Pubblicato il 31/12/2025

N. 10489/2025REG.PROV.COLL.

N. 04581/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4581 del 2025, proposto da Platani S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Corrado Morrone, Salvatore Alberto Romano, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Corrado Morrone in Roma, viale XXI Aprile 11;

contro

Comune di Agrate Conturbia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Iavelli, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda Agricola Cascina Montina di ES LL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianmarco Poli, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale XXI Aprile, 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) n. 1270/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Agrate Conturbia e dell’ Azienda Agricola Cascina Montina di ES LL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. CC NO e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1.La questione controversa riguarda il diniego dell'istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata del 6 marzo 2024 prot. n. 1093 relativa ad alcuni terreni nella provincia di Novara (precisamente nei comuni di Divignano e Agrate Conturbia) i quali, sin dal 2000, sono stati recintati e hanno acquisito la qualifica di “fondo chiuso” ai sensi dell’art. 15, comma 8 , l. 157/92.

Detta disposizione prevede che:

L'esercizio venatorio è vietato a chiunque nei fondi chiusi da muro o da rete metallica o da altra effettiva chiusura, di altezza non inferiore a metri 1,20, o da corsi o specchi d'acqua perenni il cui letto abbia la profondità di almeno metri 1,50 e la larghezza di almeno 3 metri.

L’istanza di autorizzazione paesaggistica in questione era finalizzata alla realizzazione dell’intervento di Ripristino recinzione Fondo Chiuso sul terreno posto in Comune di Agrate Conturbia alla Via per Mezzomerico snc. (fgl. 24 mapp. 5-8-9-10-11 e fgl. 25 mapp. 1).

In particolare, il 7 marzo 2023 l’amministrazione procedente ha emanato un primo provvedimento di diniego (ord. n. 1121), che è stato impugnato con il ricorso numero 355/23.

Detto giudizio si è estinto per sopravvenuta carenza di interesse come dichiara il Comune appellato.

In data 8 agosto 2023 la società ha presentato al Comune di Agrate Conturbia una nuova istanza per ottenere l’autorizzazione paesaggistica semplificata e una C.I.L.A per poter realizzare una recinzione qualificata come analoga a quella rimossa; il successivo 11 novembre 2023, il Comune ha notificato il preavviso di rigetto dell’istanza.

Il 23 ottobre 2023 la Provincia ha effettuato un sopralluogo sui fondi di proprietà della ricorrente e, il successivo 14 novembre, ha notificato il «verbale di accertamento violazione n. 51C/2023 del 23.10.2023 ai sensi dell’art. 14 della Legge 24 novembre 1981 n. 689» (prot. n. 107/23) perché per diverse centinaia di metri il fondo era privo di recinzione.

Il 24 gennaio 2024 l’amministrazione, successivamente al sollecito dell’appellante del 15 gennaio 2024, ha notificato un secondo preavviso di rigetto; il 6 marzo 2024, l’istanza è stata definitivamente respinta.

Avverso detti provvedimenti l’odierno appellante ha proposto ricorso innanzi al Tribunale regionale ammnistrativo per il Piemonte.

2. Il giudice di primo grado ha rigettato il ricorso sulla scorta delle seguenti motivazioni.

2.1 In ordine al primo motivo di ricorso ha rilevato che:

-l’area in questione è vincolata ex art. 136 e 142, lett. g) d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e quindi soggetta a una specifica disciplina autorizzatoria; nello specifico l’odierno appellante, rileva il giudice di primo grado, non ha richiesto il ripristino della precedente recinzione (paletti in legno congiunti tra loro da tre fili di ferro) ma una modifica della stessa come risulta dalla documentazioni in atti al fine di realizzarne una nuova costituita da pali in calcestruzzo (cls) da viticoltura e rete in maglia di acciaio;

- si tratta di attività connotata da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa ed il parere richiesto alla Commissione locale per il paesaggio rappresenta un atto dell’istruttoria che non aggrava il procedimento;

- vi è stata una collaborazione dell’amministrazione mediante la proposta di utilizzare paletti di legno e tre fili come in origine e cartelli per la segnalazione del fondo chiuso e sua eventuale elettrificazione; prescrizione che, ad avviso del giudice di primo grado, non pare porsi in contrasto con la disciplina dei “fondi chiusi”;

- l’art. 89, comma 3, lett. g) del PGT dispone che “ nelle aree agricole, fatte salve specifiche esigenze per recinzioni di aree destinate all'allevamento di animali od alla coltivazione di colture altamente specializzate (frutticoltura, ortocultura, florovivaistica, ecc.) sono ammesse recinzioni con altezza massima di 2,00 m costituite da elementi semplici ed a giorno in legno a staccionata, che consentano il passaggio di animali selvatici; le tipologie indicate ai precedenti punti a) e b) sono ammesse soltanto per l'area di pertinenza dell'abitazione rurale per un massimo di 1.500 mq ”; secondo il giudice di primo grado, la disposizione regolamentare potrebbe essere derogata atteso che il fondo de quo sarebbe destinato anche all'allevamento di animali allo stato brado;

- non è stata dimostrata la disparità di trattamento lamentata dall’odierno appellante rispetto al “rifugio TA” la cui funzione sarebbe diversa trattandosi di un Ente del Terzo Settore che gestisce, in convenzione con la Provincia di Novara, un rifugio per animali volto alla cura, la riabilitazione e le reimmessone in natura della fauna selvatica;

- non rileva l’adozione di provvedimenti di natura diversa da parte del Comune limitrofo.

2.2 Quanto al secondo motivo, in relazione ad una serie di censure sulla carenza di garanzie partecipative, il giudice di primo grado non ha ravvisato alcuna lesione delle stesse con riferimento agli artt. 10 e 10- bis della legge 241/90 nonché con riguardo all’art. 11 d.P.R. n. 31/2017.

3. Viene proposto ora appello per i seguenti motivi:

I. Error in judicando , violazione di legge e dei principi informatori che regolano la materia: principi europei e costituzionali dell’effettività e della pienezza della tutela del privato dinanzi al giudice amministrativo. Violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità dell’azione amministrativa. Difetto di motivazione.

II. L’ingiusto rigetto del primo motivo di ricorso Error in judicando , violazione di legge e dei principi informatori che regolano la materia: principi europei e costituzionali dell’effettività e della pienezza della tutela del privato dinanzi al G.A. Violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità dell’azione amministrativa. Difetto di motivazione

IV ( rectius III ) In subordine: ingiusta reiezione del secondo motivo di ricorso Error in judicando , violazione di legge e dei principi informatori che regolano la materia: principi europei e costituzionali dell’effettività e della pienezza della tutela del privato dinanzi al G.A. Violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità dell’azione amministrativa. Difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10-bis l.241/1990.

In particolare l’appellante rileva quanto segue.

3.1 Con il primo motivo l’appellante rileva che l’amministrazione avrebbe violato il principio di proporzionalità che impone all'amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato (richiamando giurisprudenza al riguardo: Cons. St., Sez.III, 17 aprile 2025, n. 3360; nonché: VI, 9 aprile 2025 n. 3060; V, 17 settembre 2024, n. 7624; n.746 20 febbraio 2017); in ogni caso in sede di motivazione l’amministrazione non avrebbe dato conto del bilanciamento di interessi condotto.

3.2 Con il secondo motivo, in relazione all’impatto visivo ritenuto eccessivo della recinzione che si intende realizzare (pali in cls e maglia esagonale) chiede che venga disposto un accertamento istruttorio che verifichi anche la realizzabilità della proposta elettrificazione. Evidenzia, inoltre, che, per tabulas, dalle norme del PPR sulle aree boscate (art. 16 NTA) e dalle relative schede d’ambito applicabili nel territorio del Comune di Agrate Conturbia (ambiti 16 e 17), è indicata, tra le esigenze di tutela dell’area de qua , la necessità di realizzare recinzioni nelle aree boscate con pali in legno stante comunque che in base alla disciplina dei fondi chiusi, ex art 15, comma 8, l. 157/1992 ed art 23 lett. t ) l.r. 5/2018) la chiusura deve essere “effettiva”.

In ordine a detto motivo rileva anche che:

-la recinzione sarebbe analoga alla precedente ad eccezione dei pali in cls che potrebbero essere pure verniciati in verde;

- contrappone alla dichiarazione del guardiacaccia, prodotta in primo grado dal Comune appellato, la dichiarazione dell’operaio che avrebbe realizzato la prima recinzione circa la tipologia dell’intervento dalla quale risulterebbe che questa è costituita da una rete elettrosaldata;

-l’acquisizione del parere della commissione locale per il paesaggio avrebbe aggravato il procedimento che rientra tra quelli semplificati; inoltre, l’Ufficio Tecnico comunale non avrebbe compiuto alcun preventivo sopralluogo, né alcuna ricognizione fotografica dei luoghi;

- nella fattispecie andrebbe applicato l’art 89 del Regolamento Edilizio Comunale (DCC n. 78 del 30.11.2018) per le attività agricole che dispone una deroga alla regola di utilizzo di recinzioni a giorno - o staccionate - legata alla coltivazione biologica del fondo ed all’allevamento del bestiame allo stato brado praticati sul fondo stesso;

- in relazione alla disparità di trattamento relativamente al rifugio TA risulterebbe che il progetto di recinzione sarebbe identico a quello negato all’appellante (Recinzione con pali in cls e rete metallica zincata a maglie esagonali) e ricadrebbe nella stessa zona ed in area boscata; anche l’area del UG costituisce un “fondo chiuso” in cui è bandita la caccia e vigono quindi le stesse necessità di chiusura, invalicabilità e protezione finalizzate al medesimo fine;

- il limitrofo Comune di Divignano avrebbe autorizzato la stessa recinzione negata dal Comune di Agrate Conturbia in altro più lungo tratto di sua competenza territoriale, senza addurre alcun motivo ostativo.

3.3 Con il terzo motivo, erroneamente rubricato come quarto, l’appellante rileva che sarebbe inutile l’approfondimento istruttorio disposto dall’amministrazione, svoltosi in palese violazione degli artt. 10 e 10- bis l. n. 241/1990 e del divieto di aggravamento di cui all’art.2 l.241/1990; sarebbe anche violato il precetto di cui all’ultimo periodo del comma sesto dell’art. 11 del d.P.R. n. 31/2017 che onera espressamente l’Amministrazione procedente a motivare l’eventuale rigetto dell’istanza, “ con particolare riguardo alla non accoglibilità delle osservazioni o alla persistente incompatibilità paesaggistica del progetto adeguato” .

4. Si è costituito il Comune appellato e l’ Azienda Agricola Cascina Montina di ES LL quale comodataria del fondo in questione ove esercita attività agricola e allevamento di animali; hanno tutti prodotto memorie.

Il Comune peraltro ha avanzato delle eccezioni di rito:

4.1 In relazione alla possibilità di realizzare solo recinzioni in legno sulla base di quanto dispone il PPR: il motivo di appello sarebbe inammissibile ai sensi dell’art. 104, co. 1, c.p.a., in quanto introdurrebbe, per la prima volta in sede di appello, una doglianza nuova e distinta rispetto a quelle formulate nel ricorso introduttivo di primo grado.

4.2 In relazione alla richiesta di accertamento istruttorio, sarebbe inammissibile, in quanto proposta in violazione del divieto di c.d. nova in appello, sancito dall’art. 104, co. 2, c.p.a. non essendo tale richiesta, mai stata formulata in primo grado;

4.3 In relazione alla censura sulla onerosità dell’elettrificazione, questa risulta assorbita da quanto esposto circa il contrasto più in generale della proposta rispetto alla disciplina dei fondi chiusi.

5. Il ricorso è fondato.

Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni di rito; esse sono infondate.

In particolare, quanto alla eccezione di cui sub 4.1, nello specifico si tratta della spiegazione di motivi già esposti in primo grado; si veda in tal senso pag. 23 del ricorso di primo grado oltre a quanto esposto ivi in fatto.

Va inoltre rilevato che il divieto di cui all'articolo 104, comma 1, c.p.a. è limitato alle eccezioni in senso tecnico e non anche alle mere difese (da ultimo ex multis Cons. Stato, sez. II, n. 2778 del 2021; sez. IV, n. 723 del 2021; sez. II, n. 7354 del 2020; sulla distinzione tra eccezioni in senso tecnico e mere difese, sempre articolabili per la prima volta anche in appello, cfr. Cons. Stato, ad. Plen., n. 4 del 2018; n. 14 del 2004) come rilevato da giurisprudenza consolidata ( cfr. Consiglio di Stato sez. IV – 27 luglio 2021, n. 5560).

In ogni caso si tratta di questioni che appaiono indispensabili per decidere atteso che i presupposti di ammissibilità delle prove nuove in appello ai sensi dell'art. 104, c. 2, c.p.a. (mancata produzione per causa non imputabile alla parte e valutazione di indispensabilità da parte del collegio), devono ritenersi alternativi e non cumulativi.

Quanto poi all’accertamento istruttorio, sulla scorta di quanto indicato oltre esso appare ultroneo.

6. Nel merito la disciplina del fondo chiuso (art. 15, comma 8, legge 11 febbraio 1992 n. 157) è nel senso di seguito riportato:

8. L'esercizio venatorio è vietato a chiunque nei fondi chiusi da muro o da rete metallica o da altra effettiva chiusura, di altezza non inferiore a metri 1,20, o da corsi o specchi d'acqua perenni il cui letto abbia la profondità di almeno metri 1,50 e la larghezza di almeno 3 metri. I fondi chiusi esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge e quelli che si intenderà successivamente istituire devono essere notificati ai competenti uffici regionali. I proprietari o i conduttori dei fondi di cui al presente comma provvedono ad apporre a loro carico adeguate tabellazioni esenti da tasse .

La disciplina regionale (Legge regionale 19 giugno 2018 n. 5) - Piemonte dispone

Art. 23

t ) Oltre a quanto previsto dalle vigenti leggi nazionali, è vietato a chiunque, compreso il proprietario e il conduttore, l'esercizio venatorio nei fondi chiusi da muro o da rete metallica o da altra effettiva chiusura, di altezza non inferiore a 1,20 metri o delimitati da corsi o da specchi d'acqua perenni il cui letto abbia la profondità di almeno 1,50 metri e la larghezza di almeno 3 metri;

v) l'esercizio venatorio nei fondi ove si pratica l'allevamento e il pascolo del bestiame custodito allo stato brado e semibrado, purché delimitati da muretti, recinzioni in rete o da steccati, siepi o altre barriere naturali.

Ne consegue che dal quadro delle richiamate disposizioni emerge che la finalità del fondo chiuso - ossia quella di impedire la caccia - va realizzata per il tramite di recinzioni effettive che impediscano l’accesso a terzi.

6.1 Va ancora rilevato che il parere sotto il profilo paesaggistico è “atto strettamente espressivo di discrezionalità tecnica”.

In particolare, secondo giurisprudenza ormai consolidata:

- il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici della amministrazione deve svolgersi non in base al mero controllo formale ed estrinseco dell' iter logico seguito dall'autorità amministrativa, bensì sulla scorta della verifica diretta dell'attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro coerenza e correttezza, quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo. Non si tratta dunque di sindacare il merito di scelte opinabili, ma di verificare se queste scelte siano assistite da una credibilità razionale supportata da norme tecniche e/o valide leggi scientifiche, correttamente applicate al caso di specie( cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 11 dicembre 2020, n. 7097).

- il privato, nell’ipotesi in cui contesti le valutazioni tecniche dell’amministrazione non è privo di difese né tantomeno esiste sotto questo profilo uno spazio interamente sottratto al sindacato giurisdizionale ( cfr . Consiglio di Stato sez. III – 23 gennaio 2018, n. 443).

Nel caso in esame l’amministrazione aveva il dovere di individuare una soluzione che contemperasse le diverse esigenze: quella di esplicare il proprio diritto di proprietà mediante il fondo chiuso con quella del paesaggio. Tale bilanciamento degli interessi è mancato.

Ne emerge quindi che nella fattispecie in esame sarebbe stata necessaria una istruttoria esauriente tra le diverse opzioni al fine di individuare una soluzione che consentisse il bilanciamento tra gli interessi costituzionalmente garantiti: il diritto di fruire appieno del proprio fondo mediante la sua chiusura, da un lato, e la tutela del paesaggio, dall’altro.

Nel caso specifico l’opzione proposta dall’amministrazione risulta incoerente con la disciplina del fondo chiuso atteso che non appare percorribile una elettrificazione dei tre fili di ferro che consenta di dissuadere gli animali allo stato brado o gli uomini dal transitare senza arrecare danni agli uni o agli altri.

L’incongruenza della soluzione prospettata appare ancora più evidente ove si valuti che la stessa amministrazione appellata (pag. 38 memoria del 16 giugno 2025) fa riferimento ad altre soluzioni, come si riferisce, tradizionalmente utilizzate nel contesto di riferimento, costituiti da legno e rete metallica plastificata verde; come anche l’appellante ha ipotizzato la verniciatura in verde dei pali in calcestruzzo.

Ne emerge quindi un deficit istruttorio volto alla ricerca di un vero bilanciamento atteso comunque che le modalità di recinzione, se non idonee e conformi alla legge, rischiano di impedire l’effettività della chiusura del fondo chiuso. Fermo restando che l’eliminazione della chiusura del fondo è comunque sempre possibile ma mediante la revoca del provvedimento autorizzativo adottato ex art 7 comma 7 l.r. Piemonte 4 settembre 1996, n. 70 ratione temporis vigente; disposizioni che tra l’altro imponevano adeguate tabelle di delimitazione del fondo non rientrando ciò nell’ottica collaborativa cui si fa riferimento nella sentenza qui impugnata.

9. In ordine all’art. 89 del regolamento edilizio comunale, variamente richiamato negli atti di causa, va ancora rilevato che detta disposizione prevede al comma 3:

Le recinzioni di nuova costruzione tra le proprietà o verso spazi pubblici possono essere realizzate sull'intero territorio comunale nelle aree urbane con eccezione delle aree ove sono presenti vincoli specifici di intervento e delle aree boscate, con le prescrizioni di cui alle presenti norme:

g) nelle aree agricole, fatte salve specifiche esigenze per recinzioni di aree destinate all'allevamento di animali od alla coltivazione di colture altamente specializzate (frutticoltura, ortocultura, florovivaistica, ecc.) sono ammesse recinzioni con altezza massima di 2,00 m costituite da elementi semplici ed a giorno in legno a staccionata, che consentano il passaggio di animali selvatici; le tipologie indicate ai precedenti punti a) e b) sono ammesse soltanto per l'area di pertinenza dell'abitazione rurale per un massimo di 1.500 mq.

Nello specifico si tratta di una disposizione che riguarda le aree agricole e quelle boscate.

Nel caso in questione si controverte su un’area ove si svolge una attività agricola, come risultante dal contratto di comodato agli atti di causa, dato non contestato dall’appellato Comune.

Sotto questo profilo - area agricola - risulterebbe quindi applicabile la deroga di cui al richiamato art. 89 del citato regolamento ( coltivazione di colture) , proprio al fine di tutela dall’invasione degli animali.

Emerge quindi una ulteriore carenza istruttoria atteso che il provvedimento impugnato si riferisce a detta disposizione la cui applicazione richiedeva però una più completa attività istruttoria.

10. Sempre in materia di tutela del paesaggio, posta la mancata rilevanza dell’art 89 reg. occorre rifarsi all’art 16 del ppr ed alle relative prescrizioni delle schede d’ambito applicabili nel territorio del Comune di Agrate (ambiti 16 e 17), che non dispongono il divieto di realizzare recinzioni nelle aree boscate con pali in legno, anziché (come previsto in progetto) in pali di calcestruzzo e rete in maglia di acciaio.

Né tantomeno può valere quanto ritiene l’appellato Comune circa la riconducibilità del diniego impugnato alla previsione dell’art 16 ppr il quale dispone che “ gli interventi che comportino la trasformazione delle superfici boscate devono privilegiare soluzioni che consentano un basso impatto visivo sull’immagine complessiva del paesaggio e la conservazione dei valori storico-culturali ed estetico-percettivi del contesto… ”. Di detta motivazione non vi è traccia nel provvedimento impugnato e quindi è evidente come si tratta di motivazione postuma inammissibile in giudizio.

11. In ultimo circa la questione del UG TA, onlus del terzo settore, e l’assenso per una recinzione analoga a quella ora vietata, va detto che in presenza delle medesime condizioni paesaggistiche non è la funzione svolta dalla stessa a poter scriminare sulla tutela del paesaggio.

Va ancora evidenziato che non rileva poi se nell’ipotesi in esame si tratta di una sostituzione della recinzione ovvero di una nuova installazione; quello che rileva è che è necessario individuare una soluzione che contemperi le diverse esigenze come si è sopra rilevato e che sia idonea al rispetto della disciplina dei fondi chiusi che è manifestazione del diritto di proprietà ex art 842 cc.

In considerazione di quanto sin qui espresso il ricorso è da accogliere.

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento con esso impugnato.

Condanna il Comune di Agrate Conturbia al pagamento, in favore dell’appellante, delle spese di giudizio, che liquida in complessivi €. 5.000,00 (euro cinquemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VI OP, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

CC NO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CC NO	VI OP

IL SEGRETARIO