Pubblicato il 29/01/2026

N. 00797/2026REG.PROV.COLL.

N. 10140/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10140 del 2023, proposto da Ferrajoli & C. S.r.l. e Ferrajoli Immobiliare S.r.l., in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Nocera Superiore, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sabato Criscuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 1174/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nocera Superiore;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. DA Di RL e uditi per le parti gli avvocati Lorenzo Lentini e Sabato Criscuolo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- È appellata la sentenza con la quale è stato respinto il ricorso per l’annullamento del provvedimento n. 2/18, con il quale si è accertata la inottemperanza alla ordinanza di demolizione n. 4/2015.

2.- Il ricorso lamentava che l’ordinanza di demolizione n. 4/2015 non era stata notificata validamente alla società ricorrente e soprattutto non conteneva l’avviso previsto dall’art. 31, D.P.R. 380/2001 a fondamento dell’abuso e della intimazione ad adempiere, non avvertendo in particolare il proprietario che, in caso di inottemperanza, si sarebbe determinato l’effetto acquisitivo del bene e dell’area di sedime al patrimonio comunale. L’ordinanza in questione si limitava infatti a disporre, in caso di non ottemperanza, solo la esecuzione in danno del ripristino. Di conseguenza, sarebbe illegittimo sia l’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ordine demolizione, sia la conseguente acquisizione gratuita del bene e dell’area di sedime al patrimonio comunale in via derivata.

Inoltre, si sosteneva che il Comune non avrebbe tenuto conto del fatto che l’opera contestata, consistente in un piazzale, fosse stata regolarmente autorizzata, per cui non poteva essere classificata alla stregua di una costruzione “sine titulo”, dovendo, al più, essere ricondotta al diverso e meno grave regime sanzionatorio delle opere realizzate sulla base di un titolo, poi, annullato o rimosso, per le quali è prevista la solo esecuzione in danno e non anche l’effetto acquisitivo - traslativo (art. 38 D.P.R. n. 380/2001).

Si censurava poi la legittimità dell’atto di accertamento per genericità, non consentendo, lo stesso, l’esatta individuazione del bene e dell’area da acquisire.

In ultimo, ci si doleva di non aver potuto partecipare al procedimento all’esito del quale è stato adottato l’atto di accertamento dell’inottemperanza, che avrebbe avuto esito diverso se la partecipazione fosse stata garantita.

3.- L’adito Tribunale ha dichiarato il ricorso in parte irricevibile e nella restante parte lo ha respinto.

Più in particolare, lo ha dichiarato irricevibile nella parte avente ad oggetto l’impugnazione dell’ordinanza di demolizione, con la motivazione che “ il provvedimento è stato notificato alla sede legale della società ricorrente in data 24 gennaio 2015. Il ricorso è stato, invece, notificato il 14 febbraio 2018, ben oltre il termine di cui all’art. 29 c.p.a. In conseguenza, è precluso ogni accertamento in merito alla carenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento demolitorio da parte dell’Amministrazione, con inammissibilità delle censure sul punto formulate e irrilevanza della cila presentata in data 23 dicembre 2020 e depositata nell’odierno giudizio ”.

Ha respinto, invece, le censure spiegate avverso l’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione e conseguente acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ritenendole infondate in considerazione della natura di atto dovuto e vincolato del provvedimento in questione rispetto al presupposto ordine di demolizione, che renderebbero inconferenti le doglianze sulle conseguenze del mancato avviso ai sensi dell’art. 31, DPR n. 380/2001, quelle sulla mancata attivazione delle garanzie partecipative e infine quelle sulla autorizzabilità dell’intervento.

4.- L’appello lamenta:

I – ERROR IN JUDICANDO – ERROR IN PROCEDENDO – ERRORE DI FATTO – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 6, 27 E 31 D.P.R. 380/2001).

Sul piano processuale, il Tribunale avrebbe omesso di valutare gli effetti della CILA in sanatoria n. 35353/2020.

II – ERROR IN JUDICANDO – ERROR IN PROCEDENDO – ERRORE DI FATTO – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 6, 27 E 31 D.P.R. 380/2001).

La sentenza appellata sarebbe erronea anche sul piano sostanziale, in quanto il Tribunale ha omesso di pronunciarsi sulla illegittimità dell’accertamento di inottemperanza in mancanza dell’avviso previsto dall’art. 31 DPR 380/2001.

4.1. L’appello ripropone inoltre i motivi assorbiti in primo grado, a conforto della tesi che, al limite, si tratterebbe di un abuso minore non assoggettabile a ordine demolitorio e di conseguenza non acquisibile al patrimonio comunale, anche considerata la natura assolutamente generica della descrizione effettuata nell’atto impugnato, che l’istruttoria procedimentale avrebbe potuto evidenziare se fossero state concesse le garanzie partecipative.

(i) VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 31 D.P.R. 380/2001 IN RELAZIONE AGLI ARTT. 33 E 34 D.P.R. 380/2001) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 3, 42 E 97 COST. ED ARTT. 2, 3 E 7 L. 241/1990) – ERRORE DI FATTO – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – SVIAMENTO - ILLOGICITÀ);

(ii) VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 31 D.P.R. 380/2001 IN RELAZIONE AGLI ARTT. 33 E 34 D.P.R. 380/2001) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 3, 42 E 97 COST. ED ARTT. 2, 3 E 7 L. 241/1990) – 19 ERRORE DI FATTO – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO (iii) ARBITRARIETÀ – SVIAMENTO - ILLOGICITÀ);

(iv) VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 31 D.P.R. 380/2001 IN RELAZIONE AGLI ARTT. 33 E 34 D.P.R. 380/2001) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 3, 42 E 97 COST. ED ARTT. 2, 3 E 7 L. 241/1990) – ERRORE DI FATTO – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – SVIAMENTO - ILLOGICITÀ);

(v) VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 31 D.P.R. 380/2001 IN RELAZIONE AGLI ARTT. 3, 42 E 97 COST. ED ARTT. 2, 3 E 7 L. 241/1990) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 31 E SS. L. 47/1985) – ERRORE DI FATTO – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – SVIAMENTO - ILLOGICITÀ) – VIOLAZIONE DEL CONTRADDITTORIO PROCEDIMENTALE.

5.- Ha resistito il comune appellato, insistendo a difendere la legittimità del proprio operato.

6.- Le parti hanno ulteriormente insistito ai sensi dell’art. 73, c.p.a. sulle rispettive tesi difensive.

7.- Alla udienza straordinaria del 3 dicembre 2025, la causa è passata in decisione.

8.- Va anzitutto respinta l’eccezione di inammissibilità dell’appello per genericità delle censure sollevata dal comune appellato, essendo state, anzi, le censure dedotte, articolate in chiave critica avverso tutti i capi sfavorevoli della sentenza gravata, tutti tranne quello concernente la declaratoria di irricevibilità per tardività dell’impugnativa avverso la presupposta ordinanza di demolizione, il quale quindi deve ritenersi passato in cosa giudicata.

Ciò che residua dell’appello è pertanto l’esame delle censure spiegate avverso il provvedimento di accertamento della inottemperanza all’ordine di demolizione e conseguente acquisizione dell’area al patrimonio comunale.

8.- Nel merito, l’appello è fondato.

9.- È in particolare fondato il secondo motivo con cui ci si lamenta della violazione dell’art. 31, DPR 380/2001.

Ritiene il collegio non sussistano ragioni per discostarsi dal consolidato indirizzo esegetico seguito dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui « l’art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001, a mente del quale nella ingiunzione di demolizione delle opere abusive il dirigente o il responsabile competente indica l’area oggetto di acquisizione gratuita a favore del comune, deve (…) intendersi nel senso che con l’ingiunzione di demolizione si deve avvisare il responsabile dell’abuso circa il fatto che la mancata rimozione delle opere abusive entro il termine di novanta giorni comporta, a favore del comune, il trasferimento della proprietà del sedime interessato dalle opere abusive nonché dell’ulteriore area necessaria per la realizzazione di opere analoghe, con l’ulteriore precisazione che la mancanza di detto avviso comporta non già l’illegittimità dell’ordine di demolizione quanto, piuttosto, il mancato passaggio del sedime al patrimonio del comune nel caso di mancata rimozione delle opere abusive entro il termine di novanta giorni, dovendosi considerare l’avviso di che trattasi quale elemento costitutivo di questa particolare fattispecie acquisitiva a favore del patrimonio del comune » ( ex multis , con valore di precedenti specifici e conformi, si richiamano ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.: Consiglio di Stato, sezione VI, 6 febbraio 2023, n. 1254, ove altri richiami; Id. sezione II, 31 luglio 2024, n. 6865).

Sebbene, infatti, l’art. 31, comma 2, del d.P.R. 380/2001 preveda che l’ingiunzione venga emessa « indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3 », deve ritenersi, in ossequio alla sua funzione, che l’avviso debba riguardare l’eventuale acquisizione gratuita di diritto al patrimonio comunale non solo, letteralmente, dell’area di sedime nonché dell’area necessaria alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, ma anche dello stesso bene abusivamente realizzato, che su quell’area per l’appunto insiste.

In questi termini, l’assenza, nell’ingiunzione di demolizione, dell’avviso di cui si è detto, determina il mancato inveramento di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie traslativa, altrimenti operante ex lege .

Anche nella vigenza dell’art. 7 della l. n. 47/1985 la giurisprudenza ha ritenuto che la funzione dell’ingiunzione di demolizione fosse quella di provocare la tempestiva demolizione del manufatto abusivo ad opera del responsabile rendendogli noto che il mancato adeguamento spontaneo avrebbe determinato sanzioni più onerose della semplice demolizione mediante l’indicazione del tipo di sanzioni collegate dalla legge all’abuso, affinché l’interessato potesse compiere le proprie valutazioni (Consiglio di Stato, sezione V, 26 gennaio 2000, n. 341).

Per tale ragione, dunque, l’ordinanza di accertamento dell’inottemperanza e acquisizione dell’area al patrimonio comunale risulta illegittimamente adottata.

10.- Restando ferma la declaratoria di irricevibilità del ricorso avverso la presupposta ordinanza di demolizione, in quanto la stessa non è stata fatta oggetto di appello, va di conseguenza assorbito l’esame sia del primo motivo di appello (con cui si torna ad insistere sulla autorizzabilità delle opere con CILA), sia dei motivi di ricorso di primo grado riproposti, anch’essi tesi a sostenere la legittimità delle opere.

11.- In conclusione, in accoglimento del secondo motivo di appello, va riformata la sentenza impugnata e va per l’effetto accolto il corrispondente motivo di ricorso di primo grado, con conseguente annullamento dell’impugnata ordinanza di accertamento dell’inottemperanza e acquisizione dell’area al patrimonio comunale.

Fermi gli ulteriori provvedimenti, laddove l’amministrazione ne ravvisi la sussistenza, con il solo vincolo conformativo nascente dal presente giudicato di avvisare l’interessato delle specifiche conseguenze alle quali lo stesso va incontro in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione.

12.- Le spese del doppio grado sono liquidate nella misura indicata in dispositivo, secondo la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e di conseguenza annulla l’ordinanza di accertamento dell’inottemperanza e acquisizione dell’area al patrimonio comunale, fermi gli ulteriori provvedimenti.

Condanna il Comune appellato a rifondere in favore degli appellanti le spese del doppio grado, liquidate nella misura complessiva di euro 5.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio da remoto del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DA Di RL, Presidente FF, Estensore

Silvia Martino, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

DA Di RL

IL SEGRETARIO