Pubblicato il 15/05/2025

N. 04165/2025REG.PROV.COLL.

N. 08688/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8688 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Oddi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giorgio Pasquali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ater del Comune di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Monica Viarengo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 07325/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e Ater del Comune di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Oddi e Giorgio Pasquali;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte sul diniego di assegnazione in regolarizzazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica. Il diniego si basa essenzialmente sul fatto che, alla data prevista dalla legge regionale per registrare utilmente il necessario presupposto della occupazione abusiva (20 novembre 2006) l’alloggio era invece legittimamente detenuto dalla nonna della odierna appellante ossia dalla originaria assegnataria (la nipote, ossia l’odierna appellante, sarebbe stata solamente ospite della nonna almeno sino al suo decesso comunque avvenuto in data 2 maggio 2007 e dunque all’indomani della suddetta “data di sbarramento”).

2. Il diniego veniva impugnato dinanzi al TAR Lazio che tuttavia rigettava il gravame per le seguenti ragioni:

2.1. L’alloggio, secondo l’art. 53 della legge regionale n. 27 del 2006, doveva essere occupato sine titulo alla data del 20 novembre 2006. A tale data l’alloggio stesso risultava invece ancora legittimamente assegnato alla originaria titolare, ossia la nonna dell’odierna appellante la quale ha cominciato ad occupare abusivamente tale immobile soltanto dopo il decesso della nonna, ossia il 2 maggio 2007. Dunque l’occupazione abusiva (presupposto per l’applicazione della regolarizzazione in sanatoria) si è verificata soltanto successivamente (2 maggio 2007) rispetto alla data a tal fine indicata dalla legge regionale (20 novembre 2006);

2.2. E’ vero che la richiamata legge regionale stabilisce in 24 mesi dalla domanda il termine onde esitare il relativo procedimento di regolarizzazione, ed è anche vero che nel caso di specie sono passati oltre nove anni tra la richiesta e il diniego, ma anche è anche vero che l’istituto del silenzio assenso, per giurisprudenza costante, non trova applicazione nella materia della regolarizzazione delle occupazioni abusive di alloggi popolari.

3. La sentenza di primo grado formava oggetto di appello per i motivi di seguito indicati:

3.1. Erronea applicazione dell’art. 53 della legge Regione Lazio n. 27 del 2006 nella parte in cui non sarebbe stato considerato che l’occupazione abusiva, ad opera della odierna appellante, sarebbe iniziata dal 2001 o al più dal 2004-2005, periodo questo in cui la nonna dovette recarsi in ospedale per poi non farvi più rientro sino al momento del suo decesso. In questa direzione, difetto di istruttoria nella parte in cui il giudice di primo grado non ha ritenuto di disporre verificazione circa le date in cui si è svolto il ricovero della legittima assegnataria;

3.2. Erronea applicazione dell’art. 20 della legge n. 241 del 1990 nella parte in cui non sarebbe stato considerato il maturarsi del silenzio assenso sulla domanda di regolarizzazione presentata in data 27 settembre 2007;

3.3. Nullità della sentenza per omessa pronunzia su altri motivi di ricorso tra cui, in particolare: a) omessa indicazione di estremi (data e numero) degli atti relativi alla “istruttoria d’ufficio” in base alla quale è stata poi adottata la gravata determinazione dirigenziale comunale; b) violazione del termine di 24 mesi per esitare le domande di regolarizzazione.

4. Si costituivano in giudizio le appellate amministrazioni per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

5. Alla pubblica udienza dell’8 maggio 2025 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso il primo motivo di appello è infondato dal momento che:

6.1. La legge regionale Lazio 28 dicembre 2006, n. 27, all’art. 53, comma 1, in deroga alle previgenti disposizioni sulla materia di cui alle leggi regionali 6 agosto 1999, n. 12, e 4 aprile 2000, n. 18, ha consentito la regolarizzazione delle occupazioni sine titulo degli alloggi di edilizia residenziale pubblica esistenti alla data del 20 novembre 2006;

6.2. Le difese del Comune di Roma pongono correttamente in evidenza che la medesima disposizione prevede la possibilità di assegnazione in regolarizzazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica nei confronti di coloro che, alla data del 20 novembre 2006, occupavano senza titolo alloggi di questo genere subordinando una simile prerogativa ad una serie di condizioni e, tra queste, l'autodenuncia dell'occupante abusivo in data anteriore al 20 novembre 2006, la cui assenza da parte degli interessati all'assegnazione dell'alloggio avrebbe provocato una decadenza dalla possibilità di regolarizzazione;

6.3. Nel caso di specie, nel corso dell'anno 2001 l'appellata era andata a coabitare con la nonna, legittima assegnataria, per ragioni di assistenza, limitandosi a modificare la propria residenza anagrafica nell’anno 2003; la nonna era deceduta il 2 maggio 2007 ma la appellata aveva continuato a versare l'importo del canone di locazione;

6.4. In primo luogo non sussisteva alla data di scadenza fissata dal legislatore regionale - il 20 novembre 2006 - un alloggio occupato abusivamente dall'appellata: la suddetta unità immobiliare risultava infatti, a quella stessa data, in legittima assegnazione unicamente alla signora BI NI, mentre la nipote ed appellante -OMISSIS- era da qualificarsi come una sua mera ospite, che non era parte del nucleo familiare della nonna senza dunque diritto al subentro, così come regolato dalla legge regionale del Lazio n. 12 del 1999 (cfr. art. 12, commi 4 e 5); dunque, oltre all'impossibilità di subentro richiamata dalle difese della P.A., non vi poteva essere occupazione abusiva perché ci si trovava dinanzi ad un'unità immobiliare regolarmente assegnata ed abitata da assegnatario con una situazione di ospitalità sostanzialmente tollerata dall'ente gestore (si vedano sul punto le conclusioni di questa stessa sezione, su questione del tutto analoga, di cui alla sentenza n. 1013 del 19 febbraio 2018);

6.5. In secondo luogo la domanda di regolarizzazione è stata presentata il 27 settembre 2007, dunque a distanza di quasi un anno del termine ultimo per presentare la domanda in questione, domanda che quindi oltre ad essere tardiva rispetto alle previsioni normative non aveva fondamento poiché, come si è avuto modo di apprezzare, riguardava una situazione del tutto diversa dall'occupazione senza titolo derivante, ad esempio, da illegittima cessione dell'alloggio oppure da presa di possesso in fatto (si veda, sul punto specifico, la richiamata sentenza di questa sezione n. 1013 del 2018);

6.6. Nè è stato dimostrato l’effettivo allontanamento della nonna (originaria assegnataria dell’immobile in questione) tra il 2004 e il 2005, periodo in cui si sarebbe verificata l’abusiva occupazione dell’alloggio nella prospettiva (comunque non condivisa per le ragioni di cui sopra) della difesa di parte appellante. Del resto, anche in ossequio al principio di vicinanza della prova se la nonna era effettivamente ricoverata presso un presidio clinico non sarebbe stato impossibile acquisire la relativa documentazione attestante il predetto ricovero e dunque l’allontanamento sostanziale dall’alloggio in questione;

6.7. Di conseguenza alcun obbligo di disporre verificazione poteva gravare sul primo giudice atteso che la difesa di parte appellante non ha a suo tempo dimostrato l’impossibilità di acquisire la predetta documentazione;

6.8. Alla luce di tali considerazioni, il primo motivo di appello deve dunque essere rigettato anche con riguardo al sollevato difetto di istruttoria per omessa disposta verificazione da parte del giudice di primo grado.

7. Con il secondo motivo di appello si invoca la formazione del silenzio assenso (tra la domanda di regolarizzazione del 27 settembre 2007 e il relativo diniego del 5 maggio 2017 sarebbero trascorsi oltre 9 anni, laddove la normativa regionale prevede il termine di 24 mesi per la definizione delle suddette domande di regolarizzazione) ma per giurisprudenza costante anche di questa sezione il silenzio assenso non trova applicazione per le suddette domande di assegnazione alloggi ERP. Si veda, a tale riguardo:

- Cons. Stato, sez. V, 23 giugno 2020, n. 4014, secondo cui: “la materia dell'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica non contempla il silenzio assenso come fattispecie provvedimentale, rilevando, per un verso, la specifica normativa che la governa e che è caratterizzata dal meccanismo della graduatoria, e per altro verso la natura sostanzialmente concessoria del provvedimento, espressione della comparazione tra i rilevanti interessi pubblici connessi alla regolare gestione del patrimonio immobiliare pubblico (Cons. Stato, V, 19 febbraio 2018, n. 1013; 10 ottobre 2017, n. 4688; 26 marzo 2012, n. 1723)” ;

- Cons. Stato, sez. V, 19 febbraio 2018, n. 1013, secondo cui: “la materia della concessione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica non contempla il silenzio assenso come fattispecie provvedimentale” ;

- Cons. Stato, sez. V, 10 ottobre 2017, n. 4688, secondo cui: “la fattispecie del silenzio assenso o quella del silenzio inadempimento non trovano spazio nella materia degli assegnazione degli alloggi e.r.p., governata da specifica normativa e caratterizzata da complesse graduatorie” ;

- Cons. Stato, sez. V, 26 marzo 2012, n. 1723, secondo cui non si non configurano “i presupposti per l’applicabilità dell’istituto del silenzio assenso di cui all’art. 20 l. n. 241/90 a fronte del termine di 24 mesi per l’istruttoria sulle domande di regolarizzazione stabilito dalla delibera di Giunta regionale n. 626/07, coerente con la natura sostanzialmente concessoria del provvedimento, in quanto espressione della comparazione tra i rilevanti interessi pubblici connessi alla regolare gestione del patrimonio abitativo popolare con quelli privati, riconducibili all’accesso all’abitazione” .

Alla luce di quanto sopra partitamente evidenziato, anche il secondo motivo di appello deve dunque essere rigettato.

8. Quanto alle ulteriori censure per omessa pronunzia di cui al punto 3.3. della parte in fatto:

8.1. Si lamenta innanzitutto la omessa indicazione di estremi (data e numero) degli atti relativi alla “istruttoria d’ufficio” in base alla quale è stata poi adottata la gravata determinazione dirigenziale comunale. Ciò avrebbe reso impossibile esercitare compiutamente il diritto di accesso agli atti del procedimento. La censura non può trovare ingresso dal momento che:

8.1.1. Gli atti della istruttoria sono interni all’ufficio competente alla adozione del provvedimento finale e non debbono essere necessariamente formalizzati mediante data e numero di protocollo (si potrebbe anche trattare, in altre parole, di relazioni, note ed appunti resi nel modo più vario e quindi ad uso esclusivo dell’ufficio stesso);

8.1.2. La mancata indicazione degli estremi degli atti interni all’istruttoria non impedisce in modo assoluto l’esercizio del diritto di accesso il quale ben avrebbe potuto esprimersi attraverso l’utilizzo delle più ampie formule cui normalmente si fa ricorso in questi casi (es. “tutti gli atti che sono comunque confluiti nel procedimento da cui è scaturito il provvedimento finale”);

8.1.3. Per tali ragioni, anche tale censura non può dunque trovare ingresso.

8.2. Si lamenta altresì la violazione del termine di 24 mesi per esitare le domande di regolarizzazione. L’art. 11 della legge Regione Lazio n. 11 del 2007 prevede in effetti un simile termine onde definire le istanze di assegnazione in regolarizzazione degli alloggi abusivamente occupati ma non annette, all’infruttuosa scadenza del termine stesso, nessuna conseguenza in termini positivi (silenzio assenso, peraltro ontologicamente escluso in tale materia per le ragioni sopra esposte) oppure negativi (silenzio rigetto) per l’interessato. Dalla assenza di simili conseguenze deriva il carattere ordinatorio/acceleratorio del termine, e ciò anche sulla base di una consolidata giurisprudenza secondo cui: “A proposito dei termini che scandiscono lo svolgimento di un procedimento amministrativo, secondo consolidata giurisprudenza, la relativa violazione non determina "l'illegittimità dell'atto tardivo - salvo che il termine sia qualificato perentorio dalla legge - trattandosi di una regola di comportamento e non di validità. L'art. 2-bis della legge sul procedimento, infatti, correla all'inosservanza del termine (...) conseguenze significative sul piano della responsabilità dell'Amministrazione, ma non include, tra le conseguenze giuridiche del ritardo, profili afferenti la stessa legittimità dell'atto tardivamente adottato. Il ritardo, in definitiva, non è quindi un vizio in sé dell'atto ma è un presupposto che può determinare, in concorso con altre condizioni, una possibile forma di responsabilità risarcitoria dell'Amministrazione" (Consiglio di Stato, VI, 9 marzo 2018, n. 1519; in precedenza, V, 11 ottobre 2013, n. 4980)” (Cons. Stato, sez. I, 18 settembre 2024, n. 1224). Ed ancora: “i termini stabiliti dalla legge ovvero da altre fonti normative di rango subordinato - a maggior ragione se fissati autonomamente a livello procedimentale dalla stessa p.a. procedente - devono intendersi come ordinatori, salvo che la legge stessa espressamente li dichiari perentori ovvero colleghi esplicitamente al loro decorso un qualche effetto decadenziale o comunque restrittivo ossia, primi tra tutti, l'impossibilità per colui che viola il termine di poter ottenere dall'Amministrazione l'accoglimento di una propria domanda, ovvero l'inefficacia degli atti compiuti dall'amministrazione medesima dopo la scadenza (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. V, 25/09/2014, n. 4828)” [così Cons. Stato, sez. VI, 21 aprile 2022, n. 3034]. Anche tale censura, per le ragioni sopra partitamente esposte, non può dunque trovare ingresso in questa sede.

9. In conclusione il ricorso in appello è infondato e deve essere rigettato.

10. Le spese di lite debbono essere integralmente compensate tra tutte le parti costituite attesa la evidente peculiarità della fattispecie in esame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO