Pubblicato il 17/03/2025

N. 02138/2025REG.PROV.COLL.

N. 04185/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4185 del 2023, proposto dalla sig.ra-OMISSIS-, in proprio e in qualità di genitore esercente la potestà genitoriale su Alessandro-OMISSIS- e Cristian-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Bava ed Enrico Rossi ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, via A. Bertoloni n. 44;

contro

Ministero della difesa, Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione settima, del -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa e del Ministero dell’economia e delle finanze;

Viste le memorie;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2025 il cons. Francesco Guarracino, nessuno comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La sig.ra -OMISSIS-, nella qualità di vedova del sergente maggiore-OMISSIS- e di esercente la potestà genitoriale sui figli minori -OMISSIS-, ha impugnato la sentenza, indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Campania ne ha respinto il ricorso avverso il provvedimento del Ministero della difesa che non ha riconosciuto la dipendenza da causa di servizio dell’infermità “ -OMISSIS- ” da cui il coniuge, deceduto il 24 luglio 2017, era stato giudicato affetto dalla C.M.O. di Roma e che ha negato, di conseguenza, anche la concessione dell’equo indennizzo.

2. – Il Ministero della difesa e il Ministero dell’economia e delle finanze si sono costituiti in giudizio e il secondo ha prodotto una memoria per chiedere il rigetto dell’appello.

3. –L’appellante ha depositato una memoria di discussione a sostegno delle proprie ragioni.

4. – Alla pubblica udienza del 18 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. – Il provvedimento di diniego per cui è causa è basato sul parere del 12 febbraio 2018 del Comitato di verifica per le cause di servizio, che ha escluso la dipendenza da causa di servizio dell’infermità de quo con la motivazione « non risultano fattori specifici potenzialmente idonei a dar luogo ad una genesi neoplastica. Pertanto è da escludere ogni nesso di causalità o di concausalità non sussistendo nel caso di specie precedenti infermità o lesioni imputabili al servizio che col tempo possano essere evolute in senso metaplastico », e sul successivo parere del 10 maggio 2018, formulato in sede di riesame, con cui il CVCS ha confermato il parere negativo « in quanto nelle osservazioni presentate circa il servizio prestato all’estero non si rilevano elementi di valutazione tali da far modificare il precedente giudizio espresso ».

6. – In primo grado l’appellante ne aveva chiesto l’annullamento, in uno con i pareri presupposti del CVCS, esponendo, in fatto, che il marito aveva prestato servizi esteri in scenari operativi bellici in Albania (dal 15 giugno al 18 luglio 1997), in OV (dal 9 novembre 2000 all’8 marzo 2001 e dal 28 marzo al 23 luglio 2002) e in Afghanistan (dal 5 maggio al 1° novembre 2009 e dal 10 luglio al 23 settembre 2014), dove era stato esposto a emissioni nocive legate ai bombardamenti (oltre che, in patria, nei poligoni di tiro in cui era solito essere comandato quale artificiere, in particolare Capo Teulada), tanto che, rientrato in Italia, nel giugno 2015 gli era stata diagnosticata una neoplasia: per la qual cosa, in punto di diritto, si era doluta, in primo luogo, che il decreto impugnato avesse acriticamente recepito ob relationem i pareri del CVCS che non facevano riferimento alcuno ai servizi svolti nei suddetti scenari, annotati nello stato matricolare, che lo avevano portato a operare in zone di conflitto a contatto diretto con esplodenti, in aree contaminate dalle polveri e residui di bombardamenti (anche quale di tecnico elettronico di Team I-EDD, acronimo per Improvised Explosed Device Disposal , cioè di squadra addetta al disinnesco di ordigni esplosivi rudimentali); nonché aveva criticato il fatto che il CVCS avesse opinato per la non dipendenza da causa di servizio attesta l’asserita inesistenza di fattori specifici potenzialmente idonei a dar luogo a una genesi neoplastica, malgrado tali fattori, in realtà, esistevano ed erano riscontrabili dal documento matricolare (menzionante il servizio in Albania e Afghanistan nel periodo immediatamente successivo alla fase dei bombardamenti della NATO).

7. – Con la sentenza appellata il T.a.r. ha respinto il ricorso, giustificandone il rigetto con la seguente motivazione:

« 6.1 - Nella fattispecie, per un verso, il parere dà conto di aver considerato il servizio espletato all’estero dal militare; per altro verso, il ricorso e la documentazione prodotta non offrono elementi da cui inferire che le attività in concreto svolte dal militare e i contesti specifici in cui egli ha operato possano avere avuto una incidenza causale sull’insorgenza della denunciata patologia (sì da far ritenere inattendibili i pareri del Comitato).

In particolare, non è documentata la partecipazione attiva del ricorrente ad operazioni ad alto rischio di esposizione a fattori nocivi e, segnatamente, a microparticelle di metalli pesanti (di cui peraltro, non è nemmeno provata la presenza nell’organismo del militare).

Inoltre, al di là di un generico richiamo all’esistenza di fattori potenzialmente idonei a generare una neoplasia da ricollegare al “mero” espletamento di missioni in Albania ed Afghanistan, non vengono allegate in ricorso precise circostanze operative e/o ambientali (anche con riferimento a siti, situazioni, percorsi coperti) da cui si possa evincere, sia pure in termini soltanto probabilistici, un aumento del rischio derivante dalla esposizione a fattori patogeni.

Sono, infine, rimaste prive di confutazione le affermazioni contenute nella relazione del Ministero della Difesa (all. 1 dep. 25/1/2019) che hanno evidenziato la distanza temporale tra i bombardamenti in OV e lo svolgimento della missione cui ha preso parte il militare, il mancato utilizzo di munizionamenti con uranio impoverito e la mancata rilevazione (nei campioni analizzati di terreno e acqua) di radionuclidi in concentrazioni superiori a quelle normalmente riscontrate nel fondo ambientale ».

8. – L’appello è affidato a un unico motivo di diritto, con cui l’appellante censura la sentenza impugnata per aver fatto cattiva applicazione dei più recenti principi in materia di causa di servizio relativa a militare esposto in teatri operativi esteri e, in particolare, per aver sottovalutato il principio secondo cui, una volta dimostrata la partecipazione concreta a situazioni operative caratterizzate da esposizione a fattori di contaminazione ambientale secondo la tipizzazione di cui all’art. 603 del D.lgs. 15 marzo 2010 n. 66 – come nel caso del serg. magg.-OMISSIS-, alla luce dello stato matricolare – opererebbe un’inversione ex lege dell’onere probatorio, tale da gravare l’amministrazione dell’individuazione di una causa alternativa dell’infermità.

In altri termini, in favore di chi si sia ammalato dopo essere stato inviato in missioni in teatri operativi esteri opererebbe una presunzione di dipendenza che costituirebbe un’acquisizione ormai trasversale di tutti gli ordini giudiziari (nel qual senso l’appello contiene numerosi richiami a precedenti di questo Consiglio di Stato, della Corte dei conti e della Corte di cassazione), talché non era la famiglia-OMISSIS- a dover dare la prova dell’esistenza della esposizione efficace, bensì, una volta provata la partecipazione alle missioni in teatri operativi esteri, era il Ministero a poter negare la dipendenza solo provando l’esistenza di un’esposizione estranea a quella presunta e di per sé idonea a superare la presunzione stessa.

9. – L’appello è fondato.

10. – In numerose pronunce è stato posto in luce che il legislatore stesso ha riconosciuto l’esistenza del “rischio specifico” correlato all’impiego nei teatri operativi fortemente interessati dall’utilizzo di munizionamento all’uranio impoverito e ha previsto, di conseguenza, appositi benefici economici a favore del personale che abbia contratto patologie a causa dell’esposizione all’uranio impoverito e alla dispersione nell’ambiente di nanoparticelle di minerali pesanti prodotte da esplosione di materiale bellico (cfr. art. 1079, co. 1, d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90 e, in precedenza, l’abrogato art. 2 d.P.R. 3 marzo 2009, n. 37).

11. – Inoltre, come più volte ribadito da questo Consiglio di Stato, « la mancanza di una legge scientifica universalmente valida che stabilisca un nesso diretto fra l’operatività nei contesti caratterizzati dalla presenza di uranio impoverito e l’insorgenza di specifiche patologie tumorali non impedisce il riconoscimento del rapporto causale, posto che la correlazione eziologica, ai fini amministrativi e giudiziari, può basarsi anche su una dimostrazione in termini probabilistico-statistici » ( ex ceteris , Cons. Stato, sez. II, 29 aprile 2024, n. 3886; sez. II, 1° luglio 2021, n. 5013; sez. I, 16 febbraio 2021, n. 210; sez. IV, 26 febbraio 2021, n. 1661).

12. – Sul piano probatorio ciò si traduce nel principio per cui, in presenza di elementi statistici rilevanti (come accade allorché il militare abbia prestato servizio in un teatro operativo caratterizzato da potenziale contaminazione da agenti inquinanti patogeni, le cui vie di diffusione sono molteplici e non si arrestano alla sola via aerea), la dipendenza da causa di servizio deve considerarsi accertata, salvo che l’amministrazione non riesca a dimostrare la sussistenza di fattori esogeni, dotati di autonoma ed esclusiva portata eziologica e determinanti per l’insorgere dell’infermità (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 3886 del 2024 cit.; sez. II, 7 ottobre 2021, n. 6684) ovvero fornisca un principio di prova circa l’intervento di un fattore oncogenetico alternativo e diverso rispetto all’esposizione all’uranio impoverito e ai metalli pesanti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2020, nn. 7557, 7560 e 7564).

In tale prospettiva, il verificarsi dell’evento ex se integra elemento sufficiente (criterio di probabilità) a determinare la titolarità, in capo alle vittime delle patologie, ad accedere agli strumenti indennitari previsti dalla legislazione vigente (compreso il riconoscimento della causa di servizio e della speciale elargizione) in tutti quei casi in cui l’Amministrazione militare non sia in grado di escludere un nesso di causalità.

In particolare, secondo condivisa giurisprudenza, l’amministrazione non può invocare, quale fattore ostativo al riconoscimento della propria responsabilità, la mancanza di una chiara evidenza scientifica circa il carattere oncogenetico dell’esposizione umana a residui di combustione di metalli pesanti, in primis l’uranio impoverito: la prova liberatoria non può consistere semplicemente nell’invocare il fattore causale ignoto, ma deve spingersi sino a provare - convincentemente - il fattore causale fortuito, ossia quello specifico agente, non prevedibile e, comunque, non prevenibile, che ha provocato l’evento di danno.

Altrimenti detto, nel quadro di una responsabilità contrattuale posta a garanzia di beni primari, nell’ambito di un ordinamento di settore connotato dall’insindacabilità degli ordini, nel contesto di una missione in un teatro operativo interessato da recenti eventi bellici ed ancora pervaso da plurimi, insidiosi e multifattoriali fattori di pericolo, il rischio causale ignoto grava sull’amministrazione non sul singolo militare.

Del resto, la causa ignota, categoria gnoseologica e non ontologica, non è altro che la conseguenza dell’attuale ignoranza scientifica circa i nessi eziologici: essa è invero un dato umano, relativo e dinamico, non una realtà naturale, assoluta e fissa (fin qui, Cons. Stato, sez. IV, nn. 7557, 7560 e 7564 del 2020, citt.; adde , ex ceteris , Cons. Stato, sez. II, 7 giugno 2024, n. 5132; sez. II, 29 aprile 2024, n. 3882; sez. II, 29 dicembre 2023, n. 11363).

13. – In aggiunta alle superiori considerazioni (già esposte da Cons. Stato, sez. II, 4 settembre 2024, n. 7386; cfr. anche, tra gli arresti recenti, Cons. Stato, sez. I, 7 agosto 2024, n. 1017 C.g.a.r.s. in s.g., 5 novembre 2024, n. 872), occorre dare atto che un analogo orientamento è riscontrabile nella giurisprudenza civile di legittimità sull’interpretazione della speciale tutela sancita dall’art. 603 del D.lgs. n. 66 del 2010, con previsione attuata e specificata con il d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90, agli artt. 1078 e 1079, che, per maggior chiarezza, si riporta qui di seguito (la citazione è di Cass., sez. lav., 20 giugno 2024 n. 17017):

« L’ordinamento riconosce … una tutela indennitaria a chi abbia contratto un’infermità verosimilmente riconducibile alle particolari condizioni ambientali ed operative. Di tali condizioni, l’esposizione e l’utilizzo di proiettili all’uranio impoverito e la dispersione nell’ambiente di nanoparticelle di minerali pesanti prodotte da esplosione di materiale bellico costituiscono solo un possibile aspetto (in tal senso, Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 20 aprile 2022, n. 2991).

4.- Nell’interpretazione della descritta normativa di settore … questa Corte ha già affermato che “il complesso di tali previsioni rende evidente la consapevolezza del legislatore, sulla base delle conoscenze scientifiche via via emerse, del carattere fortemente nocivo derivante dalla esposizione alle nanoparticelle ivi descritte e degli effetti della stessa esposizione, correlandovi il riconoscimento dei benefici di cui si discute; il citato dato normativo, come si è riportato, richiede che la dispersione nell’ambiente abbia costituito “la causa ovvero la concausa efficiente e determinante delle menomazioni” ed è questo il punto che va correttamente interpretato; non può non attribuirsi a tale espressione il senso di porre in favore di chi richiede le prestazioni assistenziali in parola, e si è trovato nelle situazioni di vicinanza all’ambiente nocivo dettagliatamente descritte dalla medesima disposizione, una presunzione di sussistenza del nesso causale tra la malattia contratta e l’esposizione all’ambiente descritto dalla norma; i destinatari della tutela, infatti, si trovano all’interno di una platea selezionata dagli artt. 1078 e 1079 cit., in ragione del rischio specifico di esposizione, e sono tali disposizioni, come sovente avviene nei sistemi di sicurezza sociale basati sulla rilevanza epidemiologica della peculiare relazione che si pone tra talune attività e certe malattie, che incide sulla disciplina dell’accertamento del nesso causale; i destinatari della fattispecie in esame devono provare i fatti e cioè di essersi trovati in uno degli ambienti selezionati dal legislatore nel quale in concreto si è verificato l’utilizzo di proiettili all’uranio impoverito ed è quindi avvenuta la dispersione nell’ambiente di nanoparticelle di minerali pesanti prodotte da esplosione di materiale bellico e tali circostanze fanno di per sé presumere la dipendenza della forma tumorale contratta dall’esposizione all’uranio impoverito, pur essendo naturalmente possibile fornire la prova contraria” (Cass., sez. lav., 14 marzo 2023, n. 7409).

Una volta che sia acclarata l’effettiva esposizione all’uranio impoverito o alle altre sostanze nocive, si deve presumere il nesso causale con la patologia tumorale (Cass., sez. lav., 1° febbraio 2024, n. 2996, punti 12, 13, 14 e 15 del Considerato).

Incombe sull’amministrazione che neghi il beneficio la prova contraria, che attiene al decorso eziologico alternativo della patologia denunciata (Cass., sez. lav., 10 aprile 2024, n. 9641, in coerenza con la citata ordinanza n. 7409 del 2023) ».

13.1. E’ poi ben noto al Collegio, che l’orientamento sopra esposto non è l’unico in materia, poiché numerosi precedenti giurisprudenziali hanno seguito un percorso motivazionale teso a ribadire la necessità di un rigido accertamento del nesso causale o almeno concausale tra servizio prestato e patologia

14. – Tuttavia, nel caso di specie, non ritiene il Collegio che, quale che possa essere l’orientamento privilegiato, la sentenza appellata resista alle critiche dell’appellante, in quanto l’atto amministrativo impugnato in prime cure non rivela un adeguato tessuto motivazionale.

Nel caso in esame, invero, il serg. magg.-OMISSIS- ha prestato servizio all’estero in teatro operativi militari nei quali si è fatto uso di munizioni all’uranio impoverito, come emerso pubblicamente nei lavori della Commissione parlamentare d’inchiesta, e ha sviluppato un tumore che, (presumibilmente per quanto esposto dall’appellante) lo ha condotto al decesso.

15. – Sennonché, il giudizio espresso dalla CVCS nel primo parere negativo, in cui viene affermato che « nei precedenti di servizio dell’interessato, non risultano fattori specifici potenzialmente idonei a dar luogo ad una genesi neoplastica », e nel secondo parere, secondo il quale « nelle osservazioni presentate circa il servizio svolto all’estero non si rilevano elementi di valutazione tali da far modificare il precedente giudizio espresso », ignora e non si diffonde sugli specifici precedenti di servizio operativo all’estero del militare e non adduce né ragioni particolari che possano indurre ad escludere la sua esposizione all’uranio impoverito tenuto conto dell’attività prestata (e neppure l’intervento, in concreto, di un fattore oncogenetico alternativo e diverso).

16. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere accolto, stante la carenza motivazionale dell’azione amministrativa spiegata.

Di conseguenza, in riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso di primo grado e, per l’effetto, devono essere annullati gli atti impugnati, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, cui spetta di provvedere nuovamente sull’istanza illegittimamente respinta, alla luce dei principi statuiti nella presente sentenza e in esecuzione della medesima.

17. – Le spese del doppio grado del giudizio seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati.

Condanna parte appellata al pagamento delle spese del doppio grado del giudizio in favore della parte appellante, che liquida nella somma complessiva di € 5000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli articoli 6, paragrafo 1, lettera f), e 9, paragrafi 2 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, e all’articolo 2-septies, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Guarracino	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.