Pubblicato il 17/03/2026

N. 02235/2026REG.PROV.COLL.

N. 04326/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4326 del 2023, proposto dal Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è domiciliato;

contro

-OMISSIS- rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Costanzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione sesta,-OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor -OMISSIS-

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il consigliere CA UE IC, nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dal provvedimento prot. n. M_D GMIL REG2021 0044860 del 1° febbraio 2021 del Ministero della difesa – Direzione generale per il personale militare, con il quale è stato negato all’appellato, vicebrigadiere dell’Arma dei carabinieri in congedo assoluto, l’avanzamento al grado di brigadiere ai sensi dell’art. 1051- bis del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (codice dell’ordinamento militare, di seguito c.m.) ed è stata contestualmente annullata la precedente nota prot. n. M_D GMIL REG2020 0205745 del 26 maggio 2020;

b) dal provvedimento prot. n. CC-TNA34461-0009088 del 5 febbraio 2021 del Comando generale dell’Arma dei carabinieri – Ufficio commissione di valutazione e avanzamento, recante comunicazione della definizione negativa dell’istanza;

c) dalla circolare ministeriale prot. n. M_D GMIL REG2020 0420158 del 2 novembre 2020 della Direzione generale per il personale militare, recante le disposizioni applicative dell’art. 1051- bis c.m. (impugnata con motivi aggiunti in primo grado).

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalla documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e dalle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, possono essere sintetizzati come segue:

a) l’appellato è vicebrigadiere dell’Arma dei carabinieri dal 30 giugno 2009, cessato dal servizio permanente e collocato in congedo assoluto a decorrere dal 17 settembre 2018;

b) in data 20 maggio 2020, l’appellato ha chiesto di essere valutato per l’avanzamento al grado di brigadiere, ai sensi dell’art. 1051- bis c.m. (introdotto dal decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 173), ritenendo di essere in possesso dei requisiti prescritti dalla disposizione;

c) con nota del 26 maggio 2020 (prot. n. M_D GMIL REG2020 0205745), la Direzione generale per il personale militare ha inizialmente invitato il Comando generale a procedere alla valutazione ai sensi del citato art. 1051- bis c.m.;

d) successivamente, a seguito dell’emanazione della circolare del 2 novembre 2020 (prot. M_D GMIL REG2020 0420158), il Ministero, con provvedimento del 1° febbraio 2021 (prot. M_D GMIL REG2021 0044860) qui impugnato, ha annullato la precedente nota favorevole e negato l’avanzamento, rilevando che l’interessato “ pur essendo cessato per infermità successivamente al 1° luglio 2017, ha maturato la permanenza minima per l’avanzamento al grado superiore antecedentemente alla medesima data ”.

3. Con ricorso proposto avanti al T.a.r. per la Campania e affidato a quattro motivi (estesi da pag. 4 a pag. 13), l’interessato ha dedotto:

I) violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 10 bis della legge n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria;

II) violazione e falsa applicazione degli artt. 1050, 1051 bis , 1056, 1084 bis , 1299 del d.lgs. n. 66 del 2010; sviamento di potere; illogicità e irragionevolezza manifeste; disparità di trattamento; eccesso di potere per erroneità sui presupposti;

III) stessa censura sub I, sotto diverso profilo; illegittima interpretazione ed applicazione retroattiva della circolare ministeriale;

IV) violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 21 nonies e 21 quinquies , comma 1, della legge n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto di motivazione; violazione del legittimo affidamento.

3.1. Con motivi aggiunti depositati il 24 marzo 2021, il ricorrente ha impugnato la circolare ministeriale del 2 novembre 2020, proponendo avverso la stessa i motivi II, III e IV del ricorso introduttivo.

4. La sentenza impugnata – T.a.r. per la Campania, sezione sesta, -OMISSIS- -:

a) ha accolto il ricorso con riferimento alle assorbenti censure di cui al secondo motivo (violazione e falsa applicazione dell’art. 1051- bis , c.m.), rilevando che la norma non prevede che la permanenza minima nel grado debba necessariamente maturare dopo il 1° luglio 2017 e che l’interpretazione ministeriale conduce a irragionevoli disparità di trattamento;

b) ha espressamente assorbito l’esame dei restanti motivi di ricorso;

c) ha annullato i provvedimenti impugnati, ivi compresa la circolare ministeriale;

d) ha compensato fra le parti le spese di lite.

5. Con ricorso notificato il 18 maggio 2023 e depositato il giorno successivo, il Ministero della difesa ha proposto appello, deducendo – attraverso un unico motivo, esteso da pagina 3 a pagina 7 dell’atto – l’erronea applicazione dell’art. 1051- bis del c.m.

5.1. Il Ministero deduce, in particolare, che la norma, interpretata alla luce della circolare del 2 novembre 2020, sarebbe inapplicabile al caso di specie, avendo l’interessato maturato la permanenza minima nel grado prima del 1° luglio 2017 (in data 30 giugno 2016), con aliquota di riferimento antecedente al 30 settembre 2017; inoltre, l’interpretazione seguita dal T.a.r. condurrebbe ad attribuire il grado con decorrenza anteriore al 1° luglio 2017, in contrasto con il dato legislativo.

6. Con memoria depositata in data 7 giugno 2023, l’appellato ha chiesto il rigetto integrale dell’appello e ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, del c.p.a., i motivi assorbiti in primo grado.

7. Nel corso del giudizio:

a) con ordinanza n. 2408 del 14 giugno 2023 è stata respinta la domanda cautelare proposta dal Ministero appellante, per carenza del periculum in mora ;

b) parte appellata ha depositato memoria difensiva in data 9 gennaio 2026.

8. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Preliminarmente il collegio:

a) rileva l’infondatezza dell’eccezione di improcedibilità dell’appello – sollevata dall’appellato con la memoria difensiva del 9 gennaio 2026 – fondata sull’adozione, in data 14 luglio 2023, di un rinnovato diniego dell’avanzamento al grado di brigadiere, oggetto di autonoma impugnativa innanzi al T.a.r. per la Campania (r.g. n. 4698/2023), tuttora pendente. Come si evince dagli atti depositati in quel giudizio, infatti, l’Amministrazione ha adottato il nuovo provvedimento in esecuzione dell’impugnata sentenza; trattasi, pertanto, di atto meramente esecutivo del dictum giudiziale, in quanto tale inidoneo a determinare la sopravvenuta carenza di interesse a coltivare l’appello ( ex multis, Cons. Stato, sez. III, 19 dicembre 2023, n. 10993);

b) rileva che in appello è stato devoluto l’intero thema decidendum trattato in primo grado e che i motivi espressamente non esaminati dal T.a.r. sono stati tempestivamente riproposti dall’appellato ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. Pertanto, per ragioni di economia dei mezzi processuali e di semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, il collegio esaminerà direttamente i motivi originari posti a sostegno del ricorso di primo grado, i quali perimetrano obbligatoriamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a. (sul principio e la sua applicazione pratica, cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 13 febbraio 2020, n. 1137; id., 21 marzo 2016, n. 1130; sez. V, 30 dicembre 2015, n. 5868).

11. Nel merito, è opportuno procedere dall’esame del secondo motivo del ricorso di primo grado – accolto dal giudice di prime cure – con cui il ricorrente ha dedotto la violazione e la falsa applicazione dell’art. 1051- bis c.m., sostenendo che la disposizione non richiederebbe la maturazione della permanenza minima nel grado in data successiva al 1° luglio 2017.

Il motivo è infondato.

11.1. L’art. 1051- bis c.m., introdotto dal d.lgs. n. 173 del 2019, consente, a determinate condizioni, la promozione del personale cessato dal servizio, così introducendo una deroga al principio generale della necessaria permanenza in servizio ai fini dell’avanzamento, sancito dall’art. 1051 dello stesso Codice (cfr. Cons. Stato, sez. I, 30 novembre 2023, n. 1486). La disposizione ha quindi natura eccezionale e, come tale, è soggetta a interpretazione restrittiva.

11.2. Ne consegue che anche il riferimento temporale del 1° luglio 2017 va riferito unitariamente a tutti gli elementi costitutivi della fattispecie, sicché ciascuno dei presupposti legittimanti l’avanzamento deve risultare maturato successivamente a tale data.

11.3. Questa sezione, con la sentenza n. 5605 del 27 giugno 2025 – resa in vicenda integralmente sovrapponibile alla presente – ha già chiarito che l’art. 1051- bis c.m. consente la promozione, a decorrere dal 1° luglio 2017, del personale cessato dal servizio per le cause ivi menzionate, solo allorquando ricorrano, indefettibilmente e congiuntamente, le seguenti condizioni:

a) che l’evento che ha reso impossibile la valutazione in avanzamento intervenga dopo il 1° luglio 2017;

b) che il militare abbia maturato la permanenza minima nel grado utile all’avanzamento dopo il 1° luglio 2017;

c) che l’aliquota di avanzamento sia stata formata dopo il 1° luglio 2017.

11.4. La mancanza anche di uno solo di tali presupposti rende inapplicabile la deroga e determina la fisiologica applicazione della disciplina generale dettata dal citato art. 1051, che condiziona la promozione del militare all’attualità della permanenza in servizio.

11.5. Nel caso di specie, pur risultando soddisfatta la prima condizione – la cessazione per invalidità permanente dell’appellato è infatti intervenuta il 17 settembre 2018, dunque dopo il 1° luglio 2017 – difettano le ulteriori due, atteso che sia la maturazione della permanenza minima nel grado di vicebrigadiere (intervenuta il 30 giugno 2016, ai sensi del previgente art. 1299, comma 2, c.m. che individuava un periodo di 7 anni), sia l’aliquota di avanzamento ad anzianità di riferimento (31 dicembre 2016) sono antecedenti al 1° luglio 2017. La posizione dell’appellato è, quindi, estranea alla disciplina dell’art. 1051- bis c.m. e correttamente l’Amministrazione ha escluso l’applicabilità della disposizione.

11.6. L’interpretazione accolta dal primo giudice, secondo cui sarebbe sufficiente la cessazione dal servizio dopo il 1° luglio 2017, indipendentemente dal momento di maturazione dell’anzianità, amplia invece indebitamente l’ambito applicativo della disposizione, ponendosi in contrasto con la sua natura eccezionale e non merita condivisione.

12. Procedendo con l’esame delle ulteriori censure, assorbite dal T.a.r., è infondato il primo motivo, volto a dedurre la violazione degli artt. 7 e 10- bis della legge n. 241 del 1990, per mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento.

12.1. Il provvedimento impugnato costituisce, infatti, esercizio di un potere vincolato, dovendo l’Amministrazione limitarsi a verificare la sussistenza dei requisiti tassativamente previsti dall’art. 1051- bis c.m. per l’accesso al beneficio.

12.2. Ai sensi dell’art. 21- octies , comma 2, della legge n. 241 del 1990, pertanto, il vizio procedimentale non è idoneo a determinare l’annullamento del provvedimento, essendo palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

13. Il terzo motivo di ricorso, diretto a censurare l’illegittima applicazione retroattiva della circolare ministeriale del 2 novembre 2020, è parimenti infondato.

13.1. La circolare esplicita l’ambito applicativo dell’art. 1051- bis c.m., dettando un’interpretazione della disposizione perfettamente compatibile con il suo tenore letterale. L’atto interpretativo non introduce, quindi, una disciplina nuova né produce effetti diversi e autonomi rispetto alla norma primaria, ma si limita a chiarirne il significato; di conseguenza, essa non si pone in contrasto, neppure in via potenziale, con il principio di irretroattività.

14. È infondato, infine, anche il quarto motivo del ricorso di primo grado, volto a dedurre la violazione delle disposizioni in materia di annullamento in autotutela.

14.1. In primo luogo, il provvedimento impugnato, nella parte in cui dispone l’annullamento della nota prot. n. M_D GMIL REG2020 0205745 del 26 maggio 2020 (« la nota cui si fa seguito è annullata »), non si configura come vero e proprio atto di annullamento in autotutela soggetto ai presupposti e ai limiti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990.

14.2. Con la nota predetta, infatti, la Direzione generale per il Personale militare sollecitava il Comando generale dell’Arma dei carabinieri ad avviare il procedimento valutativo del militare ai sensi dell’art. 1051- bis , attraverso un atto di carattere meramente interlocutorio ed endoprocedimentale.

14.3. Non avendo tale nota natura provvedimentale, né carattere attributivo di una utilità definitiva in capo al destinatario, il suo ritiro – mera rimodulazione di un iter procedimentale ancora in corso – non pone questioni di tutela dell’affidamento, né richiedeva l’esercizio del potere di annullamento in autotutela (sulla non necessità di ricorrere all’autotutela ai fini del superamento di atti endoprocedimentali, cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 9 marzo 2016, n. 953).

14.4. In ogni caso, anche un eventuale esercizio di autotutela sarebbe stato pienamente legittimo, avuto riguardo al carattere vincolato della determinazione finale e alla sussistenza di un evidente interesse alla tutela delle finanze pubbliche, giacché l’eventuale attribuzione della promozione in assenza dei presupposti normativi avrebbe comportato l’erogazione di trattamenti economici e il riconoscimento di benefici previdenziali non dovuti.

15. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

16. In considerazione della novità della questione, sussistono eccezionali motivi per compensare integralmente fra le parti, ex artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., le spese dei due gradi di giudizio, fermo restando l’onere del contributo unificato (per entrambi i gradi di giudizio) a carico della parte soccombente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

CA UE IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA UE IC	Vito Poli

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.