Pubblicato il 08/01/2026

N. 00170/2026REG.PROV.COLL.

N. 03305/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3305 del 2024, proposto dalla società Evd LA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Eva Maschietto, Alfio Livio Girgenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di LAo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, PE Lepore, Antonello Mandarano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio PE Lepore in Roma, via Polibio n. 15;
la società RU s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Mangialardi, Mauro Pisapia, Luigi Pontrelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la MB (Sezione Seconda) n. 00897/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società RU s.r.l. e del Comune di LAo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 il consigliere PE DO;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 23 aprile 2024, la società VD s.r.l., ha chiesto l’annullamento della sentenza pubblicata in data 25 marzo 2024, n. 897, con la quale il T.a.r. per la MB, sede di LAo, a definizione del ricorso n. 78/2024, proposto ex art. 116, d.lgs. n. 104/2010 da RU S.r.l. nei confronti del Comune di LAo e di VD LA s.r.l., ha accolto il ricorso proposto per l’annullamento del provvedimento prot. n. 0650589.U. del 19 dicembre 2023, con il quale il Comune di LAo ha revocato il provvedimento del 13 dicembre 2023 che aveva inizialmente accolto l'istanza di accesso ai documenti amministrativi concernenti la realizzazione di una Arena in Rogoredo Santa Giulia LAo, presentata da RU in data 10 novembre 2023.

2. Con il suindicato ricorso n. 78/2024, la società RU aveva chiesto, in uno con l’annullamento del provvedimento prot. n. 0650589.U. del 19 dicembre 2023, l’accertamento del proprio diritto di accedere alla richiesta documentazione amministrativa e in particolare “ alla SCIA (o altro titolo edilizio) relativa alla edificazione dell’Arena indicata in oggetto e relativi allegati; al Piano Economico Finanziario aggiornato, trasmesso dalla proprietà al Comune in data 28 marzo 2023 e alle relative verifiche delle competenti Aree comunali e segnatamente al parere dell’Area Valutazione, Controllo e Gestione Economica Partecipate del 5 aprile 2023 ”.

3. Questi gli aspetti essenziali della vicenda:

a) RU riferisce di essere proprietaria nonché di avere costruito e di gestire l’impianto denominato “Forum” sito in Assago (MI), inaugurato il 26 ottobre 1990, che, tra le diverse attività che ivi si svolgono, ospita eventi sportivi, spettacoli e manifestazioni di intrattenimento con una capienza massima di 15.786 persone;

b) il Comune di LAo, la Regione MB e la Città Metropolitana di LAo hanno approvato il 17 maggio 2021, ai sensi dell’art. 34 del d.lgs 267/2000 e dell’art. 6 della legge regionale 2/2003, l’atto integrativo dell’Accordo di Programma - recante effetti di variante urbanistica - per l’attuazione del programma integrato di intervento (PII), denominato “Montecity–Rogoredo”, sottoscritto il 4 giugno 2004 tra Regione MB e Comune di LAo (d’ora in avanti “Atto Integrativo dell’A.d.P.;

c) RU ha proposto ricorso al TAR MB (RG 1686/2021) avverso gli atti con i quali è stato approvato l’Atto Integrativo dell’A.d.P. censurando esclusivamente le previsioni urbanistiche concernenti l’Arena al fine di rimuovere le illegittime ed irragionevoli agevolazioni giuridiche ed economiche riconosciute dalle amministrazioni resistenti all’operatore beneficiario (LAo Santa Giulia Spa, ora VD LA RL);

d) in particolare, nel ricorso al TAR e, a seguito della sentenza di rigetto del 12 luglio 2022, n. 1671, nell’appello al Consiglio di Stato (RG 1572/2023, tuttora pendente) sono stati specificamente censurati (terzo motivo) gli atti con i quali l’Arena è stata qualificata quale impianto di proprietà privata e di “ interesse pubblico o generale ”; in particolare, è stato censurato il parere della Direzione Bilancio e partecipate – Area Gestione Fiscalità e Controlli – Unità Valutazioni Economico-Finanziarie del 13 maggio 2021, redatto sulla base “ della valutazione del Piano Economico Finanziario predisposto dall’operatore in relazione al progetto di costruzione e gestione dell’Arena ” e ha allegato “ un P.E.F. di verifica ”;

e) in data 28 marzo 2023, la VD LA RL (subentrata a LAo Santa Giulia Spa) ha presentato un nuovo Piano Economico Finanziario;

f) il 5 aprile 2023, la Direzione bilancio e partecipate del Comune ha reso, pertanto, un nuovo parere;

g) la VD LA RL ha presentato la Scia per la costruzione dell’opera;

h) RU, al dichiarato fine di verificare come tale modifica avrebbe potuto incidere sul giudizio e di valutare l’opportunità di una ulteriore impugnazione, ha chiesto al Comune copia della seguente documentazione:

- SCIA (o altro titolo edilizio) relativa alla edificazione dell’Arena e relativi allegati;

- il Piano Economico Finanziario aggiornato, trasmesso dalla proprietà al Comune in data 28 marzo 2023 e

- relative verifiche delle competenti Aree comunali e segnatamente il parere dell’Area Valutazione, Controllo e Gestione Economica Partecipate del 5 aprile 2023 ;

i) una prima richiesta, datata 8 maggio 2023, è stata respinta dal Comune il 12 giugno 2023 perché “non corredata della necessaria dimostrazione della sussistenza dell’interesse concreto diretto ed attuale rispetto alla documentazione di cui si chiede l’ostensione”;

l) una seconda richiesta, formulata sia ai sensi della legge 241/1990 sia ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, è stata presentata da RU il 10 novembre 2023, corredata da una lettera di accompagnamento della società nella quale la stessa ha rappresentato, alla luce del contenzioso pendente, la necessità di avere accesso ad atti “ la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici ”, ai sensi dell’art. 24, comma 7, della legge 241/1990;

m) il Comune ha chiesto ai controinteressati, fra i quali VD LA srl, di rappresentare eventuali motivi di diniego;

n) la VD, con email del 29 novembre 2023, si è opposta all’accesso osservando che il PEF avrebbe contenuto delle informazioni “ confidenziali ” e dei “ segreti di business ”;

o) il Comune, all’esito del bilanciamento dei contrapposti interessi, ha comunicato a RU, con atto del 13 dicembre 2023, che la documentazione richiesta sarebbe stata consultabile presso gli Uffici comunali di Via Sile nella mattinata del giorno 9 gennaio 2024;

p) la determinazione di assenso è stata impugnata da VD innanzi al T.a.r. per la MB, sede di LAo, ex art. 116 c.p.a. (nrg 2456/2023);

q) in corso di giudizio, il Comune ha adottato il provvedimento prot. n. 0650589.U. del 19 dicembre 2023, con il quale ha revocato il provvedimento del 13 dicembre 2023 che aveva inizialmente accolto l’istanza di accesso ai documenti amministrativi concernenti la realizzazione di una Arena in Rogoredo Santa Giulia LAo, presentata da RU in data 10 novembre 2023.

3. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la MB (rg 78/2024), la società RU ha impugnato la determinazione di revoca deducendo i seguenti motivi.

I)Violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; degli artt. 3, 6, 10, 21-quinquies e 21-nonies della legge 241/1990 - Violazione delle regole dell’autotutela:

a) sono state violate le garanzie procedimentali previste “ in sede di autotutela ” a favore del soggetto nei cui confronti l’esercizio di tale potere è destinato ad incidere;

b) se il potere esercitato in concreto è inteso come effettivamente “ di revoca ”, il Comune non ha rispettato il modello legale tipico previsto dall’art. 21-quinquies, comma 1, della legge 241/1990;

c) se invece il potere esercitato in concreto è inteso come di “annullamento”, allora il Comune non ha rispettato il modello legale tipico previsto dall’art. 21-nonies, comma 1, della legge 241/1990.

II) Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. nonché degli artt. 3, 6 e 24 della legge 241/1990 - Violazione delle regole sull’accesso:

a) il provvedimento di revoca erroneamente ha ritenuto prevalente, sul diritto di accesso di RU, l’esigenza di tutela del segreto industriale e dei diritti di proprietà intellettuale, asseritamente vantati da VD LA RL e contenuti nel PEF e nel progetto costruttivo dell’opera poiché l’art. 24, comma 6, lett. d) della legge 241/1990 consente di sottrarre all’accesso i documenti che riguardino “ la riservatezza di persone fisiche e di persone giuridiche, con particolare riferimento agli interessi … finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari ”, ma, al comma 7, impone di garantire “ comunque ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici ”;

b) nella sua istanza del 10 novembre 2023, RU ha adeguatamente dimostrato la concreta necessità di utilizzare la documentazione richiesta in uno specifico contenzioso sicché, nel quadro del bilanciamento tra il diritto alla tutela della riservatezza dei documenti riguardanti VD LA RL e il diritto all’accesso difensivo esercitato da RU, il Comune di LAo avrebbe dovuto senz’altro dichiarare prevalente il secondo;

c) il provvedimento è carente di motivazione sulle ragioni del mutato convincimento;

d) nessuna prova è stata allegata in ordine alla circostanza che il PEF e il progetto costruttivo “ di Sir David Chipperfield ” sarebbero tutelati da ragioni di segretezza industriale e da diritti di proprietà intellettuale;

e) RU, con l’accesso agli atti, intende solo verificare se sia vero quanto risulta dagli atti già versati nel giudizio e rappresentato nel III Motivo dei ricorsi e nelle memorie avanti al TAR ed al Consiglio di Stato.

III) In via subordinata: violazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 3, 6 e 24 della legge 241/1990; violazione delle regole sull’accesso:

a) non si comprende perché il Comune non abbia voluto consentire a RU, quanto meno, di accedere al parere dell’Area Valutazione, Controllo e Gestione Economica Partecipate del 5 aprile 2023, espresso sul PEF modificato da VD LA srl.

IV) Sull’istanza di accesso civico generalizzato: violazione dell’art. 97 Cost.; violazione degli artt. 3, 5 e 5-bis del d.lgs 33/2013:

a) il Comune di LAo ha completamente omesso di pronunciarsi sull’istanza di accesso civico, in violazione dei principi declinati nella sentenza del Consiglio di Stato, Ad. Plen., 2 aprile 2020, n. 10.

3.1. Si sono costituiti, per resistere, il comune di LAo e la società VD LA s.r.l. quest’ultima eccependo l’inammissibilità del ricorso sotto un duplice profilo:

a) per non avere, la RU, impugnato il primo diniego di accesso del 12 giungo 2023, rispetto al quale il successivo provvedimento (poi impugnato) costituirebbe un diniego praticamente ripetitivo del primo;

b) per genericità, per la natura esplorativa e per difetto di strumentalità, rispetto all’interesse prospettato, del ricorso.

3.2. Il T.a.r. per la MB, con sentenza n. 00897 del 25 marzo 2024, ha respinto l’eccezione di inammissibilità e, nel merito, ha accolto il ricorso e compensato le spese.

3.3. Per l’effetto, ha annullato il provvedimento impugnato.

Tuttavia, allo “scopo di contemperare il prevalente diritto di accesso di RU con le esigenze di riservatezza addotte da Evd”, il T.a.r. ha ritenuto di “consentire l’accesso mediante estrazione di copia con riguardo al solo parere comunale del 5.4.2023 ed agli eventuali altri atti comunali di verifica”.

4. Ha appellato la società VD LA s.r.l. che censura la sentenza impugnata per i seguenti motivi:

I) Erroneità del capo di sentenza che ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per illegittima reiterazione dell’istanza d’accesso - Travisamento della fattispecie e difetto di motivazione;

II) Omessa pronuncia sugli ulteriori profili assorbiti di inammissibilità del ricorso di primo grado inerenti alla genericità e alla natura esplorativa e per difetto di strumentalità e collegamento rispetto all’interesse prospettato in relazione a SCIA, nuovo PEF e parere istruttorio – Riproposizione ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

III) Erroneità del capo di sentenza relativo all’inammissibilità del terzo motivo di ricorso per mutatio libelli dell’interesse vantato in corso di causa rispetto a quello prospettato in sede di istanza rispetto al parere del Comune del 5 aprile 2023 – Arbitrarietà - Violazione del divieto di motivazione postuma.

IV) Erroneità del capo di sentenza relativo al secondo e terzo motivo di ricorso di primo grado, per indebita sottrazione al sindacato giurisdizionale della valutazione circa la rilevanza dei documenti richiesti - Arbitrarietà e difetto di motivazione – Error in iudicando derivante da error in procedendo.

V) Erroneità del capo di sentenza relativo al rigetto dell’eccezione sulla tutela della riservatezza ai sensi dell’art. 24, comma 6, lett. d), L. n. 241/1990 - Ingiustizia manifesta e difetto di motivazione.

VI) Erroneità del capo di sentenza che ha ammesso l’esame della SCIA e del nuovo PEF per via della mancata individuazione delle modalità di esercizio del diritto di accesso ai sensi dell’art. 24, comma 6, L. n. 241/1990 – Domanda subordinata.

VII) Erroneità del capo di sentenza relativo al primo motivo di ricorso per violazione e omessa applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990 – Error in iudicando derivante da error in procedendo.

VIII) Omessa pronuncia sull’infondatezza assorbita del quarto motivo di ricorso presentato da RU – Riproposizione ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

4.1. Si è costituito, per resistere, il Comune di LAo.

4.2. In data 3 maggio 2024, la società appellante ha depositato dichiarazione di rinuncia alla misura cautelare.

4.3. Si sono costituiti, per resistere, il Comune di LAo e la società RU srl.

4.4. Con ordinanza n. 4461 del 20 maggio 2024, la Sezione ha preso “atto della rinuncia alla domanda cautelare”.

4.5. In prossimità della camera di consiglio, fissata per il 20 novembre 2025, le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

4.5.1. Il Comune di LAo e la società appellata chiedono la declaratoria di sopravvenuto difetto di interesse sul rilievo che l’accesso è stato ormai eseguito e i documenti visionati da parte della società controinteressata.

4.5.2. La società appellante insiste, invece, per ottenere una pronuncia che accerti l’inesistenza del diritto di Forumnt di ottenere l’accesso richiesto, sia per motivi relativi al segreto industriale e commerciale avanzati da VD nel corso del procedimento sia perché non sussistevano i presupposti per l’accesso.

5. Alla camera di consiglio del 20 novembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. L’appello è infondato.

7.1. La sua infondatezza consente al Collegio di prescindere dall’esame delle eccezioni sollevate dal Comune di LAo e dalla controinteressata.

8. Con riguardo al motivo di appello con cui parte appellante censura il capo di sentenza che ha respinto le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo, il Collegio osserva quanto segue.

8.1. L’istanza datata 8 maggio 2024 è stata denegata dal Comune di LAo per la mancata allegazione del profilo afferente la sussistenza di un interesse corredata della necessaria dimostrazione della sussistenza dell’interesse concreto diretto ed attuale rispetto alla documentazione di cui si chiede l’ostensione.

8.2. In ragione di tale omessa ostensione, il Comune ha ritenuto prevalenti gli interessi alla base dei motivi ostativi a tale istanza, formulati dalla Società EDV LA s.r.l. nella comunicazione del 07.06.2023, in quanto suscettibili di essere ricondotti alle ipotesi di cui all’art. 24 comma 6 lettera d) della L.241/1990.

8.3. Il diniego, pertanto, si è basato su una rappresentazione di elementi fattuali e giuridici incompleta, tale da non consentire all’amministrazione di valutare la legittimazione procedimentale in capo alla società istante e neppure una adeguata ponderazione degli interessi in gioco.

8.4. Tali carenze sono state colmate con la seconda istanza del 10 novembre 2023, con la quale la società RU ha riformulato la richiesta di accesso:

a) specificando l’interesse giuridico tutelato sotteso all’accesso, indicato nella necessità di acquisire la documentazione richiesta in funzione strumentale all’esercizio del proprio diritto di difesa nei giudizi amministrativi (separatamente) pendenti inter partes ;

b) limitando e calibrando tale interesse ai soli atti consequenziali ai provvedimenti impugnati di cui giudizi tuttora pendenti (id est, appello innanzi al Consiglio di Stato n. 1572/2023);

c) allegando la legittimazione attiva sulla base del criterio dello stabile collegamento territoriale correlato a una attività commerciale, fondante il diritto di azione;

d) formulando una richiesta all’amministrazione sia ai sensi dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990 (accesso procedimentale), sia ai sensi dell’art. 5, comma 1, d.lgs n. 33 del 2013, sia ai sensi dell’art. 5, comma 2, d.lgs n. n. 33 del 2013.

8.5. La reiterazione della domanda di accesso si basa, pertanto, sulla allegazione e sulla presenza di elementi di novità rispetto alla richiesta originaria, individuati nella prospettazione (i) di una nuova legittimazione attiva (prima insussistente); (ii) di un concreto e diretto interesse (prima non evidenziato), (iii) nella indicazione precisa degli atti da ostentare;(iv) nella prospettazione stessa del diritto azionato (accesso non più solo procedimentale ma anche civico).

8.6. In presenza di tali elementi di novità, correttamente il T.a.r. ha ritenuto tempestivo il ricorso proposto avverso l’impugnato atto di revoca.

8.7. Il motivo di appello va, pertanto, respinto.

9. Altrettanto infondata, per le medesime ragioni dianzi esposte, risulta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per genericità e difetto di strumentalità rispetto all’interesse protetto.

9.1. La causa petendi di ricorso è stata ben articolata, le censure risultano adeguatamente prospettate con argomentazioni di diritto e di fatto che consentono di individuare sia l’interesse azionato, sia la legittimazione, che le ragioni di doglianza.

10. Nel merito, la sentenza di primo grado merita di essere integralmente confermata.

11. E’ sufficiente aggiungere che la società appellata ha esercitato il diritto di accesso in funzione difensiva nei giudizi instaurati separatamente inter partes.

12. L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 18 marzo 2021, n. 4) ha chiarito che, in caso di istanza di accesso agli atti per esigenze difensive, l’amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adito nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 del d.lgs n. 104 del 2010 non devono svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo all’amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla L. 241 del 1990.

13. Nel caso di specie, è stato adeguatamente rappresentato il collegamento tra il documento ammesso dal Tar all’ostensione e le esigenze difensive, che sono state esplicitate e poi accertate nella necessità, sufficientemente comprovata dalla società, di conoscere gli atti conseguenziali ai provvedimenti già impugnati in separato giudizio.

14. Non può escludersi, in ragione dell’id quod plerumque accidit e limitatamente ai fini che qui rilevano, il collegamento funzionale tra il parere reso dall’Area Valutazione, Controllo e Gestione Economica Partecipate del 5 aprile 2023, espresso sul PEF modificato da VD LA srl., e le esigenze difensive fatte valere nel giudizio pendente sugli atti concernenti la realizzazione della c.d. Arena “Pala Italia” o “Pala Italia Santa Giulia”.

15. Il parere in questione si inserisce, invero, nella sequela procedimentale relativa alla pratica per cui pende contenzioso, è un atto soggettivamente e oggettivamente amministrativo, non è documentato e comprovato che esso contenga segreti e dati sensibili, comunque non ostensibili su base legale. In ogni caso, le precauzioni apportate dal Tar s’appalesano idonee a tutelare, in modo equilibrato, gli opposti interessi.

16. Per le ragioni che precedono, l’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

17. La peculiarità della questione può giustificare la compensazione fra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge

Compensa fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN LO, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

PE DO, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PE DO	IN LO

IL SEGRETARIO