Pubblicato il 25/11/2025

N. 09279/2025REG.PROV.COLL.

N. 03694/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3694 del 2023, proposto da Rete Rinnovabile s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cesare Beccaria, n. 88;

contro

Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluigi Pellegrino e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, corso del Rinascimento, n. 11;

nei confronti

Terna s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Lirosi, Cinzia Guglielmello, Marco Martinelli, Daniela Carria e Antonio Iacono, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III, 21 marzo 2023, n. 4937/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a. e di Terna s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2025 il consigliere AL IC CO e uditi per le parti gli avvocati Andrea Sticchi Damiani, Antonio Lirosi e Amina L’Abbate, per delega degli avvocati Gianluigi Pellegrino e Antonio Pugliese;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante impugna la sentenza che ha respinto il ricorso contro il provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti per l’impianto fotovoltaico di cui è responsabile, nonché i motivi aggiunti proposti per l’annullamento dell’atto di recupero degli incentivi erogati e del rigetto dell’istanza di riesame.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. La società appellante è titolare di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 997,28 kW nel Comune di Ragusa, che ha acquistato da Terna s.p.a..

2.2. Quest’ultima lo aveva realizzato in forza della denuncia d’inizio attività (Dia) presentata il 23 giugno 2009 al Comune di Ragusa, ai sensi dell’art. 12, comma 5, del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387 e dell’art. 19 del Piano energetico ambientale della Regione Siciliana (Pears) approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 1 del 3 febbraio 2009.

2.3. Il 9 marzo 2010 la società dante causa aveva chiesto l’accesso agli incentivi disciplinati dal decreto del Ministro dello sviluppo economico 19 febbraio 2007 (c.d. “secondo conto energia”).

2.4. Con provvedimento del 22 marzo 2010 il Gestore dei servizi energetici-GSE s.p.a. ha accolto la domanda e il 22 aprile 2010 le parti hanno stipulato la relativa convenzione.

2.5. L’odierna appellante è subentrata nell’accordo il 31 maggio 2010.

2.6. Con nota prot. GSE/P20150075448 del 29 settembre 2015 il GSE ha comunicato l’avvio del procedimento per la verifica dell’impianto, contestando che la Dia fosse un titolo idoneo e sufficiente alla realizzazione e alla messa in esercizio dell’impianto.

2.7. Con nota del 27 ottobre 2015, la società ha comunicato di aver avviato l’iter per l’acquisizione dell’autorizzazione per le opere elettriche prevista dal testo unico delle disposizioni sulle acque e impianti elettrici approvato con r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, ha prodotto il parere favorevole del Genio civile di Ragusa e ha chiesto la sospensione del procedimento nelle more dell’acquisizione del provvedimento di sanatoria.

2.8. Con provvedimento prot. GSE/P20150096766 del 15 dicembre 2015 il GSE ha disposto la decadenza dagli incentivi, confermando l’inidoneità della Dia alla realizzazione e all’esercizio dell’impianto.

2.9. La società ha impugnato il provvedimento dinanzi al T.a.r. per il Lazio.

2.10. In seguito, con nota prot. GSE/P20160031808 del 22 marzo 2016 il GSE ha rigettato l’istanza di riesame che la società aveva presentato dopo aver acquisito il provvedimento in sanatoria, ritenendo che i requisiti autorizzativi avrebbero dovuto sussistere sin dal momento della presentazione dell’istanza di accesso al beneficio.

2.11. Inoltre, con provvedimento prot. GSE/P20160017207 del 23 febbraio 2016 il Gestore ha chiesto la restituzione degli incentivi percepiti.

2.12. La società ha impugnato i due atti con motivi aggiunti, chiedendo la concessione di misure cautelari.

2.13. Con ordinanza 13 maggio 2016, n. 2491), il T.a.r. ha respinto la domanda cautelare.

2.14. L’appello cautelare è stato dichiarato improcedibile dal Consiglio di Stato con ordinanza 29 luglio 2016, n. 3084.

2.15. Con successivo atto di motivi aggiunti, la società ha articolato un’ulteriore censura, denunciando l’illegittimità del provvedimento alla luce di quanto previsto dal sopravvenuto art. 1, comma 960, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio 2018).

3. Con sentenza 21 marzo 2023, n. 4937, il Tribunale ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di processuali.

4. La società ha proposto appello contro la decisione, deducendo tre motivi:

I) Error in procedendo ed in iudicando in relazione al primo motivo del ricorso introduttivo e al primo motivo dell’atto di motivi aggiunti: sulla errata valutazione e sul travisamento della normativa di riferimento; sulla onnicomprensività della DIA ai fini della realizzazione dell’impianto e delle opere di connessione.

II) Error in procedendo ed in iudicando in relazione al secondo e terzo motivo del ricorso introduttivo e al secondo, terzo e quarto motivo dell’atto di motivi aggiunti: sulla errata valutazione e sul travisamento degli effetti del provvedimento di sanatoria; sulla unitarietà degli effetti del titolo autorizzativo.

III) Error in procedendo ed in iudicando in relazione al quarto motivo del ricorso introduttivo, al secondo e terzo motivo del primo atto di motivi aggiunti nonché in relazione al secondo atto di motivi aggiunti: sulla illegittimità del provvedimento di decadenza del GSE per eccesso di potere, violazione delle regole del giusto procedimento e violazione del principio di proporzionalità.

4.1. Nel giudizio di secondo grado si sono costituiti il GSE e Terna s.p.a..

4.2. Nel corso del processo, il Gestore ha depositato una memoria, insistendo per il rigetto del gravame, mentre Terna s.p.a., con il proprio scritto difensivo, ne ha chiesto l’accoglimento.

4.3. L’appellante ha replicato alle controparti ribadendo la propria posizione.

4.4. All’udienza pubblica del 7 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. La principale questione oggetto della controversia attiene al titolo necessario per la realizzazione dell’impianto fotovoltaico dell’appellante, con particolare riferimento alle opere di connessione alla rete, in questo caso costituite da un cavidotto interrato.

5.1. Secondo l’art. 12, comma 3, del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, nella versione applicabile all’epoca della realizzazione delle opere in questione, la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, comprese le opere connesse e le infrastrutture indispensabili, sono soggetti ad un’autorizzazione unica, rilasciata dalla Regione o da altro soggetto istituzionale da questa delegato; il rilascio dell’autorizzazione unica costituisce titolo a costruire ed esercire l’impianto.

Lo stesso articolo, al comma 5, aggiunge che si applica la disciplina della Dia per gli impianti con capacità di generazione inferiore alle soglie individuate nella tabella A allegata al decreto, fatta salva la facoltà delle Regioni di estendere tale disciplina individuando soglie maggiori.

5.2. L’art. 19 del Pears approvato con delibera della Giunta della Regione Siciliana n. 1 del 2009 ha previsto che gli impianti fotovoltaici collocati a terra internamente ad aree di sviluppo industriale di potenza fino a 1MW sono soggetti esclusivamente ai provvedimenti abilitativi comunali di natura urbanistica e/o edilizia.

5.3. Infine, si deve considerare che l’art. 108 del t.u. sulle acque e impianti elettrici subordina ad autorizzazione – del Ministro dei lavori pubblici per quelle aventi tensione non inferiore a 5000 volta, del prefetto per quelle di tensione inferiore – le linee di trasmissione e distribuzione di energia elettrica.

5.4. Questione controversa è dunque quella relativa al titolo per la realizzazione dell’intervento, se la Dia fosse sufficiente a legittimarlo integralmente ovvero se dovesse essere acquisita anche l’autorizzazione per le opere di connessione alla rete elettrica.

6. Con il primo motivo di appello si sostiene proprio che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., la Dia sarebbe alternativa all’autorizzazione unica e “onnicomprensiva”, ossia relativa tanto all’impianto, quanto alle opere di connessione, a maggior ragione in Sicilia, dove il regolatore regionale ha inteso semplificare la costruzione degli impianti fino a 1MW.

7. La tesi non merita accoglimento.

7.1. Come già argomentato dalla sezione, con sentenza 1 ottobre 2025, n. 7660, che si richiama quale precedente cui il collegio intende conformarsi ex art. 88, comma 1, lettera d), c.p.a., « ai sensi dell’art. 12, comma 5, del decreto legislativo n. 387/2003, la disciplina della DIA - in deroga all’autorizzazione unica - nel quadro normativo vigente ratione temporis, era applicabile agli impianti solari fotovoltaici solo se di potenza inferiore alla soglia di 20 kW (in base alla Tabella A allegata al suddetto decreto legislativo nella versione vigente al momento della presentazione della DIA), fattispecie in cui non ricade l’impianto per cui è causa », il quale ha una potenza di 997,28 kW.

7.2. Quanto al Pears, se consente di legittimare tramite provvedimento abilitativo comunale gli interventi relativi a impianti fotovoltaici di potenza inferiore a 1 MW, esso « non è comunque in grado di far ritenere parimenti assentite con DIA anche le linee di collegamento elettriche, la cui realizzazione ed esercizio richiedevano invece la preventiva autorizzazione ai sensi dell’art. 108 del regio decreto n. 1775/1933 ».

7.3. Infatti, trattandosi di un atto adottato con deliberazione della Giunta regionale e avendo quindi natura sub-legislativa, il Pears deve essere interpretato in conformità con le fonti primarie. A tal proposito, è dirimente la diversa formulazione dei commi 1 e 3 dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, rispetto al comma 5 della medesima disposizione: infatti, mentre i primi riferiscono espressamente il principio di onnicomprensività all’autorizzazione unica, precisando che questa riguarda anche le “opere connesse” e le “infrastrutture indispensabili”, il comma 5, oltre a prevedere la Dia solo per gli impianti di potenza inferiore alle soglie individuate nella tabella A (pari a 20 kW nel caso di quelli solari fotovoltaici), non ne estende esplicitamente il regime anche alle “opere connesse” (pertanto, data la differenza tra le due parti dell’articolo, se ne deduce che siano escluse).

7.4. Si deve quindi confermare quanto deciso dal T.a.r., ossia che nella specie fosse necessario acquisire l’autorizzazione per la realizzazione del cavidotto interrato di connessione alla rete.

8. Con il secondo motivo di appello si sostiene che, se anche l’autorizzazione fosse stata necessaria, la sua acquisizione in sanatoria avrebbe legittimato l’intervento fin dall’origine, retroattivamente, a ogni effetto (e non, come ritenuto dal Tribunale, ai soli fini edilizi, restando esclusi i rapporti con il GSE).

9. Il motivo è infondato.

9.1. Il sistema degli incentivi, articolatosi nei vari “conti energia” che si sono susseguiti, si fonda su una serie di scansioni temporali, il cui rispetto è previsto a pena d’inammissibilità per la presentazione della domanda di accesso.

È dunque connaturata a questo sistema l’esigenza che le condizioni per l’ammissione al beneficio siano tutte presenti al momento della scadenza del termine per la presentazione dell’istanza; diversamente, verrebbe consentita la partecipazione di soggetti privi dei requisiti, con facoltà di acquisirli in un secondo momento, in contrasto con le esigenze di tempestività che ispirano la disciplina, le quali a loro volta si collegano al carattere limitato delle risorse complessivamente disponibili e alla necessità di raggiungere nei tempi previsti gli obiettivi nazionali di potenza da installare di volta in volta determinati.

9.2. L’assunto è confermato dall’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, che subordina l’erogazione degli incentivi alla « verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza » e prevede il rigetto della domanda o la decadenza dagli incentivi, con recupero delle somme erogate, in presenza di violazioni rilevanti (e, come osservato nella già citata sentenza n. 7660 del 2025, « la carenza di un idoneo titolo autorizzativo relativo alla costruzione e all’esercizio delle stesse deve necessariamente considerarsi idoneo ad integrare una violazione rilevante »): oggetto della verifica è proprio la correttezza delle informazioni fornite nella domanda – anche in punto di avvenuta acquisizione dei titoli necessari a legittimare la costruzione dell’impianto – da valutarsi dunque al momento della sua presentazione.

9.3. Per questo merita condivisione la tesi del T.a.r. secondo cui la sanatoria produce effetti ai fini del rispetto della normativa edilizia e urbanistica, ma non può impedire la decadenza dagli incentivi, la quale si fonda sull’assenza dei requisiti al momento di presentazione della domanda.

10. Con il terzo motivo di appello si denuncia la violazione del principio di proporzionalità correlata al rigetto dell’istanza di riesame da parte del GSE, invocando anche l’art. 1, comma 960, della legge di bilancio 2018, di cui il Tribunale non avrebbe tenuto conto.

11. Il motivo è infondato.

11.1. Sotto un primo profilo, il provvedimento di decadenza, una volta riscontrata la mancanza originaria delle condizioni per l’accesso al beneficio, è doveroso e vincolato nel contenuto, pertanto la valutazione di proporzionalità della misura è ascrivibile allo stesso legislatore e non appare manifestamente irragionevole o arbitraria, dovendosi indirizzare le risorse pubbliche ai soli soggetti in possesso dei requisiti per ottenerle.

11.2. Sotto un secondo profilo, è ormai consolidato nella giurisprudenza l’orientamento, che il collegio ribadisce, secondo cui l’art. 1, comma 960, della legge n. 205 del 2017 ha portata innovativa e si applica solo alle violazioni accertate dopo la sua entrata in vigore (tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 3 marzo 2025, n. 1778).

12. L’appello è dunque meritevole di rigetto nel suo complesso.

13. La novità delle questioni dedotte giustifica la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

LU SI AN, Presidente FF

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

AL IC CO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL IC CO	LU SI AN

IL SEGRETARIO