Pubblicato il 04/07/2025

N. 05814/2025REG.PROV.COLL.

N. 01055/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1055 del 2025, proposto da IO De MO, AC IA, PI DA, AN ET TA, UE RI, GI IN, RG LI, NO NI, AO FE, PI OM, AG TU, HE TT, rappresentati e difesi dall’avvocato AO Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Vicovaro, Sottocommissione Elettorale Circondariale di Tivoli, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Commissione Elettorale Circondariale di Tivoli, Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Roma, RE ON, NO UC, NO DA, AN Di IO, AO ON IC, IC LA, SS AT, AT FE, IA AN ET, IM TI, RO CI, RI AN, non costituiti in giudizio;
Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
EL RI, rappresentato e difeso dagli avvocati AO Botzios, Andrea Di Maggio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 21217/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo Roma e di EL RI;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il Cons. Gianluca Rovelli e uditi per le parti gli avvocati Clarizia, Nocito, Botzios e Di Maggio;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Riferiscono gli appellanti che, nei giorni 8 e 9 giugno 2024, si sono svolte le operazioni elettorali per l’elezione diretta del Sindaco e la rinnovazione del Consiglio Comunale del Comune di Vicovaro (provincia di Roma).

2. Alla competizione elettorale hanno preso parte i seguenti candidati:

- SI. EL RI candidato a sindaco della TA n. 1 “EL RI Sindaco – Per Vicovaro”;

- SI. IO De MO candidato a sindaco della TA n. 2 “Vicovaro, Insieme! – con De MO Sindaco”.

3. All’esito dello scrutinio, su un numero di votanti pari 2.196, (pari a circa il 75,45% degli elettori), la TA n. 1 ha conseguito un totale di voti validi pari a 1.131 (circa il 51,50% dei voti espressi), mentre la TA n. 2 ha conseguito un totale di voti validi pari a 1.065 (circa il 48,50% dei voti espressi).

4. Con Verbale dell’Adunanza dei Presidenti di Sezione del 10 giugno 2024 è stata proclamata l’elezione alla carica di Sindaco del SI. EL RI, candidato della TA n. 1, denominata “EL RI Sindaco – Per Vicovaro”, con un distacco di n. 66 voti dal candidato sindaco della TA n. 2, il SI. IO De MO.

5. Gli appellanti, con istanza di accesso formulata il 20 giugno 2024 ed evasa dal Comune il 24 giugno 2024, hanno acquisito la documentazione concernente la presentazione della TA denominata “EL RI Sindaco – Per Vicovaro”, depositata dal SI. RO CI presso il Comune in data 10 maggio 2024.

5. Dall’esame degli atti, secondo quanto riferito dagli appellanti, sarebbe emerso che la documentazione relativa alla presentazione della TA denominata “EL RI Sindaco - Per Vicovaro”, è contraddistinta da molteplici vizi formali e sostanziali che avrebbero dovuto determinare la sua ricusazione.

6. La Sottocommissione elettorale circondariale di Tivoli, con Verbale n. 299 del 12.05.2024, ha deliberato l’ammissione della TA denominata “EL RI Sindaco – Per Vicovaro” alla competizione elettorale dell’8 e 9 giugno 2024.

7. Avverso tale provvedimento, gli odierni appellanti hanno proposto ricorso innanzi al TAR Lazio, sede di Roma, chiedendone l’annullamento. L’Amministrazione si è costituita in giudizio e ha avanzato le proprie controdeduzioni richiamando la “ Relazione della Sottocommissione elettorale circondariale di Tivoli ” (prot. n. 427578 del 06.11.2024) depositata in data 7 novembre 2024.

8. Nella Relazione si legge: “[nella seduta del 10.5.2024], questa Sottocommissione rilevava che la dichiarazione di presentazione della TA “EL RI Sindaco – Per Vicovaro” era composta da sei fogli, privi di elementi di congiunzione formale univoci (quali un timbro o una firma): il primo contenente il contrassegno della TA, il nominativo e le generalità del candidato alla carica di Sindaco e l’elenco dei dodici candidati alla carica di consigliere comunale; il secondo, riportante la descrizione del contrassegno di TA (esattamente corrispondente al contrassegno riportato nel primo foglio), l’indicazione dei delegati di lista e l’elenco degli allegati; i restanti quattro fogli, invece, contenenti le 32 sottoscrizioni a sostegno della TA (con l’indicazione delle generalità e dei documenti di riconoscimento di ciascuno dei sottoscrittori). L’autenticazione, effettuata dal consigliere comunale RO CI, era contenuta nell’ultimo foglio Benché i predetti fogli fossero privi di timbro o firma di congiunzione, questa Sottocommissione rilevava immediatamente una serie di circostanze che lasciavano presumere la volontà dei sottoscrittori di sostenere quella determinata lista di candidati caratterizzata da quel determinato contrassegno, e che la mancata congiunzione formale abbia costituito un mero errore formale commesso dal soggetto preposto alla raccolta delle sottoscrizioni.”; - “il Segretario Comunale di Vicovaro, convocato da questa Sottocommissione nel pomeriggio del 10 maggio 2024 per i dovuti chiarimenti sulla dichiarazione di presentazione della TA “EL RI Sindaco – Per Vicovaro”, ha confermato l’unicità del predetto documento e la sua presentazione, da parte del consigliere comunale e soggetto autenticatore delle sottoscrizioni SI. RO CI, come unico documento alle ore 11.20 del medesimo giorno, così come risultava dalla ricevuta di presentazione (cfr. all. 3). A conferma della suddetta presentazione unitaria, il Segretario Comunale di Vicovaro ha deciso di apporre la propria sottoscrizione a congiunzione di ciascun foglio con il retro bianco del precedente e l’indicazione della propria qualifica (ciò spiega il fatto che detta sottoscrizione non sia presente nella copia scansionata dagli odierni ricorrenti e detenuta nell’archivio del Comune di Vicovaro)”.

9. A fronte del contenuto della suddetta Relazione, gli appellanti hanno presentato un esposto alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Tivoli, al fine di verificare la condotta tenuta dalla Sottocommissione.

10. Il TAR, con sentenza del 26.11.2024 n. 21217, ha respinto il ricorso.

11. Di tale sentenza è stata chiesta la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure così rubricate: “ I. ERRORES IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 130, COMMA 5 DEL D.LGS. N. 104/2010. ILLOGICITÀ MANIFESTA; CONTRADDITTORIETÀ; PERPLESSITÀ; II. ERRORES IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 28, COMMA 2, E 30 DEL D.P.R. 16 MAGGIO 1960, N. 570. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 DELLA 10 COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI IN MATERIA DI REGOLARITÀ DELLE OPERAZIONI ELETTORALI. NULLITÀ DELLE OPERAZIONI ELETTORALI. OMESSA VALUTAZIONE DEGLI ATTI. ECCESSO DI POTERE PER GRAVE CARENZA DI ISTRUTTORIA; ILLOGICITÀ MANIFESTA; CONTRADDITTORIETÀ; PERPLESSITÀ; III. ERROR IN IUDICANDO E IN PROCEDENDO. OMESSA PRONUNCIA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 30, COMMA 1, DELLA L. 25 MARZO 1993, N. 81. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE. INSUFFICIENZA DELLE SOTTOSCRIZIONE DEPOSITATE IN FASE DI PRESENTAZIONE DELLA LISTA. NULLITÀ DELLE OPERAZIONI ELETTORALI. OMESSA VALUTAZIONE DEGLI ATTI. ECCESSO DI POTERE PER GRAVE CARENZA DI ISTRUTTORIA; ILLOGICITÀ MANIFESTA; CONTRADDITTORIETÀ; PERPLESSITÀ”.

12. Hanno resistito al gravame il Ministero dell’Interno e EL RI, in proprio e quale candidato a Sindaco eletto della TA n. 1 “ EL RI Sindaco – Per Vicovaro ”.

13. Alla udienza pubblica del 3 luglio 2025 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

14. Le argomentazioni degli appellanti necessitano di una sintesi al fine di inquadrare con ordine le questioni sottoposte al Collegio e le critiche mosse alla sentenza impugnata.

15. Con il primo motivo gli appellanti argomentano come segue.

15.1. L’Amministrazione resistente il 18.07.2024 si è costituita in giudizio con atto di mera forma e ha avanzato le proprie controdeduzioni solo con la successiva memoria, depositata in data 7.11.2024, richiamando la “ Relazione della Sottocommissione elettorale circondariale di Tivoli ”, anch’essa versata in atti il 7.11.2024, malgrado il ricorso le sia stato notificato il 16.07.2024 e fosse, quindi, decorso il termine per controdedurre previsto dall’art. 130, comma 5 c.p.a. Allo stesso modo, il controinteressato SI. EL RI si è costituito con atto di controdeduzioni in data 31.07.2024 e, successivamente, il 5.11.2024 e l’8.11.2024, ha depositato rispettivamente i documenti e una successiva memoria. I ricorrenti, con la memoria depositata il 14.11.2024, hanno eccepito l’inammissibilità e l’irricevibilità delle memorie e dei documenti depositati dalle controparti, rilevando che le eventuali controdeduzioni dell’Amministrazione resistente e dei controinteressati avrebbero dovuto essere proposte, ai sensi dell’art. 130, comma 5 c.pa., con apposito atto da depositare presso la segreteria del TAR adito “ nei quindici giorni successivi a quello in cui la notificazione si è perfezionata nei loro confronti ”, con la conseguenza che le eventuali argomentazioni prodotte successivamente alla decorrenza dei “ quindici giorni successivi ” alla notificazione del ricorso sono da ritenersi inammissibili e/o irricevibili stante la perentorietà del termine in questione, come espressamente riconosciuto dalla giurisprudenza in materia. Il TAR ha, tuttavia, respinto l’eccezione osservando che: “ sebbene sia ricorrente in giurisprudenza l’affermazione del carattere perentorio del suddetto termine […] non può non considerarsi anche che, da una parte, l’art. 152, comma secondo, c.p.c. prescrive che, in linea generale e salva diversa previsione espressa di legge (difettante in questo caso), i termini processuali vanno considerati ordinatori mentre, da un lato, nessun nocumento al diritto di difesa di parte ricorrente potrebbe derivare dall’ammissione delle memorie e dei documenti prodotti dall’amministrazione resistente e dai controinteressati, avendo parte ricorrente avuto l’opportunità (opportunamente sfruttata) di contraddire sugli argomenti avanzati dalle controparti con memoria di replica del 14.11.2024 ”. Dalla lettura della statuizione emerge che il TAR ha deciso la controversia anche sulla base delle deduzioni della Sottocommissione elettorale circondariale di Tivoli contenute nella Relazione versata in atti, tardivamente, il 7.11.2024.

15.2. Nel processo amministrativo i termini per il deposito delle difese nel giudizio hanno natura perentoria in quanto funzionali a garantire un corretto svolgimento del contraddittorio, e quindi, di parità delle parti di fronte al giudice.

15.3. Irrilevante sarebbe la circostanza evidenziata dal TAR che i ricorrenti hanno potuto contraddire sugli argomenti avanzati dalle controparti con memoria di replica depositata il 14.11.2024, non potendosi da tale circostanza far derivare alcun effetto sanante. Sarebbe pertanto errata la statuizione del TAR che non ha dichiarato inammissibili o irricevibili le argomentazioni difensive prodotte successivamente alla decorrenza dei “ quindici giorni successivi ” alla notificazione del ricorso per violazione del termine perentorio fissato dall’art. 130, comma 5 c.p.a., ritenendo invece di doverle valorizzare come emerge chiaramente dalla lettura della sentenza.

15.4. Risulta inoltre contraria ai principi che informano il processo amministrativo e di parità delle parti la conclusione alla quale è addivenuto il Giudice di prime cure secondo il quale “ le circostanze illustrate dall’amministrazione resistente con relazione del 6.11.2024, ove non introdotte in giudizio per mezzo di tale atto, avrebbero dovuto formare oggetto di apposita richiesta istruttoria da parte del Collegio, con conseguente procrastinazione della decisione nel merito dell’affare ”.

15.5. Il TAR non ha considerato il fondamentale principio secondo il quale i mezzi istruttori devono essere impiegati “ ai fini del decidere ” e non quale strumento per la difesa di una delle parti. La Relazione della Sottocommissione elettorale circondariale di Tivoli prot. n. 427578 del 06.11.2024 è a tutti gli effetti un atto difensivo.

16. Con il secondo motivo gli appellanti argomentano come segue.

16.1. Con la prima doglianza del ricorso di primo grado, i ricorrenti hanno contestato il provvedimento con il quale la Sottocommissione elettorale circondariale di Tivoli ha ammesso alla competizione elettorale la lista denominata “EL RI Sindaco – Per Vicovaro”, malgrado la dichiarazione di presentazione delle liste dei candidati consiglieri e delle collegate candidature alla carica di sindaco – priva dell’indicazione del contrassegno di lista e dell’elenco dei candidati – fosse composta da diversi fogli sciolti, in quanto privi di congiunzione materiale e formale tra loro.

16.2. In particolare, i 4 fogli separati, di cui si compone il modulo, sui quali sono state apposte le 32 sottoscrizioni degli elettori, non presentano: il contrassegno di TA, l’indicazione del candidato sindaco, l’elenco dei candidati alla carica di consigliere comunale (cfr. art 28. d.P.R. n. 570/1960), i nomi dei promotori della sottoscrizione, né tantomeno è ravvisabile qualsivoglia elemento di collegamento o di unione fisica tra i 4 fogli contenenti le firme dei sottoscrittori e i primi due fogli che recano il nominativo dei promotori/candidati ed il simbolo della lista.

16.3. L’assenza di elementi materiali e formali idonei a dimostrare la congiunzione e la continuità tra il foglio contenente gli elementi identificativi della TA e tutti i 4 fogli contenenti le sottoscrizioni, non ha consentito di verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori fossero consapevoli di dare il proprio appoggio alla TA collegata al neoletto Sindaco RI; donde ne sarebbe dovuta conseguire la ricusazione della suddetta TA dalla competizione elettorale.

16.4. L’evidenziata assenza di elementi di collegamento o di unione fisica tra i quattro fogli contenenti le firme dei sottoscrittori e i primi due fogli che recano il nominativo dei promotori/candidati e il simbolo della lista è stata confermata nel giudizio di prime cure anche dalla Sottocommissione elettorale circondariale di Tivoli che, nella Relazione depositata il 7.11.2024, ha rappresentato che “ questa Sottocommissione rilevava che la dichiarazione di presentazione della TA “EL RI Sindaco – Per Vicovaro” era composta da sei fogli, privi di elementi di congiunzione formale univoci (quali un timbro o una firma): il primo contenente il contrassegno della TA, il nominativo e le generalità del candidato alla carica di Sindaco e l’elenco dei dodici candidati alla carica di consigliere comunale; il secondo, riportante la descrizione del contrassegno di TA (esattamente corrispondente al contrassegno riportato nel primo foglio), l’indicazione dei delegati di lista e l’elenco degli allegati; i restanti quattro fogli, invece, contenenti le 32 sottoscrizioni a sostegno della TA (con l’indicazione delle generalità e dei documenti di riconoscimento di ciascuno dei sottoscrittori) ”.

16.5. Il TAR, sebbene abbia riconosciuto l’assenza di elementi di congiunzione tra i fogli costituenti il modulo, e abbia richiamato il “ consolidato insegnamento pretorio secondo il quale il documento recante le sottoscrizioni dei presentatori della lista, ove privi dell'indicazione del contrassegno di lista e dell'elenco dei candidati, devono necessariamente essere uniti al primo foglio da elementi ulteriori rispetto alla semplice spillatura, in modo tale da consentire alla Commissione elettorale di verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori fossero consapevoli di dare il proprio appoggio a quella determinata lista ed ai relativi candidati ”, ha inteso applicare “ talune più recenti pronunce ” che avrebbero ritenuto “ utilmente valorizzabili anche altri elementi al fine di supplire all’assenza di materiale congiunzione tra i fogli ” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 26.4.2023 n. 4211 e 4222, id. 28.4.2023 n. 432).

16.6. Il TAR avrebbe operato una grave distorsione dei principi che regolano la presentazione delle liste elettorali ai sensi dell’art. 28, comma 4, del d.P.R. n. 570/1960, applicando il c.d. “ principio di strumentalità delle forme ”, sulla base di precedenti del Consiglio di Stato inconferenti, in quanto, nel caso di specie, non sussiste alcun elemento dal quale desumere in maniera inequivoca che i sottoscrittori fossero consapevoli di dare il proprio appoggio a quella determinata lista e ai relativi candidati.

16.7. Nella fattispecie, non vi sono elementi per ritenere che sia stata dimostrata in maniera univoca la volontà dei cittadini elettori di sostenere quella data compagine politica e il suo progetto di governo dell’Ente locale: sui fogli su cui sono state apposte le sottoscrizioni per la presentazione della lista non sono riportati il contrassegno della lista e i nomi dei candidati, né i primi sono materialmente congiunti ad altri; inoltre, sugli stessi fogli nemmeno è indicato - almeno, non su tutti - il nome del promotore della lista e le sottoscrizioni non sono state raccolte contestualmente dinanzi al Segretario comunale, dunque, mancano tutti gli indici ritenuti significativi dalla giurisprudenza richiamata dallo stesso TAR.

16.8. Non sarebbero individuabili elementi idonei a comprovare in maniera inequivoca l’attinenza delle sottoscrizioni ad una determinata lista, nonché l’univoca volontà dei sottoscrittori di sostenere la TA “EL RI Sindaco – Per Vicovaro” atteso che la dichiarazione di presentazione della menzionata TA:

- risulta composta da sei fogli sciolti e non numerati; la numerazione, presente in alto a destra su ciascuno dei 6 fogli, è stata apposta solo successivamente (presumibilmente dal Comune al momento dell’evasione dell’istanza di accesso) come dimostrato dalla circostanza che il documento “n. 1” raffigura la citata Ricevuta prot. n. 4339 del 10.05.2024 del Segretario Comunale di presentazione della TA n. 1, atto evidentemente successivo alla raccolta delle sottoscrizioni;

- quattro dei sei fogli contengono 32 sottoscrizioni degli elettori presentatori della TA che, oltre a non essere rilegati, non presentano alcun elemento che ne attesti la continuità (quali a titolo esemplificativo: timbri lineari di congiunzione, firme volutamente apposte da soggetto a tal fine legittimato, numerazione progressiva delle sottoscrizioni o altri dati idonei a dimostrare l’unicità del documento);

- sugli stessi fogli nemmeno è indicato il nome del Sindaco, del promotore della lista o altro elemento afferente ad una determinata compagine elettorale;

- le sottoscrizioni non sono state raccolte contestualmente dinanzi al Segretario comunale;

- su tutti i fogli contenenti le sottoscrizioni non è presente nemmeno la raffigurazione del simbolo di lista o della sua descrizione.

16.9. Gli elementi valorizzati dal TAR, ai fini dell’applicabilità del principio di strumentalità delle forme, non proverebbero in alcun modo che gli elettori fossero consapevoli dello scopo della raccolta delle loro firme e tantomeno che avessero dinanzi il foglio principale con il simbolo della TA “EL RI Sindaco – Per Vicovaro” e l’elenco dei candidati consiglieri comunali.

16.10. La questione fondamentale è rappresentata dal fatto che il Giudice avrebbe travisato i fatti, dal momento che ha assunto come premessa del proprio ragionamento la sussistenza di una “sequenza documentale” che nella realtà è inesistente.

16.11. Il Giudice di prime cure ha poi attribuito fondamentale rilevanza alla “ raccolta e (al)la trasmissione contestuale dei fogli da parte del Segretario comunale (circostanza questa, invero, che risulta indiscutibile ove riferita alla ricevuta di presentazione della lista rilasciata dal Segretario il 10.2.2024 e trasmessa alla Sottocommissione, prescindendo quindi da eventuali questioni inerenti la dichiarazione successivamente resa da costei in sede di convocazione da parte della Sottocommissione e la sottoscrizione a congiunzione dei vari fogli asseritamente apposta in quella sede) ”. Tale assunto sarebbe errato in quanto trascura un aspetto dirimente, ossia che l’attività di ricevimento e trasmissione della documentazione avviene in un momento successivo e del tutto distinto rispetto alla delicata fase della raccolta delle sottoscrizioni. La circostanza che i fogli, originariamente separati, siano stati presentati dal Segretario comunale, che li ha così ricevuti, non è sufficiente a garantire l’unicità sostanziale dei moduli contenenti le sottoscrizioni dei presentatori.

16.12. Il Giudice di primo grado sarebbe poi incorso in travisamento del quadro normativo e giurisprudenziale, là dove, al fine di giustificare la decisione di applicare – forzatamente – il c.d. “principio di strumentalità delle forme, ha ritenuto “ soprattutto di valorizzare: le ridottissime dimensioni demografiche dell’ente della cui elezione si tratta (avente poco più di 3.000 abitanti); la circostanza che, per competere alle cariche elettive in questione, siano state presentate esclusivamente due liste; l’attestazione resa, sotto la propria responsabilità, dalla responsabile dell’ufficio comunale in ordine all’assenza di sottoscrizioni apposte a sostegno di entrambe le liste presentate; la ricevuta di presentazione della lista formata dal Segretario comunale e trasmessa alla Sottocommissione, dalla quale si ricava che, alla presenza di detto pubblico ufficiale, è stato presentato un unico documento recante la descrizione del contrassegno e la lista dei candidati accompagnato dalle 32 sottoscrizioni raccolte a sostegno delle relative candidature ”.

16.13. Il TAR, dalla ricevuta di presentazione della TA, avrebbe ricavato che al Segretario comunale sarebbe stato presentato “ un unico documento recante la descrizione del contrassegno e la lista dei candidati accompagnato dalle 32 sottoscrizioni raccolte a sostegno delle relative candidature ”. Diversamente da quanto affermato nella sentenza gravata, dalla detta ricevuta (consistente in un modello prestampato) non è in nessun modo ricavabile l’unitarietà del documento di presentazione della TA denominata “EL RI Sindaco – Per Vicovaro”. Dalla lettura del documento si evince che il Segretario Comunale, in data 10.05.2024, ha ricevuto dal SI. CI, “una lista” e che “ Allegati alla lista sono stati presentati: a) numero 32 certificati, comprovanti la condizione di elettori del Comune da parte dei sottoscrittori della dichiarazione di presentazione della lista dei candidati ”. Il contenuto della ricevuta in questione sarebbe neutro, in quanto non prova in alcun modo l’unicità del documento.

16.14. L’accoglimento del ricorso di prime cure sarebbe integralmente satisfattivo per i ricorrenti anche solo laddove il Giudice dovesse dichiarare la nullità/annullabilità delle elezioni svoltesi l’8 e 9 giugno 2024, con la conseguente decadenza dell’attuale Sindaco e del consiglio Comunale e il successivo rinnovo delle operazioni elettorali a seguito della nomina di un commissario prefettizio. E infatti, l’annullamento delle elezioni oggetto della controversia consentirebbe agli odierni appellanti di partecipare alla successiva competizione elettorale.

17. Con il terzo motivo gli appellanti argomentano come segue.

17.1. Con il secondo motivo di ricorso è stata dedotta la violazione dell’art. 30, comma 1, della l. n. 81/1993, in quanto l’attestazione di autenticità, apposta esclusivamente in calce all’ultimo foglio recante 4 sottoscrizioni, può validamente riferirsi solamente alle firme apposte su quest’ultimo foglio e non ha alcuna efficacia fidefacente in relazione alle ulteriori 28 sottoscrizioni contenute nei restanti tre fogli. Su tale espressa censura, il TAR avrebbe omesso di pronunciarsi in violazione dell’art. 112 c.p.c.

17.2. L’evidenziata assenza di continuità/collegamento non sussiste esclusivamente tra i primi due fogli – contenenti l’indicazione dei candidati e del simbolo della lista – e i 4 fogli contenenti le 32 sottoscrizioni dei presentatori della TA, ma anche tra i suddetti 4 fogli tra loro, così inficiando inevitabilmente il valore dell’autentica delle sottoscrizioni, contenuto sull’ultimo dei fogli. L’attestazione di autenticità è presente esclusivamente in calce all’ultimo dei quattro fogli contenenti le 32 sottoscrizioni, sicché la medesima può riferirsi esclusivamente alle 4 sottoscrizioni apposte su quest’ultimo foglio e non ha alcuna efficacia fidefacente delle ulteriori 28 sottoscrizioni contenute nei restanti 3 fogli. Ne discende che le 28 sottoscrizioni apposte sui primi 3 dei 4 fogli risultano sprovviste della necessaria attestazione di conformità effettuata da un soggetto all’uopo legittimato, come espressamente previsto dal citato art. 28 del d.P.R. n. 570/1960.

17.3. Le sottoscrizioni degli elettori sono prive anche di numerazione prestampata progressiva che possa in qualche modo offrire la prova dell’esistenza di un collegamento sostanziale e formale tra le autenticazioni e quindi tra i fogli stessi, in grado di comprovare oggettivamente l’esistenza di un documento sostanzialmente unico. Anche sotto tale profilo, sarebbe errata l’affermazione contenuta nel Verbale n. 229 del 12.05.2024 secondo il quale “ La firma dei sottoscrittori è stata autentica ai sensi del DPR. N. 445/2000 ”. Ritenere – come erroneamente ha ritenuto la Sottocommissione – che la detta attestazione si estenda anche alle sottoscrizioni contenute negli altri fogli sarebbe errato, atteso che non vi è alcun tipo di continuità né tra i quattro fogli contenenti le sottoscrizioni, né tantomeno tra questi e i primi due fogli con le indicazioni della TA.

17.4. La circostanza che l’attestazione apposta in calce all’ultimo foglio faccia riferimento a “trentadue firme” non sarebbe di per sé sufficiente a dimostrare che tra le asserite “trentadue firme” vi rientrino quelle apposte su fogli diversi, privi di qualsiasi congiunzione materiale.

18. Le censure, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate.

18.1. Il ricorso è fondato e deve essere accolto.

18.2. Ai sensi dell’art. 28, comma 4, del d.P.R. n. 570/1960, i sottoscrittori debbono essere elettori iscritti nelle liste del comune e la loro firma deve essere apposta su appositi moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, cognome, data e luogo di nascita di tutti i candidati, nonché il nome, cognome, data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi. L'esigenza che la sottoscrizione sia apposta su moduli contenenti il contrassegno della lista e le generalità dei candidati è finalizzata a garantire e attestare la consapevolezza e volontà dei firmatari di fornire supporto a quella specifica compagine politica e al relativo progetto di governo. Come noto, i moduli aggiuntivi utilizzati per la sottoscrizione delle liste, quando siano privi dell'indicazione del contrassegno di lista e dell'elenco dei candidati, devono necessariamente essere uniti al primo foglio da elementi ulteriori rispetto alla semplice spillatura, timbri lineari, firme, etc., in modo da consentire alla Commissione elettorale di verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori fossero consapevoli di dare il proprio appoggio a quella determinata lista e ai relativi candidati. I timbri di congiunzione dei fogli con le sottoscrizioni non solo sono assolutamente necessari al fine di garantire la consapevolezza dei presentatori rispetto agli elementi essenziali della lista, contrassegno e candidati, ma devono essere anche apposti in data certa anteriore alla raccolta delle sottoscrizioni. L'attestazione apposta dal pubblico ufficiale in calce alle sottoscrizioni riguarda l'autenticità delle sottoscrizioni stesse ma non il fatto che il documento fosse ab origine unico e che i sottoscrittori fossero quindi consapevoli del sostegno offerto alle candidature. Infine, è irrilevante il fatto che l'autenticazione faccia prova fino a querela di falso allorché si faccia questione non della genuinità delle sottoscrizioni ma della sicura riferibilità di queste alla lista in questione (tra le tante, in questo senso, Consiglio di Stato, Sez. II, 21 maggio 2024, n. 4532).

18.3. Non può essere condiviso quanto statuito dal TAR in ordine all’applicazione del principio di strumentalità delle forme per superare il fatto che le sottoscrizioni a sostegno delle liste e le relative autenticazioni risultavano apposte su fogli aggiunti privi dell'indicazione del contrassegno di lista e dell'elenco di tutti i candidati e senza timbri o firme di congiunzione che ne comprovassero la continuità (Cons. Stato, sez. II, 26 aprile 2023, n. 4222 e n. 4211; sez. II, 28 aprile 2023, n. 4328). In quei casi, ciò è avvenuto esclusivamente “ in ragione dell'estrema peculiarità della fattispecie concreta” che qui non si ravvisa in alcun modo. Soltanto per l'eccezionale concomitanza di una serie di elementi che concorrevano a confermare l'attinenza di tutte le sottoscrizioni alle liste in questione in alcuni casi si è ritenuto che la volontà degli elettori firmatari emergesse in maniera univoca. Ma, in questo caso, in cui la violazione dell’art. 28 d.P.R. n. 570/1960 è flagrante, non emerge nulla di tutto ciò.

18.4. In materia elettorale, il principio di strumentalità delle forme non è destinato a negare ma a coniugarsi con la regola per la quale la fase della presentazione delle liste e delle candidature è accompagnata da una serie di formalità: le forme non sono, infatti, fini a sé stesse, ma risultano dettate per il raggiungimento di un determinato scopo. La Commissione elettorale deve verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori siano stati consapevoli di dare, nel lasso temporale consentito ad ogni lista per tale operazione in condizioni di assoluta parità, il proprio appoggio a quella e solo a quella determinata lista e ai relativi candidati.

18.5. Occorre aggiungere, per riportare la questione nel proprio alveo, che quelli richiesti dall’art. 28, comma 2, d.P.R. n. 570/1960 sono adempimenti semplicissimi, conoscibili dai presentatori delle liste in base a un grado minimo di diligenza.

18.6. Occorre la certezza che i sottoscrittori abbiano sostenuto una lista composta da determinati candidati. Tale certezza, funzionale alla lineare e celere esplicazione delle operazioni di controllo preliminare sulle liste demandate alle commissioni elettorali, deve ricavarsi da elementi documentali e contestuali alla presentazione delle candidature e non può essere desunta da evidenze fenomeniche, come l’entità della popolazione del Comune, da pure casualità, come il numero delle liste in competizione, o, addirittura da eventi successivi, come dichiarazioni sostitutive rese ex post.

18.7. Dell’assenza di una congiunzione materiale tra i fogli è esplicitamente dato atto nella sentenza impugnata, come efficacemente sottolineato dai ricorrenti a pagina 2 della memoria depositata il 17 giugno 2025.

19. Per le ragioni esposte, vista la manifesta fondatezza, in particolare, del secondo motivo di appello, e comunque del complessivo impianto argomentativo degli appellanti, il ricorso deve essere accolto con riforma della sentenza del TAR Lazio, Roma, Sez. II bis, 26.11.2024 n. 21217 e conseguente obbligo di rinnovazione totale delle operazioni elettorali (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V Sezione, 10 maggio 1999, n. 535).

Le spese, vista la particolarità e la natura della controversia, possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza del TAR Lazio, Roma, Sez. II bis, 26.11.2024 n. 21217, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

AO Giovanni IClo' Lotti, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

NO Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Rovelli	AO Giovanni IClo' Lotti

IL SEGRETARIO