Pubblicato il 17/07/2025

N. 06271/2025REG.PROV.COLL.

N. 03273/2025 REG.RIC.

N. 03272/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3273 del 2025, proposto da:
BE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Lattanzi e Claudia Ciccolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

EN ER s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Raffaele Cassano, Vincenzo Fortunato, Gianpiero Succi e Alessandro Botto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 3272 del 2025, proposto da:
BE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Lattanzi e Claudia Ciccolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

EN ER s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Raffaele Cassano, Vincenzo Fortunato, Gianpiero Succi e Alessandro Botto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

A ) quanto al ricorso n. 3272 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 04903/2025, resa tra le parti;

B ) quanto al ricorso n. 3273 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per il Lazio (Sezione Quarta) n. 04902/2025, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di EN ER s.p.a. e della Presidenza del Consiglio dei Ministri nei giudizi in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10.7.2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, gli avvocati Filippo Lattanzi, Vincenzo Fortunato, Alessandro Botto e Silvia Felicetti.

Viste le conclusioni rassegnate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso R.G. n. 11981/2024 EN ER s.p.a. ha adito il T.A.R. per il Lazio chiedendo: i ) l’annullamento del provvedimento del 14.10.2024, prot. n. 0074388 (con cui NF aveva negato l’accesso agli atti richiesto da EN ER con comunicazione del 26.9.2024), nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e/o conseguenziali; ii ) l’accertamento e la declaratoria del diritto di accesso, con condanna di NF all’esibizione dei documenti richiesti ex art. 116, comma 4, c.p.a.

2. Con successivo ricorso R.G. n. 12929/2025 EN ER s.p.a. ha adito il T.A.R. per il Lazio chiedendo: i ) l’annullamento del provvedimento NF del 31.10.2024 (recante il rigetto dell’istanza di accesso agli atti presentata da EN ER il 9.10.2024, in riferimento alla documentazione e alle informazioni prodotte con riguardo ai civici di prossimità dagli operatori economici terzi nell’ambito della procedura di mappatura e consultazione 2024 delle reti fisse a banda ultralarga sui civici di prossimità), nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e/o conseguenziali; ii ) l’accertamento e la declaratoria del diritto di accesso, con condanna di NF all’esibizione dei documenti richiesti ex art. 116, comma 4, c.p.a.

3. Le istanze e i successivi ricorsi indicati ai precedenti punti sono relativi alla medesima vicenda amministrativa che occorre, sintenticamente, procedere ad esporre.

3.1. A tal fine si osserva che: i ) NF (società in house providing del Ministero dell’Economia e delle Finanze) aveva indetto una procedura di gara, suddivisa in lotti, per la concessione di contributi pubblici per la realizzazione sull’intero territorio nazionale di nuove infrastrutture di telecomunicazioni e relativi apparati di accesso in grado di erogare servizi con capacità di almeno 1 Gbit/s in download e 200 Mbit/s in upload; ii ) tale procedura era stata finanziata con fondi del P.N.R.R. nell’ambito del Piano Italia a 1 Giga, finalizzato a garantire una velocità di trasmissione di almeno 1 Gbit/s sull’intero territorio nazionale, collegando i civici delle unità immobiliari nei quali non era e non sarebbe stata presente entro il 2026 alcuna rete idonea a fornire velocità di almeno 300 Mbit/s in download nell’ora di picco del traffico; iii ) all’esito della procedura il r.t.i. composto da Tim e BE si era aggiudicato i lotti 1, 3, 4, 5, 11, 14 e TN_BZ, mentre EN ER si era aggiudicata i lotti 2, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13; iv ) i civici da collegare (e, successivamente, messi a gara) erano stati individuati da NF sulla base di un’attività di mappatura svolta nel 2021; v ) in sede di verifiche tecniche propedeutiche ai lavori era stato riscontrato un disallineamento tra i civici messi a gara e quelli effettivamente da collegare.

3.2. Era intervenuto, quindi, il legislatore che, con la disposizione di cui all’art. 20, comma 5- bis , del d.l. n. 19/2024, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 56/2024, ha previsto – per quanto di interesse per la presente controversia – quanto segue: “ al fine di ridurre il divario digitale del Paese attraverso la creazione di reti ultraveloci e di garantire la tempestiva ed efficace attuazione degli investimenti previsti dal Piano “Italia a 1 Giga”, inserito nella Missione 1, Componente 2, Investimento 3 “Reti ultraveloci (banda ultra-larga e 5G)”, del P.N.R.R., tenuto conto dell'esito delle verifiche propedeutiche all'esecuzione dei lavori e allo scopo di realizzare la copertura di aree omogenee in ciascun lotto, i beneficiari dei contributi pubblici adempiono gli obblighi previsti dalle convenzioni in vigore con la società NF Italia S.p.A. collegando anche i numeri civici posti in prossimità e aventi le medesime caratteristiche di quelli da collegare sulla base delle medesime convenzioni, individuati all'esito delle suddette verifiche, fermi restando il termine finale dell'esecuzione dell'opera, il numero complessivo di numeri civici da collegare, ivi compreso il numero di quelli situati nelle aree remote previsto dal citato Investimento 3 del PNRR, e l'onere complessivo dell'investimento assunto dai beneficiari all'esito della procedura di gara. I numeri civici collegati ai sensi del primo periodo sono computati ai fini del raggiungimento del numero complessivo dei collegamenti da effettuare in base alle convenzioni in vigore con la società NF Italia S.p.A. Per le finalità di cui al secondo periodo, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, si provvede, mediante la sottoscrizione di atti aggiuntivi alle citate convenzioni in vigore con la società NF Italia S.p.A., alla definizione delle modalità di individuazione, per ciascun lotto, dei numeri civici posti in prossimità e aventi le medesime caratteristiche di quelli da collegare sulla base delle predette convenzioni nonché del termine per l'individuazione di tali numeri civici di prossimità, che, in ogni caso, non deve superare trenta giorni dalla data di sottoscrizione dei citati atti aggiuntivi ”.

3.3. NF aveva, quindi, concordato con i beneficiari che i civici di prossimità dovessero avere una serie di requisiti e aveva, successivamente, indetto una consultazione pubblica finalizzata a “ mappare ” i civici di prossimità al fine di verificare se gli stessi fossero oggetto di investimenti già attuati o inseriti in piani di sviluppo privati da realizzarsi entro il 30.6.2026, e, come tali, non includibili nell’ambito dei civici collegabili in attuazione del Piano. Secondo quanto esposto da EN ER nei ricorsi di primo grado, la stessa avrebbe provveduto a trasmettere l’elenco dei civici inclusi nei lotti del piano di propria competenza al fine di consentire l’attività di mappatura dei civici che - qualora non opzionati da altri operatori – la Società avrebbe potuto collegare. Con comunicazione del 10.9.2024 BE aveva, invece, comunicato di non aver intenzione di comunicare civici di prossimità da includere nel piano e di aver intenzione di realizzare interventi su civici di prossimità insistenti sui lotti aggiudicati a EN ER.

4. EN ER aveva, quindi, formulato una prima istanza con la quale aveva richiesto di aver accesso: i ) alle ragioni addotte da BE a fondamento della scelta di non trasmettere a NF l’elenco dei civici di prossimità di pertinenza; ii ) alle comunicazioni intercorse tra BE e NF nel quadro del procedimento scaturito dall’art. 20, comma 5- bis , del d.l. 19/2024, con particolare riferimento alle comunicazioni successive alla trasmissione della bozza degli atti aggiuntivi del 14.8.2024; iii ) alle valutazioni esperite e alle determinazioni assunte da NF in relazione alla scelta di BE di non dare seguito alla richiesta di trasmissione dell’elenco dei civici di prossimità di propria pertinenza.

4.1. Dopo il contraddittorio procedimentale con BE, NF aveva negato l’accesso agli atti evidenziando che: i ) non poteva trovare applicazione l’istituto dell’accesso civico generalizzato in quanto NF è società partecipata al 100% da IA s.p.a., che aveva emesso strumenti finanziari quotati su mercati regolamentati; ii ) non poteva riconoscersi in capo a EN ER un interesse all’acquisizione della documentazione richiesta in quanto la disposizione di cui all’art. 20, comma 5- bis , del d.l. n. 19/2024, aveva introdotto una mera facoltà per i beneficiari di adempiere agli obblighi previsti dalle convenzioni in vigore con NF, con la conseguenza che ogni beneficiario avrebbe potuto scegliere se esercitarla o meno, senza alcuna incidenza sulle determinazioni degli altri.

4.2. EN ER aveva, quindi, presentato una nuova istanza di accesso agli atti chiedendo di accedere alla documentazione e alle informazioni prodotte con riferimento ai civici di prossimità dagli operatori economici terzi nel quadro della consultazione (precisando, di seguito, che l’istanza era relativa alla documentazione presentata da BE).

4.3. Tale istanza era stata respinta da NF, la quale aveva osservato che: i ) in data 28.10.2024 erano stati resi disponibili, sui siti internet di NF, gli esiti della mappatura, con conseguente realizzazione dell’interesse conoscitivo della Società; ii ) EN ER non aveva, comunque, un interesse diretto, concreto e attuale a conoscere tali dati.

5. EN ER ha, quindi, proposto i due ricorsi indicati ai punti 1 e 2 della presente sentenza contestando la legittimità dei dinieghi e chiedendo al T.A.R. di ordinare l’ostensione dei documenti richiesti.

6. Con le sentenze n. 4902 e n. 4903 del 2025 il T.A.R. per il Lazio, respinte le eccezioni preliminari, ha parzialmente accolto i ricorsi ordinando a NF di ostendere la documentazione richiesta, previo oscuramento delle parti coperte da segreto tecnico o industriale non strettamente funzionali a verificare che i civici di prossimità in discussione fossero effettivamente compresi nei piani di investimento di BE.

7. Con i ricorsi R.G. n. 3272/2025 e R.G. n. 3273/2025 BE ha impugnato, rispettivamente, le sentenze n. 4903/2025 e 4902/2025; NF ha articolato ricorsi incidentali in appello. Si è costituita in giudizio EN ER chiedendo di respingere sia i ricorsi in appello principali che quelli incidentali. Si è costituita, altresì, la Presidenza del Consiglio dei Ministri per resistere ai ricorsi in appello di BE.

8. Alla camera di consiglio del 15.5.2025 la trattazione delle cause è stata rinviata all’udienza del 10.7.2025. In vista di tale udienza EN ER, NF e BE hanno depositato memorie conclusionali; BE e NF hanno depositato anche memorie di replica. All’udienza del 10.7.2025 le cause sono state trattenute in decisione.

9. Preliminarmente occorre disporre la riunione dei giudizi in appello in epigrafe in ragione della sussistenza di una connessione procedimentale tra le gli stessi, afferenti alla medesima vicenda amministrativa in precedenza illustrata.

10. Procedendo alla disamina dei ricorsi in appello occorre prendere l’abbrivio dal primo motivo del ricorso R.G. n. 3273/2025, relativo alla decisione del T.A.R. sul primo diniego di accesso opposto da NF a EN ER. Con tale motivo BE ha ribadito come EN ER avesse presentato due istanze di accesso diverse, mentre il T.A.R. aveva deciso le due controversie con motivazioni sostanzialmente identiche, ritenendo sussistente l’interesse di EN ER a conoscere della scelta di BE a realizzare interventi sui civici di prossimità insistenti sui lotti aggiudicati a EN ER, ritenuta astrattamente idonea a pregiudicare gli interessi della Società. Secondo BE questa motivazione avrebbe avuto rilievo solo con riferimento al secondo ricorso proposto da EN ER ma non in relazione al primo, relativo agli atti prodromici alla consultazione. La decisione di primo grado sarebbe stata, quindi, gravemente carente nella motivazione ed erronea per non aver compreso l’oggetto del primo giudizio.

10.1. Il motivo può essere esaminato congiuntamente al primo motivo del ricorso incidentale di NF in tale giudizio, con il quale la Società ha dedotto l’erroneità della sentenza per aver omesso di dichiarare l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse. Secondo la Società la precisazione di EN ER – secondo cui l’interesse conoscitivo della stessa sarebbe stato calibrato sulla documentazione relativa a BE – avrebbe avuto la valenza di una sostanziale rinuncia alla richiesta formulata con la prima istanza. Inoltre, secondo NF, il T.A.R. si sarebbe pronunciato in merito ad un bene della vita diverso da quello richiesto, con conseguente vizio di ultrapetizione.

10.2. I motivi non possono essere condivisi. Occorre, infatti, considerare come il T.A.R. abbia calibrato la decisione in relazione all’interesse conoscitivo unitario di EN ER, finalizzato ad ottenere la documentazione necessaria per comprendere le determinazioni di BE nell’ambito di un unico procedimento, volto a determinare i c.d. civici di prossimità. L’interesse sottostante alle due istanze è, quindi, il medesimo ed è, per tale ragione, che il T.A.R. – pur non riunendo i due ricorsi – ha, sostanzialmente, reso una motivazione unitaria in relazione ad entrambi. La sentenza appellata non può, quindi, ritenersi nulla, considerato anche che il carattere sostitutivo dell’appello consente sempre al Giudice di secondo grado di correggere, integrare e completare la motivazione carente, contraddittoria o insufficiente e di pronunciarsi sul merito della causa (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 30.7.2018, n. 11). Diverso è il caso della motivazione radicalmente assente (o meramente apparente); infatti, in questa ipotesi, l’assenza o il difetto assoluto della motivazione, quale elemento indefettibile che consenta di rinvenire un concreto esercizio di potestas iudicandi (art. 88 cod. proc. amm.), impedisce al giudice di appello di esercitare un qualsivoglia sindacato di tipo sostitutivo per essere mancata, nella sostanza, una statuizione sulla quale egli possa incidere, seppure nella forma di integrazione/emendazione delle motivazioni. L’ipotesi di difetto assoluto di motivazione costituisce, quindi, vizio di marcata gravità, ma è riscontrabile solo: i ) nelle ipotesi estreme di mancanza “ fisica ” o “ grafica ” della motivazione o di motivazione palesemente non pertinente rispetto alla domanda proposta; ii ) nell’ipotesi di motivazione apparente, per tale intendendosi la motivazione tautologica o assertiva, espressa attraverso mere formule di stile e, quindi, non sorretta da indicazioni in ordine alle effettive ragioni a sostegno della decisione con conseguente inosservanza del precetto di cui all’art. 111, comma 6, della Costituzione. Nel caso di specie, non ricorrono le condizioni indicate dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio atteso che le motivazioni del T.A.R. devono ritenersi pertinenti in ragione dell’unitario interesse conoscitivo che ha mosso le istanze e che le ragioni a sostegno della decisione sono effettive e calibrate sulla specifica vicenda esaminata. Né può ritenersi una violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, avendo il T.A.R. accolto il ricorso sulla base di una corretta lettura dell’effettivo interesse conoscitivo della Società.

10.3. In ultimo, deve osservarsi come le specificazioni fornite da EN ER nel corso del giudizio non si traducano in una carenza di interesse all’istanza conoscitiva originariamente formulata che, sebbene di contenuto più ampio e generale, era, comunque, connessa all’interesse della Società di conoscere le determinazioni di BE in relazione ai civici di prossimità oggetto della procedura di consultazione indetta da NF. Interesse che la parte ha ritenuto, evidentemente, soddisfatto dalle sentenze di accoglimento del Giudice di primo grado. Ciò che NF riconduce ad una sopravvenuta carenza di interesse o persino ad una “ aberratio ” nella sentenza di primo grado, è, più propriamente, la conseguenza della corretta individuazione dell’interesse conoscitivo sostanziale di EN ER, su cui il T.A.R. ha calibrato la propria pronuncia, circoscrivendo, quindi, i documenti ritenuti accessibili. L’aver omesso di delibare sulla generale richiesta di conoscere le “ comunicazioni intercorse tra la società BE ” e NF “ nel quadro del procedimento scaturito dall’art. 20, comma 5-bis, d.l. 19/2024, con particolare riferimento alle comunicazioni successive alla trasmissione della bozza degli atti aggiuntivi del 14 agosto 2024 ”, nonché “ con riferimento alle valutazioni esperite e alle determinazioni assunte dalla medesima società in relazione alla sopra richiamata scelta procedimentale della società BE di non dar seguito alla richiesta di trasmissione dell’elenco dei civici di propria pertinenza ” (v. doc. n. 2 del fascicolo di primo grado di EN ER nel giudizio R.G. n. 11981/2024), e, quindi, di consentire un accesso a ulteriore documentazione rispetto a quella indicata dal T.A.R., costituirebbe, in ipotesi, una omessa pronuncia che solo EN ER avrebbe potuto censurare. Censura che non è stata, tuttavia, formulata proprio in ragione della ritenuta soddisfazione del proprio interesse conoscitivo, evincibile, con chiarezza, dalle difese della parte appellata in questo grado di giudizio.

11. Con il secondo motivo BE ha dedotto l’erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione delle disposizioni di cui all’art. 22 della L. n. 241/1990. Il motivo ha identico contenuto rispetto al primo motivo del ricorso R.G. 3272/2025. Pertanto i motivi possono essere esaminati in modo congiunto.

11.1. Con tali motivi BE ha dedotto l’erroneità della sentenza nelle parti in cui ha: i ) escluso che le istanze fossero generiche; ii ) ritenuto sussistente un interesse conoscitivo qualificato; iii ) ritenuto possibile un bilanciamento tra le contrapposte esigenze. BE ha, in primo luogo, evidenziato come le istanze fossero generiche e come le richieste di accesso fossero state precisate solo in sede processuale, con conseguente correttezza del diniego opposto da IN. L’appellante ha, poi, insistito sulla insussistenza di un interesse di EN ER e ha evidenziato come l’accesso ai piani industriali configurasse, in ogni caso, una violazione dei segreti commerciali e industriali della Società, non essendo, quindi, possibile concedere l’accesso ai civici oggetto dei piani senza disvelare le strategie industriali.

11.2. Possono, inoltre, esaminarsi nel presente capo di sentenza anche il secondo motivo e il terzo motivo del ricorso incidentale di NF nel ricorso R.G. n. 3273/2025 e il primo e il secondo motivo del ricorso incidentale di NF nel ricorso R.G. n. 3272/2025. Con tali motivi la Società ha dedotto: i ) la carenza di legittimazione e interesse di EN ER; ii ) l’omesso esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per genericità dell’istanza di accesso,

11.3. Le deduzioni non possono essere condivise atteso che il T.A.R. ha, correttamente, evidenziato come le istanze fossero, in sostanza, volte ad ottenere la documentazione necessaria a verificare che i civici di prossimità ricadenti nei lotti aggiudicati ad EN ER e opzionati da BE ricadessero, effettivamente, nei piani di investimento di quest’ultima.

11.4. In relazione a tali istanze non è predicabile né una carenza di legittimazione né la mancanza di interesse da parte di EN ER. Sul punto BE ha dedotto l’insussistenza di un interesse di EN ER evidenziando che: i ) la regola di cui all’art. 20, comma 5- bis , del d.l. n. 19/2024 aveva conferito una mera facoltà agli operatori, con la conseguenza che questi avrebbero potuto scegliere se avvalersi della possibilità di collegare i numeri civici di prossimità; ii ) la consultazione era stata indetta al fine di verificare l’esistenza di piani di investimento autonomi e nell’ambito della consultazione BE era tenuta a presentare la manifestazione d’interesse sui civici in questione corrispondente ai propri piani di investimento, derivandone che, era altresì fisiologico che il numero dei civici adiacenti indicati da uno degli operatori aggiudicatari del lotto avrebbe potuto subire una anche significativa riduzione all’esito della verifica circa le intenzioni di investimento autonomo di tutti gli operatori consultati; iii ) non era prospettabile alcun pregiudizio per EN ER, che non aveva, pertanto, alcuna posizione tutelata; iv ) non poteva neppure ipotizzarsi la sussistenza di un interesse conoscitivo funzionale a tutelare la Società da possibili condotte anti-concorrenziale, che avrebbero dovuto, invece, radicalmente escludersi. NF ha escluso, invece, la sussistenza di una posizione legittimante e di un interesse tutelato dall’ordinamento osservando, altresì, come la scelta di EN ER di sostituire i civici originariamente previsti sarebbe stata legittima se e nei limiti in cui tali civici non fossero già stati inseriti in piani commerciali e industriali di altri operatori; circostanza – quest’ultima – che avrebbe escluso la sussistenza di un fallimento del mercato, con possibilità, quindi, di avvalersi dell’aiuto di Stato erogato. In sostanza, secondo NF, vi sarebbe un indebito rovesciamento delle posizioni volendo la parte sovrapporsi – mediante l’accesso all’aiuto di Stato previsto – a legittime scelte già compiute dal mercato, articolando, quindi, un’istanza conoscitiva non sorretta da un interesse sostanziale tutelato dall’ordinamento.

11.5. I rilievi delle parti non sono condivisibili. Le richieste di EN ER non hanno messo in discussione (né avrebbero potuto farlo) la decisione di BE di non avvalersi della possibilità prevista dalla disposizione di cui all’art. 20, comma 5- bis , del d.l. n. 19/2024. La sussistenza di una mera facoltà e non di un obbligo di aderire al meccanismo previsto dalla disposizione legale non elide l’interesse conoscitivo della Società di comprendere se i civici opzionati ricadenti sui lotti a lei assegnati fossero stati, in effetti, inseriti in precedenti piani industriali, e, quindi, legittimamente sottratti alla realizzazione da parte di EN ER. Né, in senso contrario, rileva la circostanza che si tratterebbe di civici opzionati in forza di precedenti inserimenti in piani industriali, a testimonianza della insussistenza di un fallimento del mercato che legittimi l’aiuto. Il punto centrale della controversia risiede, infatti, esclusivamente nella possibilità per la parte che aspira ad ottenere un aiuto di Stato legittimamente previsto dalle disposizioni vigenti (e strumentale alla realizzazione di un interesse pubblico di particolare rilievo, come si evince dal primo periodo della previsione di cui all’art. 20, comma 5-bis, del d.l. n. 19/2024) di verificare se si fosse state, effettivamente, una legittima opzione da parte di altro operatore. Questo interesse non è degradato dalla circostanza che l’eventuale collegamento sarebbe effettuato accedendo ad un aiuto di Stato, considerato che: i ) questa prospettazione è meramente eventuale ed è circostanza che si potrebbe verificare solo affermando l’insussistenza di legittime opzioni dei civici, che potrebbe essere però predicata soltanto conoscendo la relativa documentazione; ii ) la strumentalità del diritto di accesso deve essere calibrata alla tutela di una posizione sostanziale che, nel caso di specie, è configurata e legittimata proprio dalla misura di aiuto; iii ) l’interesse conoscitivo non è neppure revocabile in dubbio in considerazione delle complesse verifiche effettuate da NF che sono funzionali ad accertare la sussistenza di un effettivo inserimento proprio al fine di realizzare l’interesse pubblico sotteso alla misura di aiuto e che, logicamente, fonda anche l’interesse del possibile beneficiario a conoscere della correttezza del presupposto di tali verifiche, costituito dall’inserimento in precedenti piani; iv ) non può, quindi, affermarsi l’insussistenza di una posizione sostanziale protetta in quanto l’interesse economico sarebbe quello di poter accedere ad un aiuto di Stato, laddove, per converso, il mercato avrebbe già “provveduto”, atteso che ciò che si vuole ottenere è solo la documentazione che comprovi tale circostanza; v ) questa bisogno conoscitivo non può negarsi in quanto indice di una mancanza di fiducia nell’operato di NF, essendo l’accesso strumentale a consentire alla Società di accertare la legittimità delle valutazioni effettuate, verificando il primo necessario presupposto delle stesse, consistente, come detto, nell’inserimento dei civici in un piano industriale.

11.7. Non è neppure predicabile l’insussistenza dell’attualità dell’interesse. Sul punto occorre, in primo luogo, osservare come il mancato avvio di procedimenti da parte dell’A.G.C.M. o dell’A.G.Com. a seguito delle segnalazioni di EN ER non sia indice della carenza di un interesse attuale a conoscere la documentazione che comprovi la legittima esclusione di alcuni civici. Al contrario, è proprio la conoscenza di tale documentazione che potrebbe consentire alla Società – ove ritenuto e ove ne sussistano i presupposti – di circostanziare le segnalazioni e di fornire evidenze alle due Autorità. Inoltre, deve considerarsi come la segnalazione alle Autorità non esaurisca i rimedi concessi dall’ordinamento a tutela della concorrenza e del mercato, essendo previste, ex aliis , le azioni civilistiche da parte del soggetto che si asserisca leso dalla condotta altrui, e che necessitano di un adeguato supporto probatorio, fornito, in ipotesi, anche dalla documentazione richiesta. Va, del resto, osservato come – secondo l’Adunanza plenaria di questo Consiglio – “ la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990 ” (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 18 marzo 2021, n. 4). Nel caso di specie, l’esercizio del diritto di accesso non sembra né pretestuoso né temerario, essendo volto a tutelare una posizione soggettiva di interesse derivante dalla misura di aiuto ed essendo sorretto dalla legittima esigenza di verificare la sussistenza di effettive opzioni sui civici ricadenti nei lotti aggiudicati a EN ER (in linea, del resto, con l’indicazione di cui al punto 18 della lettera di indizione della consultazione)

11.8. Non possono essere neppure condivise le deduzioni critiche alla sentenza di primo grado nella parte in cui non avrebbe tenuto conto di come i piani di copertura autonoma siano espressione di politica industriale e sottoposti, come tali, a segreto, anche alla luce di quanto affermato dalla giurisprudenza unionale.

11.8.1. Le deduzioni sono infondate avendo il T.A.R. correttamente bilanciato i contrapposti interessi, ordinando all’Amministrazione di ostendere solo la documentazione relativa all’inserimento dei civici nei programmi, con piena possibilità, quindi, di omissare eventuali segreti industriali della Società. In particolare, il T.A.R. ha fatto salva la possibilità per NF di omissare quella parte di documenti ed informazioni, espressione di segreto tecnico o industriale, non strettamente funzionali a verificare che i civici di prossimità in discussione siano stati effettivamente compresi nei piani di investimento di BE.

11.8.2. La decisione ha effettuato – a parere del Collegio – un esatto bilanciamento dei contrapposti interessi, in linea con i principi che possono estrarsi dalla giurisprudenza unionale sin qui formatasi (si veda, in particolare, C.G.U.E., 7 luglio 2021, causa C-927/19; Id., 17 novembre 2022, C-54/21), ove l’esigenza di non divulgare informazioni riservate – non tradendo la fiducia riposta dall’operatore sull’Amministrazione – va, comunque, coniugata con: i ) l’esigenza di garantire il diritto ad una buona amministrazione, che impone la verificabilità delle decisioni ( cfr .: C.G.U.E., 9 novembre 2017, C-46/16) e l’obbligo di fornire motivazioni sulle scelte adottate ( cfr .: C.G.U.E., 15 ottobre 1987, C-222/86; Id., 9 novembre 2017, C-46/16; Id., 15 luglio 2021, C-584/20 P e C-621/20); ii ) le esigenze di effettività della tutela giurisdizionale del soggetto richiedente l’informazione (C.G.U.E., 14 febbraio 2008, C-450/06).

11.8.3. Nell’effettuare questo bilanciamento non può, quindi, affermarsi la sottrazione integrale della documentazione opponendo un segreto commerciale o industriale relativo agli interi piani di NF. Dettagliando la portata precettiva e conformativa della presente pronuncia, il Collegio osserva come NF dovrà – in esecuzione della stessa - fornire a EN ER esclusivamente gli estratti del piano o dei piani dai quali risultino i civici opzionati da BE, sottratti all’applicazione della misura di cui all’art. 20, comma 5- bis , del d.l. n. 19/2024. Non dovranno, quindi, esibirsi i piani industriali ma esclusivamente le parti o gli estratti di questi da cui risultino i civici, potendo anche NF omissare il resto dei documenti facendo riferimento all’estraneità dei dati omissati all’oggetto specifico dell’accesso concesso dal Collegio, purché ciò non incida sulla possibilità per EN ER di verificare la corretta ed effettiva rispondenza dei civici al piano o ai piani industriali e, quindi, la legittimità dell’opzione. Tale operazione potrà essere svolta avvalendosi, ovviamente, della collaborazione di BE – titolare della documentazione – la quale dovrà, quindi, fornire a NF le indicazioni necessarie per svolgere l’opera di individuazione dei civici in relazione ai relativi piani, nonché le indicazioni delle parti non strettamente funzionali al soddisfacimento dell’interesse conoscitivo di EN ER, che potranno, come spiegato, consistere anche in porzioni molto ampie dei piani, ove, per l’appunto, estranee a tale bisogno.

12. In ragione di quanto esposto, i ricorsi in appello principali e incidentali devono essere respinti, con integrale conferma della decisione di primo grado, fermo restando le indicazioni conformative contenute nella presente sentenza.

13. Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate stante la novità delle questioni affrontate e la delicatezza dei plurimi interessi coinvolti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

i ) riunisce i giudizi in epigrafe;

ii ) respinge gli appelli principali di BE e gli appelli incidentali di NF, nei sensi indicati in motivazione, precisando nella stessa le modalità di ostensione dei documenti;

iii ) compensa tra le parti le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO