Pubblicato il 03/10/2025

N. 07723/2025REG.PROV.COLL.

N. 08521/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8521 del 2023, proposto da
Azienda Agricola Costamagna NN BA e CE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Botasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A.G.E.A. - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Seconda, n. 205/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di A.G.E.A. - Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. NN Gallone e uditi per le parti gli avvocati Paolo Botasso e Luigi Simeoli dell’Avvocatura generale dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con ricorso notificato in data 11 dicembre 2018 e depositato in data 9 gennaio 2019 l’Azienda Agricola Costamagna NN BA e CE esercente l’attività di produzione di latte vaccino e come tale assoggetta al regime delle cd. “quote latte”, ha agito dinnanzi il T.A.R. per il Piemonte per l’accertamento dell’illegittimità dell’imputazione del prelievo supplementare da parte di A.G.E.A. per il periodo a partire dal 1995/96 fino al 2008/09, nonché del conseguente obbligo di A.G.E.A. di provvedere alla rideterminazione del prelievo supplementare relativo al predetto arco temporale.

1.1 A sostegno del ricorso di primo grado ha dedotto le censure così rubricate:

1) Eccesso di potere per assoluto difetto di istruttoria ;

2) Contrasto tra normativa interna e quella comunitaria in relazione all’intero meccanismo di determinazione del prelievo supplementare .

2. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha dichiarato il ricorso inammissibile.

3.Con ricorso notificato il 2 ottobre 2023 e depositato il 27 ottobre 2023 l’Azienda Agricola Costamagna NN BA e CE ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

3.1 Ha affidato il gravame ad un unico motivo così rubricato, riproponendo infine i due motivi del ricorso in primo grado:

1) Sulla sussistenza dei presupposti dell’azione di accertamento .

4. Ad esito dell’udienza pubblica del 15 maggio 2025 questa Sezione, con ordinanza collegiale n. 4324 pubblicata in data 20 maggio 2025, ha fissato per parte appellante ex art. 44, comma 4, c.p.a. il termine perentorio di 60 (sessanta) giorni, decorrente dalla comunicazione in via amministrativa dell’ordinanza, per procedere al rinnovo della notifica del ricorso introduttivo del presente grado di giudizio presso l’Avvocatura Generale dello Stato rilevando che “l’atto di appello risulta essere stato irritualmente notificato ad A.G.E.A. a mezzo PEC presso la casella di posta elettronica certificata dell’Autorità «protocollo@pec.agea.gov.it» e non presso l’Ufficio dell’Avvocatura Generale dello Stato. È appena il caso di osservare che A.G.E.A. deve essere qualificata come Amministrazione dello Stato con conseguente operatività della regola di cui all’art. 1 del R.D. n. 1611/1933, ai sensi del quale «la rappresentanza, il patrocinio e l'assistenza in giudizio delle Amministrazioni dello Stato, anche se organizzate ad ordinamento autonomo, spettano alla Avvocatura dello Stato». A norma del successivo art. 11, comma 1, «tutte le citazioni, i ricorsi e qualsiasi altro atto di opposizione giudiziale, nonché le opposizioni ad ingiunzione e gli atti istitutivi di giudizi che si svolgono innanzi alle giurisdizioni amministrative o speciali, od innanzi agli arbitri, devono essere notificati alle Amministrazioni dello Stato presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'Autorità giudiziaria innanzi alla quale è portata la causa, nella persona del Ministro competente». La notifica dell’atto introduttivo del presente grado di giudizio è, pertanto, nulla. Deve, peraltro, aggiungersi che l’Avvocatura Generale dello Stato non si è costituita in giudizio sicché non opera la sanatoria ex tunc di cui all’art. 44, comma 3, c.p.a. Cionondimeno occorre evidenziare che, con sentenza n. 148 del 9 luglio 2021, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 4 dell’art. 44 c.p.a. nella parte in cui lo stesso prevedeva l’inciso «se ritiene che l'esito negativo della notificazione dipenda da causa non imputabile al notificante», sulla scorta del rilievo che detta formulazione sacrificasse in modo irragionevole l’esigenza di preservare gli effetti sostanziali e processuali della domanda e conducesse ad esiti sproporzionati rispetto al fine avuto di mira dal Legislatore. Ne consegue che, alla luce di detto intervento ortopedico della Consulta, il Giudice Amministrativo è, oggi, sempre tenuto, anche ove la causa della nullità della notifica del ricorso sia imputabile alla parte ricorrente, a concedere alla stessa un termine perentorio per il rinnovo della notifica ritenuta nulla (così mettendola in condizione di evitare il prodursi della relativa decadenza)”.

5.In data 21 maggio 2025 parte appellante ha depositato la ricevuta attestante la rinnovata regolare notifica del ricorso in appello.

6. In data 28 maggio 2025 si è costituita per resistere avverso l’appello A.G.E.A. - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura.

7.La parte appellata ha poi depositato in data 24 luglio 2025 memoria difensiva eccependo in limine l’inammissibilità dell’appello per omessa impugnazione della statuizione contenuta in sentenza, costituente autonoma ratio decidendi , secondo cui “non è neppure chiaro se e in che misura la terza doglianza di parte ricorrente in ordine all’illegittima quantificazione del prelievo attenga a poteri già esercitati da AGEA oppure a determinazioni non ancora versate in provvedimenti impositivi” ed insistendo, nel merito, per la reiezione del gravame.

8.All’udienza pubblica del 25 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In disparte da ogni questione in ordine alla sua ammissibilità, l’appello è infondato nel merito.

2. Con il primo motivo di appello parte appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata laddove ha ritenuto che il ricorso di primo grado non rispetta le condizioni di ammissibilità dell’azione di accertamento con specifico riferimento alla sussistenza dell’interesse ad agire e del rapporto di residualità con le altre azioni tipizzate dal legislatore.

Secondo parte appellante detta domanda sarebbe invero sorretta da un interesse ad agire nella misura in cui l’accertamento dell’illegittimità dell’imputazione dei prelievi supplementari da parte di A.G.E.A. consentirebbe all’azienda agricola di evitare di agire per l’annullamento delle singole cartelle di pagamento e intimazioni emesse con riferimento alle singole annate lattiero casearie comprese nel periodo compreso tra il 1995/1996 e il 2008/2009. Ciò corrisponderebbe al vantaggio finale di “non vedere vantato da parte dell’Amministrazione stessa un credito non certo, né nell’an né nel quantum”.

2.1 Sotto altro profilo, si censura la sentenza laddove afferma che l’iscrizione del debito nel Registro Nazionale dei Debiti tenuto da A.G.E.A. non rappresenta altro che una mera rendicontazione non espressiva di potere. Si deduce, in proposito, che il credito de quo sarebbe a tutt’oggi inserito nel Registro Nazionale dei Debiti tenuto dall'A.G.E.A.

Osserva parte appellante che tale iscrizione rappresenterebbe una chiara espressione di esercizio del potere pubblico, determinando una lesione attuale alla situazione soggettiva dell’azienda agricola che, oltre a risultare debitrice del credito iscritto, non risulterebbe percettrice degli aiuti PAC.

Infine, si deduce che la mancata comunicazione di tale iscrizione non avrebbe consentito all’azienda appellante, in violazione del suo diritto di difesa, di esperire un’azione di annullamento avverso il singolo provvedimento.

3. Il motivo è infondato.

Preliminarmente occorre rammentare che costituisce ormai jus receptum il principio secondo cui il Codice del processo amministrativo delinea, ai suoi artt. 29 e ss., un sistema aperto di azioni non rigidamente tipizzate, il quale riflette l'esigenza di una tutela effettiva ex art. 1 c.p.a. calibrata sulle situazioni giuridiche sostantive (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 25 febbraio 2019 n. 1321).

Nel solco di tali coordinate, nonostante lo stralcio operato in sede di approvazione del progetto di Codice elaborato dalla Commissione istituita presso questo Consiglio, la giurisprudenza amministrativa si è mostrata da subito favorevole all'ammissione di un'azione di accertamento “atipica”.

In particolare, si è evidenziato che “anche per gli interessi legittimi, come pacificamente ritenuto nel processo civile per i diritti soggettivi, la garanzia costituzionale impone di riconoscere l'esperibilità dell'azione di accertamento autonomo, con particolare riguardo a tutti i casi in cui, mancando il provvedimento da impugnare, una simile azione risulti indispensabile per la soddisfazione concreta della pretesa sostanziale del ricorrente”. Ciò trova conferma anche nell'interpretazione sistematica delle norme dettate dal codice del processo amministrativo che, “pur difettando di una disposizione generale sull'azione di mero accertamento, prevedono la definizione del giudizio con sentenza di merito puramente dichiarativa agli artt. 31, comma 4 (sentenza dichiarativa della nullità), 34, comma 3 (sentenza dichiarativa dell'illegittimità quante volte sia venuto meno l'interesse all'annullamento e persista l'interesse al risarcimento), 34, comma 5 (sentenza di merito dichiarativa della cessazione della materia del contendere), 114, comma 4, lett. b (sentenza dichiarativa della nullità degli atti adottati in violazione od elusione del giudicato)” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 29 luglio 2011, n. 15).

Secondo il costante orientamento pretorio (cfr. ex multis Consiglio di Stato sez. III, 7 aprile 2021, n.2804), preoccupato di trovare un punto di contemperamento tra il principio di giustiziabilità delle pretese e di effettività della tutela (24, 103 e 113 Cost., artt. 6 e 13 della Convenzione europea) ed il principio di separazione dei poteri (art. 1 e 97 Cost., con il quale tradizionalmente viene giustificata la c.d. “riserva di amministrazione”), l’azione di accertamento a tutela di interessi legittimi risulta, tuttavia, ammissibile solo:

- de residuo , ove cioè non siano astrattamente praticabili ulteriori e tipizzati rimedi di tutela previsti dall’ordinamento;

- laddove sussista un interesse ad agire concreto ed attuale ex art. 100 c.p.c. ad ottenere una pronuncia di mero accertamento che rimuova una situazione di incertezza in ordine ad an e contenuto della situazione giuridica azionata;

- non vi sia una possibile interferenza tra contenuto di accertamento della pronuncia dichiarativa e poteri amministrativi ancora non pronunciati, non essendo consentite domande di tutela preventiva dell’interesse legittimo, dirette cioè ad orientare l’azione futura dell’amministrazione, prima che questa abbia ancora provveduto.

3.1 Ritiene il Collegio che il T.A.R., nel dichiarare inammissibile il ricorso di primo grado, abbia fatto corretta applicazione delle appena rammentate coordinate ermeneutiche.

In primo luogo, difetta, a sostegno della proposta domanda di accertamento un interesse ad agire concreto e, soprattutto, attuale tale non potendosi considerare quello dedotto da parte ricorrente e consistente nel conoscere ex ante e in via generale la propria esposizione debitoria, in modo da prevenire la necessità di incardinare specifici ricorsi avverso singoli atti impositivi e di riscossione di A.G.E.A.. E, infatti, si è dinanzi ad un’azione impositiva del tutto futura ed eventuale che non presenta certo, allo stato, connotati di reale lesività per la posizione dell’appellante.

A ciò si lega il secondo profilo di inammissibilità del ricorso di primo grado, pure rilevato dal T.A.R. e legato all’inosservanza del limite posti dall’art. 34, comma 2, c.p.a. atteso che la proposta domanda di accertamento finisce con l’investire un potere autoritativo, quale quello impositivo spettante da A.G.E.A, non ancora esercitato.

Infine, non risulta rispettato il carattere di residualità del rimedio atteso che, per stessa ammissione di parte appellante, quest’ultima potrà insorgere avverso i singoli atti impostivi (se e quando verranno adottati) proponendo in tale sede domanda di annullamento ex art. 29 c.p.a..

3.2 Non vale a superare le considerazioni che precedono la circostanza, pure dedotta da parte appellante, che il credito de quo risulterebbe dall'iscrizione nel Registro nazionale dei debiti di cui all'art. 8-ter, comma 1, della L. n. 33/2009, istituito presso A.G.E.A..

Ciò in quanto, se è vero che, come in più occasioni rilevato dalla giurisprudenza di questo Consiglio (da ultimo Cons. Stato, sez. VI, 28 luglio 2025, n. 6684), tale atto è equiparato all’iscrizione a ruolo delle somme dovute, non può tuttavia tralasciarsi che l’odierna appellante avrebbe dovuto tempestivamente impugnare lo stesso proponendo domanda di annullamento ex art. 29 c.p.a. nei termini di decadenza non appena ne ha avuto conoscenza. Diversamente opinando, del resto, si consentirebbe il comodo aggiramento di detta barriera temporale tanto più che secondo il consolidato orientamento di questa Sezione in subiecta materia (si veda, ex plurimis , Cons. St., sez. VI, n. 7609 del 2023 ma anche Cons. Stato, sez. VI, 2 gennaio 2024 n. 64) il vizio di violazione del diritto unionale rileva come mera annullabilità (e non come nullità) con l’assorbente, pratica conseguenza che intanto quel vizio può esser fatto valere, in quanto esso sia tempestivamente contestato gravando nei sessanta giorni il provvedimento che ne è affetto (salvo, in ogni caso, sussistendone le condizioni, il potere di autotutela dell’amministrazione nelle forme dell’annullamento officioso ex art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990).

4. Per le ragioni esposte l’appello è infondato e va respinto.

4.1 E’ appena il caso di notare che la rilevata infondatezza del primo motivo di appello esonera questo giudice dallo scrutinio degli ulteriori motivi (con cui si sono riproposte, mercé il mero richiamo al ricorso di primo grado, le doglianze di merito non esaminate), dovendosi, in questa sede, come detto, confermare la declaratoria di inammissibilità pronunciata dal T.A.R..

5. Sussistono nondimeno, anche in ragione della natura in rito della pronuncia correttamente resa in primo grado, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

NN Gallone, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN Gallone	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO