art. 42 bis DPR 327/2001 e d.lgs. 42/2014 artt.95 e ss) – Difetto di ST .

Secondo l’appellante, il T.a.r. ha erroneamente ritenuto carente la propria giurisdizione rispetto alle censure con cui veniva dedotta la violazione degli artt. 3 l. n. 241/1990, 41 e 42- bis d.P.R. n. 327/2001 e 95 ss. d.lgs. 42/2004 , avendo il Comune omesso di coinvolgere la Commissione Provinciale Espropri di Salerno in sede di quantificazione degli indennizzi, peraltro determinati unilateralmente (€485.000 vs. €850.000) in violazione delle prescrizioni di legge e del giudicato (TAR n. 783/2022). Tali censure, diversamente da quanto sostiene il Collegio in prime cure, non riguarderebbero la valutazione di stima dell’immobile ma solleverebbero il vizio istruttorio da cui è affetto l’iter procedimentale con cui è stato determinato il quantum .

1.3 – ERROR IN IUDICANDO - Sulla violazione e falsa applicazione di legge (art. 3 L 241/1990; art.41 e art. 42 bis DPR 327/2001 e d.lgs. 42/2004 artt.95 e ss) – Difetto ST stante il mancato coinvolgimento del Ministero dei Beni Culturali .

Parte appellante contesta la legittimità della DCC per il mancato coinvolgimento del MIC in sede di stima degli indennizzi ex art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001 che risulta fra l’altro responsabile in solido per l’eventuale risarcimento del danno derivante dall’occupazione sine titulo dell’immobile. In sostanza il TAR avrebbe errato laddove non ha rilevato che il Comune di SC, nel procedimento di specie (in violazione della legge di settore e del giudicato formatosi), nonostante la responsabilità solidale con il Ministero dei Beni Culturali non ha consentito al Ministero di vigilare sul proprio operato allorché ha illegittimamente ed unilateralmente quantificato un nuovo prezzo di esproprio, così esponendo indebitamente il Ministero (a sua insaputa) alle sopracitate responsabilità solidali

1.4 – ERROR IN IUDICANDO - Sulla violazione e falsa applicazione di legge (art. 3 L. 241/90; art. 42 bis DPR 327/2001) – Difetto ovvero motivazione .

La sentenza del T.a.r. sarebbe, inoltre, errata laddove afferma che il consiglio comunale avrebbe compiutamente argomentato, nella motivazione della delibera impugnata, in merito alla prevalenza dell’interesse pubblico all’acquisizione coattiva ex art. 42 bis del DPR n. 327/2001 rispetto all’interesse della ricorrente al mantenimento della proprietà -ritenuto recessivo-.

1.5. ERROR IN IUDICANDO - Sulla violazione e falsa applicazione di legge (artt. 3, 7 e 10 bis L 241/90; art. 42 bis DPR 327/2001) – Sulla attivazione apparente delle garanzie di partecipazione al procedimento – Sulla malafede del Comune di SC .

Viene riproposta la censura sollevata in prime cure con cui si denunciava la violazione delle garanzie partecipative al procedimento, necessarie e prodromiche all’adozione del provvedimento di acquisizione sanante, che nel caso di specie sarebbero state attivate in modo apparente. Secondo l’appellante il TAR avrebbe erroneamente devoluto la censura al giudice ordinario, trattandosi invece di illegittimità procedimentale.

1.6 - ERROR IN IUDICANDO per omessa motivazione - Ulteriori profili.

Si censura, altresì, l’omessa valutazione del T.a.r. su un ulteriore profilo di illegittimità: la palese contraddittorietà tra la comunicazione di avvio (che richiamava l’accordo transattivo del 2010, il quale fissava il valore del bene a €850.000) e la successiva delibera (basata sulla perizia di stima che riduceva arbitrariamente il valore a €485.530,33). Tale incongruenza, oltre a violare le garanzie partecipative, configurerebbe uno sviamento di potere nell’operato dell’amministrazione finalizzato a un indebito risparmio per l’ente.

II. Violazione e falsa applicazione di legge (art. 42 bis DPR 327/2001) – Eccesso di potere – Contraddittorietà – Irragionevolezza manifesta .

Si eccepisce il difetto di motivazione della perizia di stima del bene su cui, secondo l’appellante, il TAR avrebbe erroneamente ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice ordinario.

III. Sul difetto di motivazione – Ulteriori profili .

Si contesta, poi, un ulteriore vizio di motivazione della delibera comunale impugnata, nella quale il Comune afferma che il mancato pagamento del saldo pattuito nell’accordo del 2010 derivasse dalle procedure esecutive mai rese note all’amministrazione dall’appellante (con conseguente revoca del finanziamento regionale); procedure che però hanno avuto inizio successivamente (gennaio 2012) alla scadenza del termine per l’adempimento (dovuto entro il 31.12.2011). Tale argomentazione contenuta nella DCC violerebbe l'art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001, che impone l'indicazione delle circostanze che hanno condotto all'utilizzazione indebita dell’area. Secondo l’appellante il TAR avrebbe nuovamente ricondotto in modo erroneo la censura al mero quantum, trascurandone la rilevanza procedimentale.

IV. Sul difetto di motivazione – Ulteriori profili.

L’appellante ripropone i motivi di ricorso di primo grado con cui è stata contestata l’illegittimità della delibera per non aver considerato anche il danno da mancato utilizzo del bene. Non si spiegherebbe come possa avere il TAR, anche in questo caso, affermato la giurisdizione sul punto del G.O. in quanto, ancora una volta, non vengono in rilievo aspetti inerenti la mera quantificazione della stima operata dal Comune quanto, di contro, aspetti di carattere sostanziale oltre ai lamentati vizi procedurali.

V. Sul difetto di motivazione – Ulteriori profili – Sulla illogicità e disparità di trattamento .

Si censura la disparità di trattamento nella determinazione dell'indennità contenuta nella perizia di stima, poiché il Comune ha applicato una riduzione del 75% del valore venale unicamente alla quota della ricorrente (68% dell'immobile) e non anche agli altri comproprietari , violando i principi di lealtà, correttezza e buon andamento della pubblica amministrazione.

Si è costituito in giudizio il MINISTERO DELLA CULTURA – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Avellino e Salerno chiedendo l’estromissione dal giudizio.

Il Comune di SC si è costituito regolarmente in giudizio eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione e nel merito ha chiesto il rigetto dell’appello.

Alla pubblica udienza del 15 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. In via preliminare va respinta l’eccezione del Ministero della Cultura non sussistendo i presupposti per dichiarare il difetto di legittimazione passiva del Ministero nel presente giudizio poiché questo ha ad oggetto un procedimento espropriativo relativo ad un bene di notevole valore culturale sul quale permane la competenza del Ministero, anche ai sensi dell’art. 95, comma 2, d.lgs. n. 42/2004, secondo cui: “Il Ministero può autorizzare, a richiesta, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché ogni altro ente ed istituto pubblico ad effettuare l'espropriazione di cui al comma 1. In tal caso dichiara la pubblica utilità ai fini dell'esproprio e rimette gli atti all'ente interessato per la prosecuzione del procedimento”.

Procedimento che ha, peraltro, preso avvio dal decreto del 15 febbraio 2006 con cui lo stesso Ministero ha dichiarato la pubblica utilità dell’espropriazione ex artt. 95 ss. del d.lgs. n. 42/2004 del “Palazzo De Dominicis – RI”.

Va, pertanto, respinta l’eccezione sollevata dal Ministero della Cultura.

4. In via ulteriormente preliminare vanno distinte le censure con cui parte appellante reitera le doglianze volte a contestare la transazione stipulata nel 2010 e il suo inadempimento e la determinazione dell’indennizzo, dalle doglianze con cui si contesta il procedimento e il provvedimento ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001.

5. In relazione alla prima serie di doglianze (che si ritrovano ai motivi 1, 1.6, 2, 3 ,4 e 5 dell’appello) l’appello è infondato perché il ricorso di primo grado è inammissibile per difetto di giurisdizione.

5.1. Con il motivo n. 1 parte appellante contesta la nullità della delibera consiliare del Comune di SC n. 35 del 2023, stante la carenza di potere e la palese violazione/elusione di giudicato della sentenza delle SSUU e del TAR Salerno n.783/2023. Tale doglianza tende sempre a contestare la determinazione del quantum dell’indennizzo contenuto nell’accordo sulle indennità sottoscritto nel 2010 e, quindi, come tale è inammissibile per difetto di giurisdizione. È parimenti infondata la censura relativa al dedotto vizio di incompetenza, essendo pacifico, per giurisprudenza, che la competenza ad adottare i provvedimenti ex art. 42 bis spetti proprio al consiglio comunale e non anche al dirigente.

5.2. Con il motivo n. 1.6 parte appellante fa valere ancora una volta la validità (e/o vincolatività) dell’accordo sulle indennità sottoscritto nel 2010 allo scopo di contestare l’ammontare dell’indennità come determinata dal Comune. In relazione a tale doglianza, per le ragioni sopra esposte, sussiste, dunque, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto la contestazione attiene sempre alla determinazione del profilo meramente patrimoniale della determinazione dell’indennizzo.

6. Parimenti infondato è il secondo motivo di appello con cui si discute e si contesta la stima del prezzo base di esproprio in relazione alla quale non sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di questione meramente patrimoniale devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.

7. Alle stesse conclusioni deve giungersi in relazione alle questioni meramente patrimoniali contestate nei motivi di appello 3, 4 e 5, che non inficino la legittimità del provvedimento di acquisizione, come già puntualmente rilevato dal T.a.r. attenendo ad aspetti legati al danno da mancato utilizzo del bene o, ancora una volta, alla determinazione dell’indennizzo.

7.1. Nello specifico, con il terzo motivo di appello, parte appellante contesta, infatti, la mancata liquidazione del saldo nel termine del 31/12/2011, si tratta, quindi, ancora una volta, di questione meramente patrimoniale per la quale non sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.

7.2. Con il quarto motivo di appello parte appellante contesta il provvedimento impugnato che, nella determinazione dell’indennizzo, non ha considerato il danno da mancato utilizzo del bene. Anche tale doglianza attiene ad un profilo meramente patrimoniale di determinazione dell’indennizzo e va devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario come, del resto, quella contenuta nel quinto motivo di appello, con cui si contesta una disparità di trattamento nella determinazione dell’indennizzo in relazione agli altri proprietari interessati dal procedimento espropriativo.

8. Possono, dunque, essere esaminati i restanti motivi di appello che, in quanto strettamente connessi tra di loro, saranno trattati congiuntamente (in particolare, 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5) e che attengono al procedimento e al provvedimento ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001, per i quali sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.

9. Con il motivo 1.1. parte appellante contesta in sostanza il provvedimento di acquisizione emesso ai sensi dell’art. 42 bis per una serie di profili:

- mancanza di contraddittorio procedimentale;

- mancanza di motivazione rafforzata;

- mancanza di un’adeguata comparazione tra interesse pubblico prevalente e gli opposti interessi;

- rinvio nel provvedimento impugnato alle determinazioni di C.C. n. 146/2022 e G.C. n. 216/2022 annullate dal T.a.r.

- mancato invio della determina alla Corte dei Conti.

9.1. Partendo da queste ultime due censure, rileva il Collegio che il mancato invio del provvedimento ex art. 42 bis , comma 7, alla Corte dei Conti, pur previsto dal legislatore, non è certo causa di illegittimità del provvedimento, ma può rilevare ad altri fini (come, ad esempio, ai fini disciplinari per il funzionario che abbia omesso la comunicazione).

9.2. In relazione all’erroneo rinvio nel provvedimento impugnato alle delibere sopra citate, come già chiarito dal T.a.r., le sentenze richiamate hanno annullato i provvedimenti esclusivamente nella misura in cui, in violazione del giudicato di cui alla sentenza del T.a.r. per la Campania, Salerno, sez. II, n. 783 del 22 marzo 2022, confermata in appello dal Consiglio di Stato, sez. IV, n. 9483 del 2 novembre 2022, il Comune di SC non ha posto termine alla situazione di occupazione sine titulo mediante acquisizione coattiva ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001 ovvero, in alternativa, mediante riduzione in pristino e restituzione dei cespiti immobiliari appresi. Il T.a.r, dunque, nelle sentenze citate non ha evidenziato l’eventuale erroneità della motivazione contenute nella scelta di acquisire il “Palazzo De Dominicis – RI” al patrimonio pubblico, nei termini illustrati nelle annullate DCC n. 146 del 26 settembre 2022, DGC n. 216 del 1° ottobre 2022, e determina n. 242 del 14 dicembre 2022.

10. Non sussiste neanche il denunciato difetto di ST o difetto di motivazione, in quanto il Consiglio comunale di SC, ha puntualmente esposto, nell’ambito di un potere ampiamente discrezionale, le ragioni che hanno consentito di ritenere prevalente l’interesse pubblico all’acquisizione coattiva ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001 rispetto al recessivo interesse privato dell’appellante al mantenimento della proprietà sui cespiti immobiliari ricompresi nel complesso edilizio denominato “Palazzo De Dominicis – RI”. In particolare, il Comune ha evidenziato che «- il “Palazzo De Dominicis – RI” rappresenta la principale emergenza culturale di SC, assoggettata a vincolo storico-architettonico apposto, con d.m. 24 gennaio 1995, dal Ministero per i beni e le attività culturali, il quale ha dichiarato l'interesse particolarmente importante ai sensi della l. 1° giugno 1939, n. 1089; - il procedimento espropriativo, autorizzato dal Dicastero, è stato originato dalla necessità di tutelare il bene culturale, onde procedere alla sua conservazione e valorizzazione; - il Comune di SC ha provveduto all'esecuzione dei lavori di recupero e restauro del cespite … previo finanziamento della Regione Campania valere sui fondi del P.O.R. 2000-2006, assegnate nell'ambito del Progetto Integrato "Grande Attrattore Culturale ‘Paestum – Velia’"; - l'immobile è stato stabilmente destinato dallo stesso Comune di SC alla esposizione permanente dei reperti di EL (con la mostra "Velia: una città tra essere e benessere"), nonché a centro culturale, spazio teatrale sede di convegni e dell'Archivio delle Culture Mediterranee; - l’ente locale aveva già liquidato ai proprietari l'80% dell'ammontare dell'indennizzo pattuito con la scrittura privata del 2010; - ai fini della conclusione dell'iter espropriativo, l'amministrazione comunale ha reperito, a suo totale carico, le somme dirette ad erogare il residuo 20% dello stesso indennizzo concordato, oltre interessi e rivalutazione, con il … Piano di riequilibrio finanziario pluriennale, approvato con la … delibera consiliare n. 34 del 21 settembre 2021; - la liquidazione di tale ulteriore importo, propedeutica all'adozione di qualsiasi provvedimento diretto alla cessazione dell'utilizzo sine titulo del bene per scopi di interesse pubblico e alla formalizzazione del suo trasferimento all'amministrazione pubblica, previa delibera di C.C. n. 35 del 7 ottobre 2022, veniva liquidata in favore della società I. A. M., con determina n. 242/2022 reg. int. e n. 816/2022 di importo pari ad € 229.555,68 (comprensivo di interessi e valutazione monetaria, con decorso dal 1° gennaio 2012, fine del termine di occupazione legittima dell'immobile e dell'area di sedime».

11. Il Comune, dunque, ha evidenziato una serie di concorrenti ragioni che hanno condotto l’amministrazione all’acquisizione del bene, motivazioni che non appaiono né illogiche né irragionevoli.

In particolare, il rilievo culturale del bene, definitiva “la principale emergenza culturale di SC”, la necessità di conservazione, valorizzazione e utilizzazione del bene culturale, oltre alle ingenti somme già spese dall’amministrazione, si pongono come argomenti che giustificano il provvedimento impugnato.

Né parte appellante è stata in grado di dimostrare la palese irragionevolezza e illogicità del provvedimento impugnato.

12. La valutazione di recessività dell’interesse privato al mantenimento della proprietà sui cespiti immobiliari controversi deriva, dunque, dalla prioritaria necessità di salvaguardare e promuovere il valore culturale del bene e la correlativa fruizione da parte della collettività. Elementi tutti che consentono di ritenere l’assenza di ragionevoli alternative all’acquisizione sanate, come ben rilevato dal T.a.r.

Sotto questo profilo è, dunque, infondato anche il motivo di appello 1.4. che contesta l’assenza di una motivazione rafforzata nel provvedimento impugnato che, invece, sussiste.

13. Né vi è stata, peraltro, una violazione del contraddittorio procedimentale (motivo 1.5.), perché la complessa vicenda procedimentale e processuale che ha dato vita al provvedimento di acquisizione ha visto il coinvolgimento reiterato della RI.

14. Infondato è anche il motivo di appello 1.2. e 1.3 perché il mancato coinvolgimento della Commissione Provinciale Espropri di Salerno o del Ministero della Cultura ai fini della determinazione dell’indennizzo, non rappresentano elementi che inficiano la legittimità del provvedimento di acquisizione sanante, neanche nella parte in cui questo determina l’indennizzo spettante al proprietario. Va solo precisato che contrariamente a quanto sostiene l’appellante la competenza alla determinazione dell’indennizzo è del Comune e non della Commissione Provinciale.

Sul punto, la Corte di Cassazione ha evidenziato che “in caso di adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, il ricorso da parte del privato ai fini della determinazione dell'indennizzo deve essere proposto avverso la delibera del Consiglio comunale, organo che ha la competenza a provvedere ai sensi dell'art. 42, comma 2, lettera l) del d.lgs. n. 267 del 2000 , agli acquisti e alle alienazioni immobiliari, così ricomprendendo anche l'ipotesi di acquisto di immobili disciplinata dall'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, restando irrilevante, ai fini della predetta impugnazione, il successivo provvedimento attuativo emesso dal Dirigente dell'ufficio comunale” (cfr., Corte di cassazione, sez. I , 16 aprile 2025 , n. 10074). L’art. 42 bis assegna poi espressamente la competenza alla liquidazione dell’indennizzo all’autorità che ha la competenza ad emanare il provvedimento di acquisizione che, nel caso di specie, è pacificamente il Comune.

L’appello va, pertanto, respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di SC e del Ministero della Cultura che liquida in complessivi € 7.000,00 (settemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maurizio Santise	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO