Pubblicato il 06/03/2026

N. 01804/2026REG.PROV.COLL.

N. 03422/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3422 del 2025, proposto dal Comune di Grosseto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Graziella Ferraroni, con domicilio digitale come da pec risultante dai Pubblici Registri e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, viale del Poggio Imperiale, 14;

contro

AO RI HI, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Iaria, Lia Belli, con domicilio digitale come da pec risultante dai Pubblici Registri e domicilio eletto presso lo studio Domenico Iaria in Roma, corso Vittorio Emanuele II n.18;
AT RI HI, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta) n. 1222/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AO RI HI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Cons. IC CA e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1.La questione controversa riguarda l’obbligo del Comune appellante di concludere il procedimento instaurato a seguito dell’istanza presentata il 30 novembre 2022 dai legali dell’odierno appellato, con un provvedimento espresso e motivato che espliciti la volontà definitiva dell’amministrazione di acquisire il bene ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 o, in alternativa, di disporne la restituzione ai legittimi proprietari.

L’appellante, in primo grado, dichiara di essere erede, unitamente alla sorella (non costituitasi ma evocata in giudizio), e quindi comproprietario al 50% di alcune porzioni di terreno site nell’abitato di Grosseto, occupate dall’Amministrazione comunale in epoca assai risalente e destinate a scopi di interesse pubblico (strada e scuola materna), mai formalmente espropriate; in particolare, si tratta di una superficie complessiva di 4.707,42 mq, originariamente compresa nella p.lla 246 del foglio 91 (da cui sarebbero state create le p.lle 1313 e 1314, corrispondenti ad un istituto scolastico) e di una parte destinata a strade.

La parte relativa all’immobile adibito a istituto scolastico, p.lle 1313 e 1314, costituisce l’oggetto della presente controversia.

Con una precedente sentenza del giudice di primo grado relativa ad altra controversia, non appellata (Tar per la Toscana, 15 ottobre 2019, n. 1353), è stato dichiarando il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo con riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario sull’azione restitutoria e risarcitoria proposta dall’odierno appellato - unitamente alla sorella - con riferimento alla parte del terreno destinata alla sede stradale di via Umberto Giordano oggetto di occupazione cd. usurpativa; per la parte destinata ad edificio scolastico, (p.lle 1313 e 1314 del foglio n. 91) oggetto della presente controversia la richiamata decisione di primo grado la dichiarava inammissibile. Detta inammissibilità era determinata dalla mancata prova della qualità di proprietari del bene illegittimamente occupato dall’Amministrazione comunale di Grosseto ad opera dei ricorrenti.

2. Successivamente a detta decisione di primo grado (passata in giudicato), l’odierno appellato ha interloquito con il Comune appellante per la restituzione del bene o, in alternativa, per l’adozione di un provvedimento di acquisizione ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.

A tal fine l’odierno appellato ha formalmente presentato una istanza trasmessa via P.E.C. in data 30 novembre 2022 unitamente alla denunzia di successione manifestando la richiesta di restituzione della part. 1313 ovvero l’adozione di un provvedimento ex art 42 bis d.P.R. 327/2001 ovvero un accordo di trasferimento mediante il riconoscimento di un importo a titolo risarcitorio secondo i criteri di cui al richiamato art 42 - bis d.P.R. 327/2001.

L’istanza è stata riscontrata dalla nota 29 maggio 2023 prot. n. 74691 del Settore Sviluppo infrastrutturale-Servizio patrimonio del Comune di Grosseto che l‘ha respinta ritenendo omessa la dimostrazione, ad opera del ricorrente, della “ proprietà del bene di che trattasi in quanto la nota di trascrizione presentata a corredo della istanza e trascritta in data 2/5/1980 Reg. Part. 4147 non prova la qualità di eredi da parte delle persone che in detta nota sono indicate come chiamate all’eredità. La trascrizione è relativa al c.d. certificato successorio che l’Ufficio del Registro al quale è stata presentata dichiarazione di successione deve effettuare. La sottoscrizione di successione, per costante dottrina e giurisprudenza, non è idonea a dimostrare la volontà da parte del sottoscrittore di accettare l’eredità, neanche in forma tacita ”.

Avverso detti atti ha proposto ricorso innanzi al Tribunale amministrativo per la Toscana l’odierno appellato, chiedendo l’accertamento della propria qualità di comproprietario al 50% del detto bene, la condanna del Comune di Grosseto alla restituzione “delle aree contraddistinte al NCT del Comune di Grosseto al foglio di mappa n. 91 p.lla n. 1313, libere dal manufatto illegittimamente costruito”, nonché il risarcimento del danno relativo all’illegittima occupazione; in subordine, ha chiesto la condanna dell’Amministrazione comunale di Grosseto all’acquisizione di dette aree ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001.

3. Con la decisione qui appellata il giudice di primo grado, per la parte di interesse, ha statuito quanto segue in relazione alla area di cui alla p.lla n. 1313 del foglio di mappa n. 91, ovvero una parte dell’area destinata a scuola:

- è inidoneo a dimostrare la qualità di eredi dell’odierno appellato l’atto dell’11 dicembre 2000 di acquiescenza a testamento che opera certamente un riferimento ad un testamento del de cuius del 9 dicembre 1999, ricomprendente anche la particella 246 del foglio 91 (nella quale originariamente era indicata la porzione ora di interesse) senza dimostrare giudizialmente chi sia l’erede testamentario del detto bene; né rileva il fatto che l’Amministrazione comunale ora appellante abbia sostanzialmente riconosciuto la loro qualità di titolari del detto terreno in uno scambio di corrispondenza atteso che l’onere di dimostrare la propria legittimazione va assolto in giudizio;

- nel caso specifico la declaratoria di inammissibilità è stata determinata dalla mancata prova, ad opera dei ricorrenti/presunti proprietari del bene, della proprietà del bene; né rileva la nuova documentazione prodotta nel primo grado dell’odierno giudizio (testamento del de cuius pubblicato nel 1999) che era già disponibile e non rileva in considerazione del consolidato principio per cui il giudicato copre il dedotto e il deducibile;

- è fuorviante la discussione astratta in ordine alla natura della decisione 1353/2019 (decisione di inammissibilità piuttosto ovvero rigetto della domanda nel merito) risultando, al contrario, evidente come la declaratoria di inammissibilità sia stata determinata dalla mancata dimostrazione, ad opera degli odierni appellati, della titolarità del bene rivendicato.

Quanto poi alla domanda proposta in via subordinata da parte ricorrente, relativa alla condanna dell’Amministrazione comunale di Grosseto all’acquisizione dell’area della p.lla n. 1313 del foglio di mappa n. 91 ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. 327 dell’8 giugno 2001, ha rilevato come l’Amministrazione debba esercitare il potere di valutare se apprendere il bene definitivamente (con la corresponsione di un’indennità pari al valore del bene maggiorato del 10 per cento, oltre al 5 per cento annuo a titolo di ristoro del danno da occupazione sine titulo ) o restituirlo al soggetto privato.

A fronte di tale dovere dell’amministrazione il richiedente vanta un interesse legittimo all’esercizio di detti poteri ammnistrativi e trattasi di una posizione soggettiva diversa dell’azione di restituzione azionata dal contenzioso definito da T.A.R. Toscana, sez. I, 15 ottobre 2019, n. 1353; conseguentemente non si può estendere l’efficacia preclusiva derivante dal giudicato formatosi sulla decisione del T.A.R. Toscana, sez. I, 15 ottobre 2019, n. 1353.

In quest’ultimo procedimento, secondo il giudice di primo grado, l’odierno appellato avrebbe fornito (a differenza della precedente vicenda contenziosa conclusasi con T.A.R. Toscana, sez. I, 15 ottobre 2019, n. 1353) un principio di prova della propria qualità di erede testamentario a partire dalla data del 31 marzo 2023, ovvero, a partire dalla data di trasmissione via P.E.C. del testamento pubblicato nel 1999, che attribuisce i beni solo ai due figli, conservando alla moglie il solo usufrutto; l’odierno appellato, inoltre, secondo il giudice di primo grado, ha posto in essere una serie di atti ai fini del recupero del bene che possono venire ad integrare la fattispecie dell’accettazione tacita dell’eredità di cui all’art. 476 c.c.

In conclusione il giudice di primo grado ha annullato la nota 29 maggio 2023 prot. n. 74691 del Settore Sviluppo infrastrutturale-Servizio patrimonio del Comune di Grosseto, con conseguenziale obbligo dell’Amministrazione comunale di Grosseto di rinnovare il procedimento, concludendolo con un provvedimento espresso e motivato che espliciti la volontà dell’amministrazione di acquisire il bene ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 o di disporne la restituzione ai legittimi proprietari.

3.1 Il giudice di primo grado ha inoltre ritenuto che l’obbligo di provvedere sull’istanza trasmessa via P.E.C. dai legali del ricorrente in data 30 novembre 2022 non può poi essere considerato, in qualche modo, superato dall’avvenuta usucapione; detta eccezione riconvenzionale doveva essere opposta al ricorrente nel relativo procedimento.

4. Il Comune di Grosseto propone ora appello per i seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione art. 2909 c.c. e 324 c.p.c. - Eccezione di giudicato in relazione alla sentenza del Tar Toscana n. 1353/2019 emessa in un giudizio vertente tra le medesime parti ed avente anche esso ad oggetto la medesima area e lo stesso preteso diritto che costituisce presupposto della domanda - erroneità e difetto di motivazione, manifesta illogicità e contraddittorietà - Errores in procedendo et in iudicando.

II. Violazione del giudicato sotto ulteriore profilo - Inammissibilità del ricorso di primo grado anche per difetto di interesse a ricorrere e carenza di legittimazione a presentare la diffida - inesistenza inadempimento - inesistenza obbligo a provvedere sulla diffida - Errores in procedendo et in iudicando.

III. In subordine - Inesistenza diritto di proprietà – Illegittimità per omessa reiezione della domanda - Violazione fra chiesto e pronunciato- Violazione e falsa applicazione art. 64 c.p.a. e 2697 c.c. - Errores in procedendo et in iudicando.

IV. In subordine - In ordine alla eccezione formulata in via subordinata di usucapione – Rilevanza – violazione art. 112 c.p.c. e 39 c.p.a.- Violazione art. 8 c.p.a. – Riproposizione eccezione in via subordinata.

4.1 In particolare, con il primo motivo l’appellante, richiamando giurisprudenza della Cassazione (Cass., 9 gennaio 2020, n. 212, Id., sez. lav., 9 dicembre 2016, n. 25269; Cass., civ., sez. III, 23 ottobre 1995, n. 10999 e da ultimo Cass. Civ. sez. III, 07/11/2024, n.28746), rileva che l'accertamento su una questione di fatto o di diritto costituente la premessa necessaria e il motivo portante della decisione divenuta definitiva, quando sia comune ad una causa introdotta posteriormente inter partes , preclude il riesame della questione, anche se il giudizio successivo abbia finalità diverse da quelle del primo; da ciò ne fa discendere che il giudicato sostanziale formatosi sulla questione di diritto - che sarebbe costituito dall’ accertamento negativo del diritto di proprietà del ricorrente (e sua sorella) del bene per cui è causa - comune ad entrambi i giudizi, sarebbe preclusivo rispetto alla domanda di condanna del Comune di avviare il procedimento ex art. 42 - bis d.P.R. 327/2001.

In definitiva, l’appellante sostiene che la sentenza del TAR Toscana n. 1353/2019 avrebbe portata assorbente di ogni altra questione correlata al preteso e già accertato insussistente diritto di proprietà, ivi compreso l’asserito obbligo di provvedere sulla istanza ex art. 42 - bis d.P.R. 327/2001.

4.2 Con il secondo motivo, in parte ripetitivo del primo, l’appellante sostiene che l’accertamento negativo del diritto di proprietà effettuato con il precedente giudizio avrebbe dovuto escludere la legittimazione a promuovere/partecipare al procedimento amministrativo ex art. 42 - bis d.P.R. 327/2001; a tal riguardo, sostiene che il giudicato amministrativo formatosi con la sentenza del 2019 avrebbe vincolato lo stesso Comune che era parte di quel giudizio.

4.3 Con il terzo motivo sostiene che, ex art. 64 c.p.a., a fronte della mancanza di prova da parte del ricorrente del suo preteso diritto di proprietà, condizione essenziale per la richiesta di avvio del procedimento ex art. 42 bis d.P.R. 327/2001 e delle puntuali difese sul punto del Comune, il TAR avrebbe dovuto respingere la domanda.

4.4 Con il quarto motivo l’appellante sostiene che la porzione di area in questione sarebbe stata da sempre pacificamente considerata di proprietà comunale e, comunque, a servizio della collettività senza che nessuno venisse a contestare e/o a rivendicare alcun diritto di proprietà o altro diritto reale su di essa come proprietario. A tal riguardo, sostiene che il dante causa, padre dell’odierno appellato, nel 1977 (v. doc. 23 fasc. I°) non si sarebbe opposto alle occupazioni chiedendo soltanto un indennizzo, con conseguente rinunzia implicita alla proprietà. Conseguentemente ritiene che il possesso - pacifico, continuato e manifesto per oltre quaranta anni - integrerebbe la fattispecie dell’acquisto di titolo originario, per usucapione ex art. 1158 c.c.

In subordine, ove si ritenesse sussistente una detenzione legittima, ritiene che scaduto il termine di occupazione d’urgenza (nel 1980), siano stati manifestati atti di opposizione nei confronti del preteso proprietario-possessore, da parte del Comune, ai sensi dell'art. 1141, comma 2, c.c. , quali: la mancata restituzione del fondo occupato (ma non espropriato in assenza di decreto di esproprio), il mancato pagamento dell’indennizzo e la contemporanea utilizzazione delle opere pubbliche realizzate sul fondo.

In sede di memoria depositata agli atti di causa, il 2 ottobre 2025 l’appellante rileva ancora che nessuna efficacia interruttiva potrebbe attribuirsi alla notifica del ricorso del 2016 in quanto promosso da soggetti che non sarebbero risultati titolari del diritto di proprietà, con sentenza passata in giudicato; né avrebbero rilievo le varie diffide presentate richiamando giurisprudenza in tal senso (Corte di Cassazione sez. II, 8 settembre 2021 n. 24176).

Aggiunge anche che l’usucapione ventennale sarebbe maturata anche riportando il momento iniziale del termine per usucapire al momento di entrata in vigore dell'art. 43 del d.P.R. n. 327/2001, essendo maturato (in detto secondo scenario) il 30 giugno 2023.

5. Con memoria depositata agli atti di causa il 20 maggio 2025 l’odierno appellato ha sollevato delle eccezioni di rito nonché ha replicato nel merito.

In particolare, ha ritenuto che al presente contenzioso troverebbe applicazione il rito speciale di cui all’art. 119 c.p.a., in quanto la domanda principale era volta ad ottenere l’emanazione da parte del Comune di Grosseto di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001.

Inoltre, ritiene comunque che il Comune era obbligato a provvedere per cui la nota di riscontro del Comune sarebbe elusiva di tale obbligo e come tale impugnabile quale atto di inadempimento agli obblighi in materia espropriativa; l’azione proposta sarebbe pertanto annoverabile tra quelle di cui all’art. 31 del c.p.a. relative al silenzio.

In conclusione sul punto, secondo l’appellato, l’appello sarebbe inammissibile per tardività in quanto avrebbe dovuto essere notificato entro tre mesi dalla pubblicazione della sentenza ovverosia entro il 30 gennaio 2025.

6. L’odierno appellato con atto depositato agli atti di causa il 6 giugno 2025 ha presentato anche appello incidentale per il seguente motivo:

I Erroneità della sentenza nella parte impugnata per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 35 del c.pa nonché dell’art. 2909 c.c. Insussistenza del giudicato in ordine a pronunce di mero rito.

Con detto appello incidentale - formulato in via meramente precauzionale come si precisa - nella decisione qui appellata si è ritenuto che nel precedente giudizio definito nel 2019 non è stata fornita la prova della titolarità del bene ma non che - come ritiene l’appellante - non vi sia la proprietà del bene in questione.

A tal riguardo sostiene che:

- la richiamata decisione del Tar 1353/2019 investe una mera questione di rito;

- il dispositivo di inammissibilità del ricorso definito con la sentenza del TAR 1353/2019 è del tutto coerente con la parte motiva della sentenza stessa, che non fa mai cenno all’infondatezza del ricorso nel merito per insussistenza della titolarità del diritto, ma alla mancata prova da parte del ricorrente circa la qualità di erede necessaria a fondare la legittimazione all’azione;

- il giudicato esterno opera soltanto entro i rigorosi limiti degli elementi costitutivi dell'azione, presupponendo che soggetti, petitum e causa petendi siano comuni alla causa anteriore e a quella successivamente intrapresa; la mera identità delle questioni giuridiche o di fatti da esaminare non crea alcun vincolo a carico del giudice investito del secondo giudizio (richiamando in tal senso Cons. Stato, Sez. IV 15 aprile 2025 n.3248).

Come specificato in sede di memoria di replica, depositata agli atti di causa del 15 ottobre 2025, l’appellato evidenzia inoltre che nel presente contenzioso l’oggetto della domanda e quindi il petitum sono di altra natura rispetto a quello di cui alla decisione Tar 1353/2019: a seguito dell’accertamento della proprietà del bene si sarebbe chiesto al giudice di primo grado di accertare l’obbligo del Comune di adottare un provvedimento discrezionale o volto alla restituzione ovvero volto a acquisire il bene ex nunc ex art. 42 - bis d.P.R. 327/2001, per il tramite anche dell’annullamento del provvedimento di diniego opposto illegittimamente dall’Amministrazione Comunale di Grosseto.

Quindi ne emergerebbe la differenza delle rispettive causae petendi : nel giudizio del 2016 il titolo era costituito, ex art. 2043 c.c., da un fatto illecito generatore di danno mentre oggi il titolo risiede nella violazione di un obbligo giuridico sussistente in capo all’Amministrazione procedente ex art. 97 della Costituzione ed art. 42- bis, d.P.R. 327/2001.

Di ciò vi sarebbe dimostrazione nel fatto che l’accertamento del possesso sine titulo del Comune appellante comporta che il bene sia ancora di proprietà del Sig. RI, in quanto la sentenza Tar 1353/2019 non ha disposto alcun trasferimento di proprietà.

7. L’appello è infondato.

In relazione alle eccezioni di rito sollevate dall’appellato va rilevato che già in primo grado è stato seguito il rito ordinario. Invero, secondo giurisprudenza consolidata (Cons. Stato, sez. IV, sent., 12 luglio 2022 n. 5872) l'impugnazione del provvedimento che nega il ricorso all'acquisizione sanante prevista dall'art. 42 bis d.p.r. 327/01 è soggetta al rito ordinario e non al rito abbreviato previsto dall'art. 119 cod. proc. amm.

Sotto questo profilo quindi l’appello non è tardivo.

7.1 Nel merito, quanto al primo motivo è infondato in quanto:

- secondo principi giurisprudenziali consolidati, recentemente ribaditi da questa Sezione, il principio del “ ne bis in idem ”, ricavabile dagli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c., in applicazione del quale è vietato al giudice di pronunciarsi due volte sulla medesima controversia, è applicabile anche al processo amministrativo, in virtù del rinvio esterno contenuto nell’art. 39 comma 1, c.p.a., perché espressivo di esigenze comuni a qualsiasi ordinamento processuale, consistenti nel prevenire l’inutile ripetizione di attività processuali e possibili contrasti di giudicati; tale preclusione opera quando è riproposta un'azione, tra i medesimi soggetti, avente la stessa causa petendi (Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 marzo 2024 n. 2721). Il principio del ne bis in idem , comportante la preclusione da giudicato esterno, mira ad evitare la formazione di giudicati contrastanti, in quanto “ corrisponde ad un preciso interesse pubblico, sotteso alla funzione primaria del processo, e consistente nell'eliminazione dell'incertezza delle situazioni giuridiche, attraverso la stabilità della decisione (essendo tale garanzia di stabilità, collegata all'attuazione dei principi costituzionali del giusto processo e della ragionevole durata, i quali escludono la legittimità di soluzioni interpretative volte a conferire rilievo a formalismi non giustificati da effettive e concrete garanzie difensive) (cfr. Cass. S.U. n. 13916/2006) ” (Corte di Cassazione, Sez. VI civile, ordinanza n. 16589/2021; nello stesso senso Consiglio di Stato, Sez. III, 14 luglio 2022 n. 5966; Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 5422/2018); si veda in tal senso sentenza di questa sezione n. 3877 del 7 maggio 2025.

-la decisione Tar 1353/2019 fa riferimento esclusivo all’azione di restituzione in un contesto in cui l’odierno appellato, come emerge dalla richiamata decisione, aveva già chiesto senza esito l’applicazione dell’art 42 bis d.P.R. 327/2001; ne consegue che per questa parte, l’azione giurisdizionale proposta in questa sede è analoga a quella già svolta quanto al petitum ;

-la richiamata decisione 1353/2019 in ogni caso riguarda solo l’aspetto della legittimazione ad agire ma non esamina la titolarità del bene come in diverse occasioni evidenziato dall’appellante; in tal senso il giudice di primo grado rileva che i ricorrenti “ non hanno pertanto dimostrato, neppure dopo la proposizione della specifica eccezione da parte della difesa dell’Amministrazione comunale di Grosseto, la propria qualità di titolari della p.lla 246 del foglio 91 e quindi la propria legittimazione ad agire in giudizio, con conseguenziale declaratoria di inammissibilità del ricorso “.

8. Va ancora comunque rilevato che appare irrilevante, come già rilevato dal giudice di primo grado, la documentazione prodotta in primo grado che non è stata depositata nel giudizio precedente (soprattutto del testamento del de cuius pubblicato nel 1999); era documentazione già a disposizione dell’odierno appellato e conseguentemente non può essere considerata sulla base del principio per cui il giudicato copre il dedotto ed il deducibile.

Inoltre, emerge una contraddittorietà tra la documentazione prodotta: vi è una incertezza sullo stato proprietario dell’appellante, ossia come lo stesso appellato rileva sulla “misura ” del diritto di proprietà: 1/3 secondo la prima delazione, quella ex lege di cui alla denunzia di successione e 1/2 secondo quella successiva testamentaria.

Né può rilevare la nota di trascrizione ora prodotta del 4 luglio 2025; essa riguarda un atto di rinunzia all’azione di riduzione ma non indica la trascrizione a favore degli immobili in questione.

Analogamente non rileva l’attestazione notarile del 3 marzo 2025 unita all’istanza del 18 marzo 2025; detta attestazione - sebbene provenga da un professionista specificamente qualificato nella materia e restituisca un quadro chiaro della vicenda - non potrà essere posta a fondamento dell’azione di restituzione essendo carente la denunzia di successione per la quota di 1/2 e la necessaria regolarizzazione di quella precedentemente presentata, per la quota di 1/3.

9. Quindi in conclusione sulla base della documentazione già prodotta in primo grado e di quella ora esibita in appello, comunque ammessa ex art. 104 cpa in quanto rilevante ai fini del decidere (la dichiarazione del Notaio del 3 marzo 2025), non vi sono i presupposti per ritenere esistente la legittimazione ad agire ai fini della restituzione del bene in questione e pertanto la risposta del Comune appellante è legittima nella parte in cui adotta il provvedimento di diniego all’azione di restituzione.

10.Va ancora aggiunto che secondo giurisprudenza ormai consolidata, la natura e l'oggetto specifico del processo amministrativo di impugnazione escludono che le sentenze meramente processuali siano atte a dirimere conflitti intersoggettivi di merito con efficacia di giudicato nel senso che, per un tal genere di pronunce, si crea una semplice preclusione di rito, valida per quel giudizio (c.d. valore endoprocessuale e non esterno della preclusione), la quale non si ripete in altro processo successivo, se per questo vi siano le condizioni processuali e di tempo necessarie ad avviarlo (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 18 aprile 1994, n. 338 ). Ne consegue che nel caso in questione, anche sotto questo profilo, l’inammissibilità statuita dalla richiamata decisione 1353/2019 esplica efficacia relativamente al medesimo petitum e non è estensibile.

11. Con il secondo e terzo motivo l’appellante, nella sostanza, si lamenta della censura del giudice di primo grado circa l’applicazione dell’art 42 - bis d.P.R. 327/2001 nel caso in ispecie; ossia sostiene legittimo il rigetto del Comune (secondo motivo) in conseguenza della sentenza 1353/2019 e conseguentemente (terzo motivo) errata la valutazione del Tar.

Va prima di tutto considerato che, con una particolare tecnica redazionale in entrambi i motivi viene in rilievo la medesima fattispecie che va quindi trattata unitariamente: la mancata adozione di un provvedimento ex art 42 bis d.P.R. 327/2001.

Al riguardo va rilevato:

- come da consolidata giurisprudenza l'art. 42- bis , n. 327/ 2001, configura un procedimento ablatorio sui generis , caratterizzato da una precisa base legale, semplificato nella struttura ( uno actu perficitur ), complesso negli effetti (che si producono sempre comunque ex nunc), il cui scopo non è (e non può essere) quello di sanatoria di un precedente illecito perpetrato dall'Amministrazione (perché altrimenti integrerebbe una espropriazione indiretta per ciò solo vietata), bensì quello autonomo, rispetto alle ragioni che hanno ispirato la pregressa occupazione contra ius , consistente nella soddisfazione di imperiose esigenze pubbliche, redimibili esclusivamente attraverso il mantenimento e la gestione di qualsiasi opera dell'infrastruttura realizzata sine titulo. ( cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 9 febbraio 2016, n. 2).

Si tratta di un provvedimento utilizzabile in misura ampia atteso che si applica a tutte le ipotesi in cui un bene immobile sia utilizzato e modificato dall'amministrazione per scopi di interesse pubblico, in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, e dunque quale che sia la ragione che abbia determinato l'assenza del titolo che legittima alla disponibilità del bene ( cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 18 febbraio 2020, n.5);

-la normativa di cui all'art. 42- bis del D.P.R. n. 327/2001 non implica che l'amministrazione pubblica debba necessariamente procedere all'acquisizione di un bene immobile, detenuto sine titulo ed utilizzato per scopi di interesse pubblico, ma impone alla stessa di esercitare doverosamente il potere di valutare se apprendere il bene definitivamente o restituirlo al soggetto privato, secondo una concezione di potere-dovere tipica del diritto amministrativo che discende dai noti principi di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione pubblica ( cfr . Cons. Stato, Ad. Plen., 20 gennaio 2020, n. 3);

- si tratta di un illecito permanente e quindi sussiste in ogni caso l’obbligo dell’amministrazione di svolgere la valutazione circa il mantenimento del bene o la sua restituzione con i conseguenti obblighi indennitari; senza che l’amministrazione nel caso specifico possa sulla base di una sentenza di rito relativa ad un’altra fattispecie - quella della restituzione – rifiutarsi dal procedere ex art 42 -bis d.P.R. 327/2001.

12. Nel caso in questione l’appellante sovrappone i due ambiti, quello processuale e quello del procedimento amministrativo di competenza del Comune, in un contesto peraltro nel quale vi era un principio di prova dato dall’esibizione del testamento, prima, confermato dall’attestazione del notaio del 3 marzo 2025 depositata in questa sede.

E’ nella sede amministrativa che il procedimento ex art. 42 - bis d.P.R. 327/2001 va svolto senza basarsi su una sentenza di rito che attestava la mancanza della prova delle titolarità ma non la mancanza della proprietà; sussiste quindi l’obbligo di concludere il procedimento di cui all’art 42 - bis d.P.R. 327/2001 anche sulla scorta della documentazione fornita in data 30 novembre 2022 relativamente alla visura storica.

Nello specifico è diverso il petitum; l’appellato tende ad acquisire non la restituzione ma la definizione del procedimento ex art. 42 - bis d.P.R. 327/2001 che presuppone l’esercizio di poteri nuovi che solo dall’amministrazione possono essere posti in essere.

Né può concordarsi con l’amministrazione appellante nella parte in cui esclude che sia intervenuta una accettazione tacita. Già l’azione giurisdizionale del 2016 che ha portato alla decisione 1353/2019 è sufficiente in tal senso; e quell’azione è stata dichiarata inammissibile solo per mancanza della dimostrazione della titolarità ma non perché non proprietario come in diverse occasioni l’appellante erroneamente ritiene.

13. Quanto al quarto motivo occorre premettere che, come da giurisprudenza consolidata, l'occupazione di un fondo sine titulo da parte della Pubblica amministrazione e conseguente trasformazione da parte della stessa di un bene privato, integrando un illecito permanente, non è utile ai fini dell'usucapione atteso che diversamente si rischierebbe di reintrodurre nell'ordinamento interno forme di espropriazione indiretta o larvata, tenendo anche presente che l'apprensione materiale del bene da parte della Pubblica amministrazione, al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di un procedimento sanante non può essere qualificata idonea ad integrare il requisito del possesso utile ai fini de quibus ( cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 18 gennaio 2019, n. 460). Perché vi possa essere usucapione pubblica occorre che ricorrano tutti i rigorosi presupposti previsti dalla legge e, in particolare, un possesso non violento e ininterrotto per il tempo necessario ad usucapire.

Poste queste premesse va considerato comunque quanto segue:

- come già sopra rilevato l’eventuale possesso è stato interrotto con l’azione giurisdizionale nel 2016 poi sfociata nella sentenza del Tar 1353/2019;

- non corrisponde al vero quanto dall’appellante affermato circa il ricorrere nella fattispecie di una ipotesi di possesso non violento; dalla nota del 7 luglio 1977 dell’avente causa dell’odierno appellante emerge una richiesta di soluzione bonaria della questione rilevandosi che è stata sempre accettata l’occupazione di terreni di proprietà senza indennizzi ma chiedendosi l’avvio di una trattativa per addivenire ad una permuta ovvero ad una previsione di edificabilità di altri terreni;

- dagli atti di causa emergono diverse note dell’amministrazione comunale (anche risalenti nel tempo) in cui l’odierno appellante ha variamente manifestato l’esigenza di pervenire ad una definizione patrimoniale delle occupazioni senza pervenire alla dovuta conclusione; l’Amministrazione Comunale ha invitato, in data 18 gennaio 1972, la proprietà a presentarsi presso l’Ufficio Tecnico per comunicazioni circa la pratica espropriativa ancora in essere (doc. n. 5 di primo grado), cui ha fatto seguito il 24 novembre 1972 la comunicazione alla proprietà RI della data di redazione del verbale di consistenza (doc n. 6 di primo grado). In data 5 luglio 1988 gli stessi Uffici del Comune nell’ambito di una corrispondenza interna all’ente individuavano l’odierno appellato quale erede richiedente la sistemazione della questione in considerazione del fatto che in quanto ancora titolare corrispondeva le relative imposte sui terreni.

Da quanto sin qui esposto appaiono destituite in fondamento tutte le affermazioni circa l’ animus possidendi dell’ente che invoca anche l’eventuale interversione del possesso.

A quest’ultimo riguardo occorrel'allegazione e la prova da parte della P.A. della trasformazione della detenzione in possesso utile "ad usucapionem", ex art. 1141, comma 2, c.c., cioè il compimento di idonee attività materiali di opposizione specificamente rivolte contro il proprietario possessore, non essendo sufficienti né il prolungarsi della detenzione né il compimento di atti corrispondenti all'esercizio del possesso, che di per sé denunciano unicamente un abuso della situazione di vantaggio determinata dalla materiale disponibilità del bene (Cassazione civile, sez. I, 27 aprile 2018 n. 10289).

Nel caso specifico l’appellante fa invece riferimento ad una serie di atti non idonei secondo le richiamate coordinate ermeneutiche: la mancata restituzione del fondo occupato, il mancato pagamento dell’indennizzo e la contemporanea utilizzazione delle opere pubbliche realizzate sul fondo; ossia una serie di comportamenti dai quali emerge solo l’abusivo utilizzo del bene.

Nel caso in questione, come sopra rilevato, l’amministrazione ha comunque sempre considerato il bene come di proprietà dell’attuale appellato tanto da richiedere la definizione delle diverse questioni indennitarie.

14. Quanto al quinto motivo, relativo all’eventuale concorso di colpa del danneggiato nel risarcimento del danno, è assorbito e comunque infondato; nell’ipotesi in questione non viene in trattazione la questione di un risarcimento atteso l’obbligo dell’amministrazione di procedere alla definizione della procedura di cui all’art 42 - bis d.P.R. 327/2001.

15. Sulla scorta di quanto sin qui rilevato l ’appello incidentale è improcedibile.

A tal riguardo va rilevato che si tratta di una impugnazione incidentale tardiva ( ex art 96 comma 3, cpa, e 334 cpc) la cui sorte è legata all’impugnazione principale; come dichiara lo stesso appellato in sede di memoria di replica depositata agli atti di causa il 15 ottobre 2025, lo stesso avrebbe accettato l’esito della decisione qui impugnata in carenza di una impugnativa da parte dell’odierno appellante.

Ne consegue l’improcedibilità dell’appello incidentale in considerazione del rigetto dell’appello principale.

16. Le spese seguono la soccombenza e sono determinate nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Sig. AO RI HI, delle spese di giudizio, che liquida in complessivi €. 6.000,00 (euro seimila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE LO, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

IC CA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC CA	CE LO

IL SEGRETARIO