Pubblicato il 17/07/2025

N. 06286/2025REG.PROV.COLL.

N. 09390/2023 REG.RIC.

N. 10145/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9390 del 2023, proposto dalla società OS DI S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sebastiano Tonon e Fabio Gusso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Tonon in Venezia Mestre, via Guglielmo Pepe 20;

contro

il Comune di Sezze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Costantini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Costantini in Roma, via Filippo Civinini 49;

nei confronti

della società QU S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alfredo Zaza d'Aulisio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
dell’Ente di governo dell’ATO- Ambito territoriale ottimale n. 4 “Lazio meridionale- Latina”, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 10145 del 2023, proposto dal Comune di Sezze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Costantini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Costantini in Roma, via Filippo Civinini 49;

contro

la OS DI S.p.a., non costituitasi in giudizio;

nei confronti

della QU S.p.a. e dell’Ente di governo ATO n.4 - Lazio Meridionale-Latina, non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 9390 del 2023:

della sentenza del T.a.r. Lazio, sezione staccata di Latina, sezione I, 24 luglio 2023 n.609, che ha respinto il ricorso n. 761/2014 R.G. proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Sezze:

a) della determinazione 30 luglio 2014 n. 20, pubblicata all’albo pretorio civico dal 31 luglio 2014, con la quale il Dirigente del settore servizi tecnici, a seguito di atto stragiudiziale di intimazione e diffida con contestuale invito alla presentazione di deduzioni, ha disposto a carico della OS DI S.p.a. la decadenza per gravi inadempimenti dalla convenzione 18 dicembre 1993 rep. n. 6808 del Segretario comunale, avente ad oggetto l’affidamento in concessione della gestione dei servizi relativi al ciclo idrico nel territorio comunale;

b) del predetto atto di intimazione e diffida 11 luglio 2014;

e degli atti presupposti ovvero connessi;

quanto al ricorso n. 10145 del 2023:

della sentenza del T.a.r. Lazio, sezione staccata di Latina, sezione I, 5 giugno 2023 n.375, che ha accolto il ricorso n. 454/2014 R.G. proposto per l’annullamento:

dell’ordinanza 10 giugno 2024 n.67, conosciuta in dara imprecisata, con la quale il Sindaco del Comune di Sezze ha ordinato alla QU S.p.a. quale gestore unico del servizio idrico nella Provincia di Latina di ripristinare immediatamente fino alle ore 24.00 del giorno 17 giugno 2014 la fornitura di acqua "all'ingrosso" dalle fonti di captazione "Sardellane" con portata non inferiore a 72 litri/sec. verso Sezze Alta e di trasmettere entro le ore 08,00 del giorno 25 giugno 2014 formale ed esaustiva comunicazione circa l'intervenuto pagamento da parte della OS DI S.p.a. quale gestore del servizio idrico comunale dei crediti vantati verso quest’ultima; ha ordinato poi, in caso di mancato pagamento, alla OS DI di riconsegnare all'amministrazione comunale entro e non oltre le ore 12.00 del 25 giugno 2014 tutte le infrastrutture idrico-fognarie e di depurazione, gli impianti e le attrezzature di proprietà comunale, nonché l'ulteriore documentazione anagrafica, contabile e fiscale attualmente in suo possesso;

e degli atti connessi;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti suindicate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi gli avvocati Tonon, Costantini e Zaza d’Aulisio, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente in I grado OS DI era concessionaria, in forza di una convenzione risalente al 1993, del servizio idrico nel Comune di Sezze; si controverte delle vicende che hanno portato alla risoluzione di questa convenzione per asserito grave inadempimento della concessionaria.

2. I fatti storici di causa, non controversi come tali, si riassumono così come segue, limitandosi a quanto rilevante ai fini della decisione.

2.1 Come si è detto, la OS DI era concessionaria del servizio idrico integrato nel Comune di Sezze sulla base dell’originaria convenzione 18 dicembre 1993 rep. n.6808 del Segretario comunale (doc. 3 Comune in I grado nel ricorso n.9320/2023 R.G.; salva diversa indicazione, tutti i documenti di seguito indicati provengono da questo fascicolo), integrata con successivo atto 23 marzo 1996 rep. n.7136 del Segretario comunale (doc. 4 Comune in I grado).

2.2 In sintesi estrema, questa concessione prevedeva anzitutto l’affidamento alla DI per una durata di trent’anni dei servizi di distribuzione dell’acqua potabile, di raccolta e smaltimento in fogna delle acque nere nonché di depurazione, a fronte del diritto di incassare dagli utenti la relativa tariffa. Dal lato degli obblighi, la concessione prevedeva poi in primo luogo l’obbligo di manutenzione ordinaria e straordinaria della rete di distribuzione dell’acqua potabile (doc. 3 Comune in I grado cit. art.1, lett. a), Parte I), l’obbligo di manutenzione della rete fognaria (doc. 3 Comune in I grado, cit. art. 1, lett. d) ed e), Parte II) e l’obbligo di manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti di depurazione (doc. 3 Comune in I grado, cit. art. 4, quinto alinea, della Parte III).

2.3 La concessione prevedeva ancora, sempre dal lato degli obblighi, l’obbligo della concessionaria di pagare un contributo per oneri residui per le verifiche e sorveglianze del servizio acquedotto nella sua totalità, fatto pari al 30% del ricavo utile di gestione, dedotto il costo d’acquisto dell’acqua all’origine, con un minimo garantito annuo (doc. 3 Comune in I grado, cit. art. 1 lett. d) Parte I^); l’obbligo di pagare un certo canone di concessione, (doc. 3 Comune in I grado, cit. art. 1 lett. i) parte II) e l’obbligo di rimborsare al Comune i pagamenti da questo a suo tempo effettuati alla Regione Lazio per l’attingimento dell’acqua (doc. 3 Comune in I grado, cit. , art. 10 lett. o) Parte I).

2.4 Va subito chiarito, per comprendere gli sviluppi successivi, che nel rapporto entrava anche un terzo soggetto, ovvero la QU S.p.a., citata come controinteressata in questo processo, la quale forniva alla OS DI “all’ingrosso” la materia prima, ovvero l’acqua che poi la OS DI a sua volta forniva e distribuiva nel Comune. Come si vedrà, il Comune e la QU non intrattenevano rapporti giuridici diretti, dato che il rapporto di fornitura intercorreva esclusivamente fra quest’ultima e la OS DI (fatti pacifici in causa).

2.5 Il rapporto fra il Comune e la concessionaria, per lo meno dal 2010 – anche se dal verbale del dibattito consiliare sembra che le criticità fossero ancora anteriori- è stato connotato da contestazioni reciproche, tanto che, con deliberazione del Consiglio 26 settembre 2011 n.42, il Comune ha ritenuto di risolvere la concessione per inadempimento (doc. 33 Comune in I grado, delibera citata; il verbale del dibattito è alle pp. 28 e ss. del file).

2.6 La concessionaria ha impugnato questa prima delibera di risoluzione con il ricorso di I grado T.a.r. Lazio Latina n.1046/2011 R.G.; il ricorso è stato inizialmente respinto con sentenza di I grado 12 novembre 2013 n.5241; è stato successivamente accolto con sentenza di questo Consiglio, sez. V 12 novembre 2013 n.5241, che ha annullato la deliberazione stessa per incompetenza del Consiglio comunale in favore del dirigente, senza quindi, come si ricava a semplice lettura della motivazione, entrare nel merito delle presunte inadempienze. La sentenza 5241/2013 è divenuta definitiva dopo che la Corte di cassazione, con sentenza SS. UU. 26 febbraio 2016 n.3798, ha respinto il ricorso per motivi di giurisdizione presentato dal Comune contro di essa.

2.7 Le contestazioni a carico della concessionaria sono però continuate; rilevano immediatamente in questa sede, da un lato, i fatti poi posti alla base dell’atto di intimazione e diffida 11 luglio 2014 (doc. 82 Comune in I grado), dall’altro i fatti relativi al rapporto fra la concessionaria e la sua fornitrice QU.

2.8 La concessionaria infatti fino al 2014 aveva accumulato nei confronti della fornitrice un’ingente morosità, indicata da quest’ultima in € 1.644.958,08 al 20 maggio 2014, morosità che aveva indotto la fornitrice per il caso di perdurante inadempimento a prospettare una serie di riduzioni della quantità di acqua fornita al Comune, precisamente da 85 a 62 litri/secondo al punto di prelievo di Sezze Alto dal 30 giugno 2014 e a 79 litri/secondo per tutto il Comune dal 7 luglio 2014, con intuibile disagio per la popolazione (doc. 23 Comune in I grado nel giudizio 10145/2023 R.G. a p. 469 del file complessivo l’indicazione della morosità è nella diffida 29 maggio 2014 a p. 470 del file, le riduzioni prospettate sono nella diffida 26 giugno 2014 a p. 479 del file).

2.9 Il Comune ha ritenuto di fronteggiare la situazione in particolare con due ordinanze del Sindaco: l’ordinanza 30 giugno 2012 n.78 (doc. 63 Comune in I grado), l’ordinanza 9 giugno 2014 n.66 e l’ordinanza 10 giugno 2014 n.67 (doc. 6 ricorso I grado), di identico contenuto: in sintesi, con ciascuno di questi provvedimenti, il Comune, dichiaratamente ai sensi dell’art. 54 del d. lgs. 18 agosto 2000 n.267, ordina anzitutto ad QU di ripristinare immediatamente la fornitura idrica e di comunicare entro un breve termine l’avvenuto pagamento delle sue spettanze da parte della concessionaria; per il caso in cui questo pagamento non avvenga, il Comune ordina poi alla concessionaria di consegnare, sempre entro breve termine, tutte le infrastrutture idrico-fognarie e di depurazione, gli impianti e le attrezzature di proprietà comunale, nonché l'ulteriore documentazione anagrafica, contabile e fiscale attualmente in suo possesso.

3. La concessionaria, con ricorso T.a.r. Lazio Latina n.454/2014 R.G., ha impugnato la sola ordinanza 67/2014 e ha dato luogo al primo, in ordine logico, dei ricorsi per i quali è processo, in termini dei quali ora è necessario dar conto.

3.1 Con sentenza sez. I 5 giugno 2023 n.735, il T.a.r. ha accolto questo ricorso, in sintesi con la motivazione che segue.

3.1.1 Preliminarmente, il T.a.r. ha ritenuto sussistente l’interesse alla decisione, perché dichiarato a fini risarcitori dalla ricorrente. Nel far ciò, il T.a.r. ha respinto l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, dedotta dal Comune e da QU sulla base dell’intervenuta decadenza dalla concessione, di cui si dirà oltre.

3.1.2 Nel merito, il T.a.r. ha accolto, ritenendoli assorbenti, due motivi di violazione del citato art. 54 T.U. 267/2000. In primo luogo, il T.a.r. ha ritenuto che i presupposti della necessità ed urgenza previsti dalla norma per emanare l’ordinanza da essa prevista potessero sussistere, se mai, nei confronti della QU quanto al ripristino della fornitura di acqua, che infatti era avvenuto senza contestazioni da parte di essa; ha invece negato che essi sussistessero con riferimento al rapporto creditorio della stessa QU con la concessionaria.

3.1.3 In secondo luogo, il T.a.r. ha osservato che nei riguardi della concessionaria DI non erano state esplicitate le ragioni di urgenza che giustificavano l’adozione del provvedimento nei suoi confronti e per questo ha ritenuto, accogliendo il relativo motivo, la violazione dell’art. 7 della l. 7 agosto 1990 n.241, la cui applicabilità non è esclusa in radice dall’art. 54 T.U. 267/2000, “ dato che il principio partecipativo, alla base della comunicazione di avvio del procedimento, ha carattere generalizzato e impone … che l'invio di essa abbia luogo in tutte quelle situazioni nelle quali la possibilità di coinvolgere il privato non sia esclusa da esigenze di celerità che caratterizzano la fattispecie (c.d. “urgenza qualificata”) - che non possono ritenersi astrattamente implicite nella natura contingibile e urgente dell'ordinanza ” (motivazione, p.11).

3.2 Contro questa sentenza, il Comune ha proposto impugnazione, con l’appello n.10145/2023 R.G. di questo Consiglio, nel quale ha dedotto tre motivi, come segue.

3.2.1 Con il primo di essi, alle pp. 8-14 dell’atto, deduce violazione degli artt. 34 comma 3 e 35 comma 1 c.p.a. Il Comune premette in fatto che a suo dire i beni della vita alla cui tutela era volto il ricorso, ovvero la situazione debitoria nei confronti di QU e la concessione di servizio al momento della decisione erano già venuti meno, il primo in forza di una transazione con la società stessa e il secondo a seguito della pronuncia di decadenza di cui subito si dirà. Ciò posto, a suo avviso, il Giudice di I grado avrebbe errato nel ritenere che la semplice dichiarazione della parte, non ulteriormente qualificata, potesse bastare ad ottenere la pronuncia di merito a fini risarcitori. Ad avviso del Comune infatti in questo modo si confonderebbe “ il profilo della astratta configurabilità dell’interesse al risarcimento del danno da atto illegittimo anche quando tale atto abbia ormai esaurito capacità lesiva autonoma con la verifica della permanenza, in concreto, del detto interesse a seguito di condotte sopravvenute dello stesso soggetto ipoteticamente danneggiato ed incompatibili con la tutela giudiziale dell’ipotetico danno ” (p. 10 dell’atto dal sesto rigo), ciò che sarebbe avvenuto nel caso di specie, in cui la tutela di annullamento sarebbe venuta meno per fatto della concessionaria.

3.2.2 Con il secondo motivo, alle pp. 14-19 dell’atto, deduce violazione degli artt. 50 e 54 del T.U. 267/2000 e sostiene che i presupposti della necessità e urgenza sarebbero esistiti per tutto il contenuto dell’ordinanza. In proposito, critica la sentenza impugnata affermando in particolare (p. 17 dell’atto dal terzo rigo) che essa ometterebbe “ significativamente di indicare o anche solo di evocare gli strumenti tipici ai quali il Sindaco avrebbe dovuto fare ricorso per fronteggiare l’emergenza igienico-sanitaria ed ambientale che le condotte inadempimenti ed irresponsabili della OS DI avevano determinato, essendosi limitata, sul punto, a rilevare che l’ordinanza sindacale avrebbe rappresentato una indebita ingerenza nei rapporti patrimoniali tra soggetti terzi, oggetto di controversie giudiziarie allora pendenti ”. Sostiene allora che l’ordinanza stessa “ muovendo dall’oggettivo quanto non contestabile né contestato presupposto che l’emergenza idrica scaturiva dall’inadempimento della OS DI rispetto alle sue obbligazioni contrattuali verso QU e dall’altrettanto ineludibile e non opinabile consapevolezza della liceità della reazione di QU, ha fatto buon uso dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e contemperamento dei diversi interessi, anche economici, coinvolti, ai quali deve essere ispirato l’esercizio dei poteri sindacali straordinari ” (p. 18 dell’atto dal quarto rigo).

3.2.3 Con il terzo motivo, alle pp. 20-25 dell’atto, deduce ancora violazione dell’art. 7 della l. 241/1990 e sostiene che comunque l’avviso di inizio procedimento non sarebbe dovuto nel caso di ordinanze di necessità.

3.2.4 Infine, ripropone ai sensi dell’art. 101 comma 2 c.p.a. le eccezioni fatte valere nei confronti degli ulteriori motivi di ricorso, assorbiti in I grado.

3.3 Le controparti in questo ricorso n.10145/2023 non si sono costituite

4. Riprendendo la narrazione dei fatti, è poi accaduto quanto segue.

4.1 Il Comune ha indirizzato alla concessionaria l’atto stragiudiziale di diffida 11 luglio 2014 (doc.82 Comune in I grado), nel quale ha dedotto quanto segue.

4.1.1 Dopo aver riepilogato la vicenda in termini sostanzialmente analoghi a quanto sin qui esposto, il Comune ha contestato alla concessionaria una serie di inadempimenti e i disagi all’utenza che ne erano derivati.

4.1.2 Si tratta in particolare di uno scarico di acque reflue in rete fognaria servita da impianto di depurazione priva di autorizzazione allo scarico per l’impianto di depurazione sito in località Sezze scalo, Strada Provinciale gli Archi e per quello sito in Località Casali; di un illecito smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi con deposito incontrollato di rifiuti per gli impianti di depurazione siti rispettivamente in Strada Provinciale gli Archi e in Località Casali; dell’omessa riparazione di un tratto di rete idrica in via Sagliuta, che costringeva il Comune a intervenire d’urgenza, in data 2 maggio 2014, per effettuare la sostituzione di un tratto di rete idrica di circa 35 ml., per garantire la sicurezza e l’incolumità pubblica messe a rischio dell’improvviso aumento della portata della fuga idrica, dovuto a sua volta dal mancato ripristino da parte della concessionari; di malfunzionamenti e gravi inefficienze dell’impianto di sollevamento di acqua potabile di via Bertonia e di quello di sollevamento idrico in località Mole Muti, di violazioni, ritenute gravissime, della normativa del d.lgs. 152/06 e degli obblighi in materia di controlli, anche interni, degli impianti e dell’acqua, inclusa la clorazione della stessa, che determinavano la presenza nell’acqua stessa di batteri coliformi ed enterococchi; e infine del mancato pagamento dei dipendenti, scesi in sciopero, e della fornitrice QU, nei termini già spiegati; per tutti questi fatti, il Comune ha indicato la documentazione dalla quale, a suo avviso, essi erano desumibili.

4.1.3 Ciò posto, il Comune ha invitato la concessionaria a presentare le proprie controdeduzioni e le ha intimato entro un breve termine di ripristinare la regolarità del servizio, con pagamento del dovuto alla fornitrice, avvertendola che “ in difetto di mancata esecuzione di quanto sopra richiesto e/o di omessa presentazione delle dette controdeduzioni, ovvero ancora, in caso di valutazione negativa delle stesse nel termine assegnato, la scrivente Amministrazione disporrà la decadenza della concessione e/o la sua risoluzione per quanto enunciato in premessa con conseguente escussione della fideiussione prestata ” (doc. 82 Comune in I grado, cit. p. 17)

4.2 Parallelamente, la concessionaria, non avendo ottemperato al disposto dell’ordinanza 67/2014 di cui si è detto, ha riconsegnato gli impianti come da verbale 21 luglio 2014 (doc. 87 Comune in I grado), facendo salve le proprie ragioni e l’esito del relativo giudizio di impugnazione.

4.3 Con atto 28 luglio 2014 prot. n.14815 (cfr. doc. 95 Comune in I grado, dichiarazione di decadenza), la concessionaria ha presentato le proprie controdeduzioni.

4.4 Il Comune, ritenendole non plausibili, con determinazione del dirigente 30 luglio 2014 n.20 (doc. 92 Comune in I grado), ha dichiarato la concessionaria decaduta dalla concessione stessa e comunque la ha dichiarata risolta per grave inadempimento della parte, ai sensi dell’art. 10 della parte terza del documento, il tutto con la motivazione che ora si riassume.

4.4.1 Il Comune, in primo luogo, ritiene sussista una serie di inadempimenti alla convenzione, che elenca (doc. 92 Comune in I grado, cit. pp. 8-9 §14): la concessionaria non avrebbe provveduto a: “ procurarsi le indispensabili autorizzazioni allo scarico relative ai due impianti di depurazione inattivi da tempo oramai lunghissimo, a nulla rilevando il fatto che alcuni risalenti provvedimenti di diniego da parte della Provincia di Latina - poi comunque superati, da ultimo, dalle note della stessa Provincia n. 30263 del 4 aprile 2013 e n. 15588 dell' 11 marzo 2014 confermative della mancanza di autorizzazione - siano stati a suo tempo impugnati dalla DI, sia perché tali impugnative non fanno certo venir meno, nell'immediato, la necessità di munirsi della richiesta autorizzazione, sia perché il primo dei detti ricorsi risulta, previo rigetto dell'istanza cautelare, addirittura estinto per perenzione, sia perché il ricorso straordinario al Capo dello Stato non ha, ad oggi, fornito alcuna indicazione che possa smentire la piena legittimità dei provvedimenti di diniego sopra ricordati; ripristinare le due pompe di sollevamento non funzionanti di Via Bertonia, a nulla rilevando che tali pompe sarebbero state inviate in riparazione in data 9 giugno 2014, essendo invece decisivo il fatto che, nonostante siano trascorsi quasi due mesi da tale preteso invio alla riparazione, nessuna delle dette pompe sia ad oggi ancora funzionante; fermo restando il fatto che il cattivo, quando non assente funzionamento di varie altre pompe (ad esempio quella in località Mole Muti che alimenta Sezze Scalo) sono state oggetto di risalenti quanto reiterate contestazioni da parte dell'Amministrazione comunale (cfr., tra le ultime, informative di sopralluoghi del 21 maggio e del 9 giugno 2014); documentare l'estinzione integrale dei debiti - anche di carattere previdenziale ed assicurativo - verso i lavoratori, nonché verso i propri fornitori, prima fra tutti QU S.p.a.; istituire il servizio sostitutivo di autobotti, essendosi anzi espressamente rifiutato di provvedervi, come da nota del 9 giugno 2014 …, mai contestata dalla DI stessa; rimediare alle numerose, reiterate e gravissime violazioni della normativa (d.lgs. 152/06 s.m.i. e d.lgs. 31/01 s.m.i.) e degli obblighi in materia di controlli (anche interni) degli impianti e dell'acqua, inclusa la clorazione della stessa, che hanno determinato la presenza nell'acqua stessa di batteri coliformi ed enterococchi, rendendola non potabile, precludendone l'uso alla popolazione; del tutto inconferenti essendo al riguardo le motivazioni fornite dalla DI, volte ad attribuire la presenza dei detti microrganismi alle assente perdite d'acqua lungo la rete, atteso che la presenza dei detti microrganismi è dovuta esclusivamente a fatto e colpa della DI ed agli inadempimenti della stessa agli obblighi di legge e convenzionali in materia di clorazione, controlli e di manutenzione; a mantenere in esercizio gli impianti di depurazione delle acque reflue, a nulla rilevando che gli stessi sarebbero passibili di interventi di potenziamento e/o adeguamento, essendo comunque previsto a carico della Concessionaria l'obbligo di mantenere almeno in efficienza gli impianti esistenti al momento di avvio della concessione; … effettuare tutti gli altri interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti e delle reti previsti dalla Convenzione di concessione ”.

4.4.2 Ciò posto, il Comune ritiene che (doc. 92 Comune in I grado, cit. p. 10 §18) “ detti comportamenti e/o omissioni della DI, sono connotati dai requisiti della eccezionale gravità, perché ledono i diritti costituzionalmente garantiti della salute, incolumità e dell'igiene pubblica, perché sono tali da pregiudicare nella sua globalità la regolarità e l'efficienza del servizio, e perché determinano un grave squilibrio tra l'attribuzione alla DI del diritto di esigere dagli utenti un corrispettivo e le prestazioni, del tutto assenti o comunque carenti, effettivamente rese dalla stessa DI ”, e di conseguenza dichiara la decadenza ovvero risoluzione, come detto sopra, manifestando altresì di procedere ad escutere la garanzia fidejussoria.

5. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. Lazio Latina ha respinto il ricorso di I grado n.761/2014 R.G. proposto contro questo provvedimento, con la motivazione che a sua volta ora si riassume.

5.1 Preliminarmente, il Giudice di I grado dà atto che si controverte di “ un atto rientrante nella fase esecutiva del contratto che, pertanto, si colloca nell’alveo della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm. ”, per cui è applicabile il rito ordinario; respinge quindi l’eccezione preliminare di irricevibilità del ricorso in quanto tardivo, dedotta sul presupposto che si dovesse invece rispettare per proporlo il termine breve di cui all’art. 120 comma 5 c.p.a. (motivazione, p. 5 § 2.1).

5.2 Sempre sulla premessa che si controverta in materia di giurisdizione esclusiva, il Giudice di I grado osserva che nei rapporti fra Comune concedente e concessionario vale la regola generale privatistica, per cui “ il creditore che agisca in giudizio per la risoluzione del contratto, per il risarcimento del danno ovvero per l’adempimento deve soltanto provare la fonte (negoziale o legale) del suo diritto e il relativo termine di scadenza ma non l’inadempienza dell’obbligato, potendosi limitare alla mera allegazione della circostanza dell’inadempimento della controparte; spetta, invece, al debitore convenuto l’onere di provare il fatto estintivo dell’altrui pretesa, costituito dall’avvenuto adempimento ”, identificandosi nel caso di specie il creditore con il Comune concedente (motivazione, p. 6 § 2.3).

5.3 Tanto premesso, il Giudice di I grado respinge il primo motivo di ricorso, di asserita violazione dell’art. 1453 c.c., secondo il quale “ a dire della ricorrente – gli inadempimenti a lei imputati sarebbero stati, in realtà, prodotti da condotte dell’Amministrazione poste in essere in violazione degli obblighi derivanti dalla concessione e, in particolare, dal rifiuto di eseguire gli interventi straordinari di ristrutturazione della rete idrica ” (motivazione, p. 7 § 2.3). Osserva infatti che le clausole della convenzione pongono a carico del concessionario gli obblighi di manutenzione delle reti di distribuzione dell’acqua e fognaria, nonché degli impianti di depurazione e che lo stato originario di questi impianti era noto alla concessionaria stessa (motivazione, ibidem).

5.4 Il Giudice di I grado respinge anche il secondo motivo di ricorso, secondo il quale la risoluzione sarebbe stata contraddittoria con un protocollo di intenti sottoscritto dalle parti il 26 maggio 2014, non essendo dimostrato come quest’atto avrebbe modificato il contenuto della convenzione originaria. Questo capo della sentenza non è stato appellato (appello, p. 42).

5.5 Il Giudice di I grado respinge ancora il terzo motivo di ricorso, centrato sulla presunta violazione degli artt. 18, lett. b), n. 3, 20 e 29-bis della parte I, 15, lett. c) della parte II, 10 della parte III dell’originaria convenzione, perché le contestazioni mosse alla concessionaria non sono state precedute dal parere di una “commissione di vigilanza” da essa prevista e perché non sarebbe stato compromesso il servizio nella sua globalità. In proposito, il Giudice ha ritenuto che la previsione contrattuale di questa commissione di vigilanza non esaurisse “ le possibili fonti di conoscenza di eventuali inadempimenti del concessionario o di altri disservizi nella gestione ” (motivazione, p. 9) e che quindi il Comune potesse agire anche prescindendone; ha poi ritenuto che la compromissione del servizio sussistesse, stante la gravità degli inadempimenti contestati.

5.6 Il Giudice di I grado ha respinto ancora il quarto motivo, con il quale la concessionaria ha contestato la gravità degli inadempimenti ascrittile, ritenendoli provati ed idonei a fondare la risoluzione del rapporto, ancorché abbia riconosciuto che la concessionaria non era in realtà tenuta a istituire il servizio di autobotti di cui si è detto.

5.7 Infine, il Giudice di I grado ha respinto il quinto ed ultimo motivo, di violazione degli artt. 123 e 145, d.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 quanto all’escussione della garanzia, osservando che le norme non la subordinano “ al previo vittorioso esperimento delle azioni giudiziarie concernenti gli illeciti posti a base della risoluzione ” (motivazione, p. 14 § 2.7). Questo capo della sentenza non è stato appellato, salva la ripetizione delle somme eventualmente versate in base alla fidejussione stessa (appello, p.42).

6. Contro questa sentenza, la concessionaria ha proposto impugnazione, con appello iscritto al n.9320/2023 R.G. della Sezione, appello che contiene tre motivi, così come segue.

6.1 Con il primo di essi, alle pp. 5-11 dell’atto, ripropone le argomentazioni di cui al primo motivo di ricorso di I grado e critica la sentenza impugnata per non averle accolte. In proposito, deduce essenzialmente una violazione dell’art. 1453 c.c. e sostiene in proposito che il Giudice di I grado avrebbe errato per avere omesso di effettuare “ un giudizio globale che tenesse conto del rapporto contrattuale nel suo divenire e sotto il profilo del comportamento di entrambe le Parti ” (p. 7 dal quinto rigo dell’atto). In particolare, il Giudice di I grado non avrebbe tenuto conto della pendenza di un giudizio arbitrale, di cui si dirà, volto ad ottenere la condanna del Comune per presunti suoi inadempimenti verso la concessionaria, nonché di un altrettanto presunto obbligo del Comune concedente di intervenire a fronte di una ritenuta inadeguatezza della tariffa (p. 8 dell’atto).

6.2 Con il secondo motivo, alle pp. 11-19 dell’atto, ripropone le argomentazioni di cui al terzo motivo di ricorso di I grado e ancora critica la sentenza impugnata per non averle accolte. La parte appellante afferma infatti che il Comune, prima di procedere a intimare la decadenza, avrebbe dovuto necessariamente acquisire il parere favorevole della commissione prevista dall’art. 29 bis della convenzione. Afferma ancora che il Comune, e di conseguenza il Giudice di I grado, non avrebbero valutato il complessivo comportamento delle parti.

6.3 Con il terzo motivo, alle pp. 19-43 dell’atto, ripropone infine, con critica alla sentenza di I grado che lo ha respinto, le argomentazioni di cui al quarto motivo del ricorso di I grado. La parte appellante, in sintesi, sostiene che gli inadempimenti a lei contestati non sussisterebbero, o comunque sarebbero irrilevanti, con riferimento a quanto risulta al § 14 della determinazione 20/2014 (riportato sopra al § 4.4). Inoltre sostiene che erroneamente il Giudice di I grado avrebbe pronunciato la risoluzione di tutta la convenzione, che contempla invece servizi diversi. In dettaglio, vale quanto segue.

6.3.1 Con riguardo alla mancanza delle autorizzazioni allo scarico, la parte sostiene che, trattandosi di un fatto risalente, vi sarebbe stata una tolleranza del Comune in merito (p. 25 dell’atto).

6.3.2 Con riguardo ai guasti alle pompe di sollevamento, la parte ha sostenuto che le pompe non funzionanti sarebbero state mandate tempestivamente in riparazione e che comunque non vi sarebbe prova che i guasti abbiano influito sulla regolarità del servizio (p. 28 dell’atto).

6.3.3 Quanto alle riscontrate contaminazioni dell’acqua fornita, la parte (p. 31 prime righe dell’atto) sostiene che si tratterebbe di “ non conformità occasionalmente accertate … del tutto circostanziate, episodiche e non costanti ”.

6.3.4 Quanto alla carenza di manutenzione, la parte appellante sostiene in sintesi che la contestazione sarebbe generica (pp. 32-35 dell’atto).

6.3.5 Con riguardo alla esposizione debitoria nei confronti di QU, e alle vicende che ne sono derivate, la parte appellante sostiene che essa sarebbe derivata da un rapporto privatistico, nel quale il Comune non avrebbe potuto interferire e che ciò sarebbe dimostrato dall’annullamento giurisdizionale della citata ordinanza 67/2014 (pp. 35-38 dell’atto).

6.3.6 La parte infine (pp. 38-42 dell’atto) contesta anche la sussistenza dei propri inadempimenti verso i lavoratori.

7. In questo appello n.9390/2023, hanno resistito il Comune, con atto 18 gennaio 2024, e QU, con atto 2 gennaio 2024, ed hanno chiesto che esso sia respinto.

8. Sempre nell’appello n.9390/2023, con memorie 2 maggio 2025 per l’appellante e per QU e 5 maggio 2025 per il Comune e con repliche 14 maggio 2025 per l’appellante e per il Comune, le parti hanno meglio illustrato le loro difese, in particolare sui punti ora evidenziati.

8.1 QU (memoria 2 maggio 2025) ha fatto presente di essere, in base a rituale convenzione, il gestore del Servizio idrico integrato nell’Ambito territoriale ottimale n. 4 - Lazio Meridionale e che la gestione della concessionaria era una cd. gestione salvaguardata, mantenuta in essere fino a scadenza perché anteriore alla prima legge organica sul ciclo idrico integrato, la nota l. 5 gennaio 1994 n.36; ha fatto poi presente di avere assunto il servizio dal 21 luglio 2014 subentrando alla concessionaria decaduta, e ciò posto ha chiesto la reiezione dell’appello.

8.2 La ricorrente appellante si è opposta (memoria 2 maggio 2025) alle produzioni documentali del Comune in questo grado d’appello, perché asseritamente tardive.

8.3 Il Comune per parte sua (memoria 5 maggio 2025) ha difeso le motivazioni della sentenza impugnata; ha poi riepilogato, per consentire una ricostruzione del contesto, lo stato ed il grado degli ulteriori contenziosi con la concessionaria (memoria, p. 7). Si tratta nell’ordine dei seguenti procedimenti: a) impugnazione da parte del Comune di Sezze del lodo arbitrale n. 172/2008 del 16-17 dicembre 2008 avente ad oggetto l'esecuzione della convenzione di concessione di servizi idrici integrati. Il lodo in questione, che aveva visto in parte soccombente il Comune, è stato annullato dalla Corte di appello di Roma, con sentenza confermata in Cassazione, ordinanza sez. I 23 marzo 2021 n.8094, per nullità della relativa clausola compromissoria; b) ricorso ex art. 702 c.p.c. del Comune per pagamento del contributo e del canone annuali per gli anni che intercorrono dal 1994 (compreso) al 2010 previsti dalla convenzione di concessione idrica del 1993; in I e II grado la domanda è stata dichiarata inammissibile in base alla clausola compromissoria di cui sopra, dichiarata però nulla dalla Cassazione con ordinanza sez. I 18 maggio 2022 n.15980; la causa, riassunta avanti la Corte d’appello, è ancora pendente; c) impugnazione da parte della concessionaria di un lodo arbitrale ulteriore, n. 27-2016 del 4 novembre 2016, avente ad oggetto l'esecuzione della convenzione di concessione di servizi idrici, fognari e di depurazione; il lodo è stato annullato per la nullità della clausola compromissoria di cui si è detto con sentenza della Corte di appello di Roma sez. IV 9 aprile 2021 n.2629, impugnata per cassazione solo quanto alla condanna alle spese; d) causa T. Latina n.708/2022 R.G., tuttora in corso, opposizione a decreto ingiuntivo proposta dal Comune contro il decreto ottenuto dalla concessionaria per somme asseritamente dovutele; e) causa T. Latina n.6153/2021 R.G. tuttora in corso, sospesa (cfr. doc. 5 Comune in appello, decreto 16 dicembre 2024 n.6544, di sospensione) in attesa dell’esito di questi giudizi amministrativi, promossa dalla concessionaria contro il Comune e contro QU, per sentirli condannare al pagamento della somma di € 4.810.388,71, in solido tra loro e comunque ciascuno per quanto di competenza, a titolo di indennità corrispondente al valore residuo degli impianti riconsegnati agli stessi all’esito della risoluzione anticipata del rapporto.

9. Alla pubblica udienza del giorno 5 giugno 2025, la Sezione ha infine trattenuto i ricorsi in decisione.

10. Preliminarmente, i ricorsi vanno riuniti, in quanto pendenti fra le stesse parti e relativi, in buona sostanza, a due successivi momenti della stessa vicenda.

11. Sempre preliminarmente, il Collegio ritiene poi di acquisire, in quanto indispensabili ai fini della decisione, i documenti citati al § 8.3, trattandosi oltretutto di precedenti giurisprudenziali, perché idonei a chiarire il complessivo quadro dei rapporti fra le parti.

12. In ordine cronologico rispetto allo svolgimento dei fatti, va esaminato per primo il ricorso n.10415/2023, che è infondato e va respinto.

12.1 È infondato il primo motivo di esso, che contesta la mancata dichiarazione di improcedibilità dell’originario ricorso di I grado. Secondo quanto affermato dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio nella sentenza 13 luglio 2022 n.8, è sufficiente la mera dichiarazione della parte – che nella specie vi è stata- perché il ricorso, ove divenuta improcedibile la domanda di annullamento, sia deciso nel merito ai soli fini risarcitori. Quanto osserva il Comune appellante, il quale evidenzia il dato per cui l’improcedibilità sarebbe stata causata dalla stessa parte ricorrente, che si sarebbe messa in condizione di non poter più conseguire i beni della vita cui aspirava, potrebbe essere in sé corretto, ma non rileva al fine in esame, trascura infatti che dell’eventuale concorso colposo del danneggiato nella causazione del danno si discute proprio nel merito del relativo giudizio, e non nel momento in cui si decide dell’improcedibilità nell’ambito di un originario giudizio di annullamento.

12.2 È infondato anche il secondo motivo, secondo il quale i presupposti per adottare l’ordinanza di necessità impugnata in realtà vi sarebbero stati. In proposito, è sufficiente osservare che nonostante quanto esso stesso dice a p. 19 dell’atto, il rimedio ordinario per la situazione in cui il Comune si era venuto a trovare era proprio la decadenza ovvero risoluzione della convenzione, così come successivamente pronunciata. Se il medesimo effetto si fosse stato conseguito con lo strumento dell’ordinanza, si sarebbe avuto un effetto permanente, non certo transitorio e limitato alla emergenza.

12.3 La reiezione dei primi due motivi rende improcedibile per carenza di interesse il terzo: il fatto che in radice non si potesse adottare l’ordinanza per cui è causa rende priva di interesse la questione relativa alle modalità con le quali essa si sarebbe dovuta adottare.

12.4 Da ultimo, non vi è stato appello incidentale che abbia riproposto i motivi di ricorso assorbiti in I grado, e quindi sono improcedibili le ulteriori deduzioni svolte dalla parte appellante ai sensi dell’art. 101 comma 2 c.p.a. per il caso in cui la riproposizione avesse invece avuto luogo.

13. Sempre seguendo l’ordine cronologico dei fatti, va esaminato il ricorso n.9390/2023, che è a sua volta infondato e va respinto.

13.1 È infondato il primo motivo, secondo il quale non sarebbe stato valutato il comportamento complessivo delle parti.

13.1.1 Proprio se si guarda a questo quadro complessivo, in particolare a tutto il contenzioso fra le parti così come descritto nella memoria 5 maggio 2025 del Comune, a tutto voler concedere ne emerge una situazione neutra ai fini della presente causa. Fra i giudizi instaurati, quelli che si sono ad oggi esauriti si sono tradotti in pronunce di carattere meramente processuale (cfr. sopra § 8.3 sub a e sub c), senza quindi nulla dire sul merito. I restanti, per quanto devoluto alla giurisdizione ordinaria, sono tuttora pendenti, ed anzi la causa T. Latina n.6153/2021 R.G., in cui la parte appellante ha chiesto al Comune un ingente risarcimento collegato alla risoluzione del rapporto è stata sospesa ritenendo pregiudiziale la pronuncia sui ricorsi ora in discussione. È quindi corretto avere focalizzato l’esame sui soli fatti che il Comune ha valorizzato per intimare la risoluzione, perché sono gli unici rilevanti.

13.1.2 Va poi aggiunto che l’ulteriore contestazione della ricorrente appellante, secondo la quale il Comune per consentirle di venire incontro agli oneri di manutenzione avrebbe dovuto intervenire sulle tariffe è a sua volta infondata, in quanto non constano rituali richieste di revisione prezzi.

13.2 È a sua volta infondato il secondo motivo di ricorso, centrato sulla mancata attivazione dell’organo consultivo previsto dalla convenzione. Si deve infatti rilevare che l’art. 29 bis della convenzione (cfr. doc. 4 Comune in I grado) istituisce la commissione come prodromica all’arbitrato da essa stessa previsto proprio attraverso quella clausola compromissoria che, è stata dichiarata nulla nei giudizi di cui sopra. Si tratta quindi di un meccanismo che non avrebbe in alcun modo potuto paralizzare i poteri del Comune, perché ineffettivo.

13.3 Va infine respinto anche il terzo motivo, che contesta gli inadempimenti ascritti alla parte a fondamento della risoluzione.

13.3.1 Come rilievo di carattere generale, va osservato che la parte appellante non nega i fatti contestati come fatti storici, come si è detto sopra in particolare al § 6.3.1 per la mancanza delle autorizzazioni allo scarico, al § 6.3.2 per i guasti alle pompe di sollevamento e al § 6.3.3 per le contaminazioni dell’acqua fornita; peraltro li sminuisce, sostenendo che si tratterebbe di episodi di poco conto, e comunque remoti e tollerati dal Comune.

13.3.2 In proposito, occorre rispondere anzitutto che nella valutazione del corretto adempimento di un contratto di servizio è alla complessiva condotta delle parti che si deve guardare –come del resto la parte ha sostenuto per il proprio interesse- senza una considerazione atomistica dei vari episodi che questa condotta compongono. Non rileva poi il fatto che si potesse trattare di episodi in qualche modo tollerati, perché per pacifico principio, che come tale non necessita di particolari citazioni di giurisprudenza, la tolleranza non dà diritto all’abuso.

13.3.3 Questi episodi infatti, in sé non lievi, vanno visti in collegamento con l’altro episodio saliente, la vicenda degli inadempimenti accumulati dal gestore nei confronti del fornitore all’ingrosso dell’acqua, che come si è visto hanno cagionato una seria turbativa del servizio nei confronti della cittadinanza. A fronte di ciò, non si condivide l’argomento per cui si sarebbe trattato di un rapporto privatistico fra terzi, nel quale il Comune non si sarebbe dovuto ingerire, essendo del tutto ovvio che esso, quale committente di un servizio destinato ai propri cittadini, aveva tutto il diritto, anzi il dovere, di attivarsi a fronte di inadempimenti che li andassero a pregiudicare, oltretutto in un servizio assolutamente essenziale come la fornitura di acqua potabile.

13.3.4 Risulta così confermata la situazione di protratta mala gestione del servizio che ad avviso del Comune ha integrato il grave inadempimento degli obblighi del concessionario posto a fondamento della risoluzione. A fronte di ciò, come correttamente affermato dal Giudice di I grado, il concessionario, in base al principio di cui all’art. 1218 c.c., avrebbe dovuto provare che l’inadempimento stesso era dipeso da causa a lui non imputabile, il che non è accaduto.

14. In conclusione, entrambi gli appelli vanno respinti la soccombenza reciproca è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli come in epigrafe proposti (ricorsi nn.9390/2023 e 10145/2023 R.G.), così provvede:

a) riunisce i ricorsi;

b) respinge il ricorso n.10145/2023 R.G.;

c) respinge il ricorso n.9390/2023 R.G.;

d) compensa per intero fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO