Pubblicato il 16/04/2025

N. 03289/2025REG.PROV.COLL.

N. 00099/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 99 del 2025, proposto da OM LO, rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Fortunato, Maurizio Albanese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Nuovo Complesso Penitenziario di Vibo Valentia, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 01364/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Dalila Satullo e udito per parte appellante l’avv. Marcello Fortunato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 2 dicembre 2022 OM LO, assistente capo coordinatore dipendente del Ministero della Giustizia in servizio presso la casa circondariale di Vibo Valentia, ha chiesto all’amministrazione resistente di ottenere copia: di tutti i turni di servizio completi dei quadranti orari e postazione di lavoro da egli svolti nei mesi di ottobre, novembre e dicembre 2021 e gennaio, febbraio, marzo, aprile, maggio, giugno, luglio, agosto, settembre ed ottobre 2022; del certificato medico e relativo numero di protocollo modello DS 22 del 4 giugno 2022, redatto dal dott. G. Allegra in occasione di un’aggressione subita dall’istante durante l’orario di servizio presso la casa circondariale di Vibo Valentia nel reparto d’isolamento. In particolare, l’interessato ha motivato tale richiesta di accesso in relazione all’esigenza difensiva connessa all’ “istanza di riconoscimento dipendenza da causa di servizio e contestuale richiesta di concessione dell’equo indennizzo” del 28 ottobre 2022.

Con atto del 16 dicembre 2022, comunicato in pari data, l’amministrazione: ha negato l’accesso al certificato medico, rappresentando che lo stesso, nell’immediatezza del suo rilascio, era stato annullato e sostituito da un successivo certificato medico; con riguardo ai turni di servizi ha affermato che il dipendente è abilitato dall’amministrazione, ai sensi delle circolari vigenti, ad estrapolare direttamente i turni di servizio di interesse anche tramite la postazione gus web utenti.

In data 25 gennaio 2023 l’interessato ha contestato quanto affermato dall’amministrazione in ordine alle vicende connesse all’emissione del certificato medico richiesto e ha reiterato la richiesta di accesso già formulata in data 2 dicembre 2022.

In data 31 gennaio 2023 l’amministrazione ha ribadito il diniego di accesso al certificato medico deducendo che lo stesso, pur essendo agli atti della direzione, risulta essere stato annullato dallo stesso sanitario nella stessa mattinata, dopo meno di un’ora dall’evento, in seguito ad una nuova visita ed all’emissione di un nuovo certificato; con riguardo alla copia dei turni di servizio, ha fornito all’istante le credenziali e la password per l’accesso al servizio gus web utenti, da attivare previa consultazione del numero verde indicato.

In data 18 marzo 2024 l’interessato ha pedissequamente riproposto l’istanza di accesso già presentata in data 2 dicembre 2022 e con atto del 17 aprile 2024 l’amministrazione ha comunicato di avere già provveduto sull’istanza di accesso da ultimo con nota del 31 gennaio 2023, ribadendo comunque che il certificato è stato annullato dallo stesso sanitario poco dopo la sua emissione.

Avverso tale ultimo atto OM LO ha proposto ricorso al Tar deducendo l’illegittimità del diniego di accesso (violazione degli artt. 22 e ss. l. n. 241/1990 in relazione all’art. 24 Cost. ed eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, arbitrarietà, erroneità e sviamento) e chiedendo l’accertamento del suo diritto ad accedere alla documentazione richiesta.

Il Tar ha respinto il ricorso, in quanto “ a) l’istanza da ultimo presentata dal ricorrente in data 18.03.2024 altro non sia che il surrettizio tentativo di riproporre un’istanza già oggetto di valutazioni e riscontri da parte della p.a.; b) tali riscontri si siano cristallizzati divenendo inoppugnabili, per mancata tempestiva proposizione di ricorso per l’annullamento entro i perentori termini decadenziali stabiliti dal codice del processo amministrativo, il cui rispetto si imponeva all’interessato trattandosi di gravare atti espressi”.

Avverso la sentenza l’interessato ha proposto appello deducendo i seguenti motivi: 1) error in iudicando – violazione di legge (art. 22 e ss. l. n. 241/1990 in relazione all’art. 24 Cost.) – eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto – di istruttoria – arbitrarietà – erroneità - sviamento). Sotto tale profilo l’appellante ha rilevato che, contrariamente a quanto sostenuto dal Tribunale, le precedenti note del 16 dicembre 2022 e del 31 gennaio 2023 non costituivano un diniego di accesso ma avevano un contenuto interlocutorio, inidoneo a far sorgere l’interesse all’impugnazione. Parimenti la circostanza, evidenziata nella sentenza di primo grado, che l’amministrazione ha sempre tempestivamente risposto alle richieste dell’interessato non determina in modo automatico il conseguimento del bene della vita, atteso che i riscontri si sono tradotti unicamente in interlocuzioni incentrate sulla ricostruzione dei fatti e l’accesso tramite le credenziali fornite si è rivelato di fatto impossibile; 2) error in iudicando – violazione di legge (art. 22 e ss. l. n. 241/1990 in relazione all’art. 24 Cost.) – eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto – di istruttoria – arbitrarietà – erroneità - sviamento). Al riguardo parte appellante ha dedotto che l’amministrazione ed il Tribunale non hanno tenuto adeguatamente conto del fatto che all’istante è risultato impossibile accedere con le credenziali fornite all’amministrazione e che l’accesso non può essere limitato ad una sola modalità che non consenta un accesso effettivo. L’appellante ha inoltre aggiunto che nel decidere sull’istanza di accesso difensivo l’amministrazione non può effettuare una prognosi circa la fondatezza della pretesa alla cui tutela l’accesso è strumentale, ma può al più verificare l’assenza di collegamento tra le esigenze difensive e il documento richiesto, assenza che non ricorre nel caso in esame in cui la documentazione attiene alla posizione lavorativa dell’istante.

Si è costituito in giudizio il Ministero della Giustizia sostenendo la correttezza della sentenza appellata.

Alla camera di consiglio del 10 aprile 2025 la causa è stata assunta in decisione.

2. I motivi di appello, che possono essere trattati congiuntamente in quanto connessi e in parte ripetitivi, sono infondati.

Come già da tempo affermato dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 7/2006), l’art. 25, commi 4 e 5, “ pone un termine all’esercizio dell’azione giudiziaria da ritenere necessariamente posto a pena di decadenza, a meno di non volerne sostenere l’assoluta irrilevanza pur a fronte del chiaro tenore della norma e della sua coerenza con la rilevata esigenza di certezza, che, anzi, ha indotto il legislatore a delineare un giudizio abbreviato che mal si concilierebbe con la proponibilità dell’azione nell’ordinario termine di prescrizione.

Ma il carattere decadenziale del termine reca in sé – secondo ricevuti principi, come inevitabile corollario – che la mancata impugnazione del diniego nel termine non consente la reiterabilità dell’istanza e la conseguente impugnazione del successivo diniego laddove a questo possa riconoscersi carattere meramente confermativo del primo.

In altre parole, il cittadino potrà reiterare l’istanza di accesso e pretendere riscontro alla stessa in presenza di fatti nuovi, sopravvenuti o meno, non rappresentati nell’originaria istanza o anche a fronte di una diversa prospettazione dell’interesse giuridicamente rilevante, cioè della posizione legittimante all’accesso; e, in tal caso, l’originario diniego, da intendere sempre rebus sic stantibus, ancorché non ritualmente impugnato, non spiegherà alcun rilievo nella successiva vicenda procedimentale e processuale.

Ma qualora non ricorrano tali elementi di novità e il cittadino si limiti a reiterare l’originaria istanza precedentemente respinta o, al più, a illustrare ulteriormente le sue ragioni, l’amministrazione ben potrà limitarsi a ribadire la propria precedente determinazione negativa, non potendosi immaginare, anche per ragioni di buon funzionamento dell’azione amministrativa in una cornice di reciproca correttezza dei rapporti tra privato e amministrazione, che l’amministrazione sia tenuta indefinitamente a prendere in esame la medesima istanza che il privato intenda ripetutamente sottoporle senza addurre alcun elemento di novità.

Ne consegue che la determinazione successivamente assunta dall’amministrazione, a meno che questa non proceda autonomamente a una nuova valutazione della situazione, assume carattere meramente confermativo del precedente diniego e non è perciò autonomamente impugnabile ”.

Ciò premesso, l’appellante nel presente giudizio ha impugnato la nota del 17 aprile 2024 con cui l’amministrazione ha rigettato l’istanza di accesso del 18 marzo 2024.

Come risulta evidente dalla lettura degli atti, l’istanza del 18 marzo 2024 è pedissequamente riproduttiva dell’istanza presentata in data 2 dicembre 2022, a cui l’amministrazione aveva dato già riscontro con le note del 16 dicembre 2022 e del 31 gennaio 2023.

Tali note, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, non hanno carattere interlocutorio ma manifestano la chiara volontà dell’amministrazione di negare l’accesso al certificato medico richiesto in quanto annullato da un successivo certificato rilasciato dal medesimo sanitario mentre, con riguardo alla copia dei turni di servizio, indicano le credenziali ai fini dell’accesso con modalità telematica. Peraltro, anche ove si condividesse la tesi di parte appellante secondo cui le note precedenti al provvedimento impugnato non costituirebbero un diniego espresso in quanto aventi carattere meramente interlocutorio, si dovrebbe comunque ritenere formato quanto meno un diniego tacito alla luce dell’art. 25, comma 4, l. n. 241/1990, “Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta”.

A fronte dei dinieghi già opposti dall’amministrazione in modo espresso o tacito, l’interessato non ha proposto tempestivamente ricorso giurisdizionale per ottenere l’accesso al certificato medico e una diversa modalità di accesso ai documenti relativi ai turni di servizio ma, a distanza di oltre un anno dalla prima istanza di accesso e di poco meno di un anno dall’ultimo riscontro dell’amministrazione, ha presentato una nuova istanza avente un contenuto uguale a quella precedente.

Applicando i principi di diritto sopra richiamati, l’impugnazione del diniego da ultimo adottato dall’amministrazione, meramente confermativo dei precedenti dinieghi (come peraltro chiaramente evincibile dal richiamo espresso alle precedenti note del 16 dicembre 2022 e del 31 gennaio 2023), non può essere pertanto ritenuta ammissibile, considerato peraltro che l’interessato, a sostegno dell’istanza reiterata, non ha né allegato nuovi fatti, sopravvenuti o meno, né prospettato una diversa situazione soggettiva legittimante l’accesso.

A tale ultimo riguardo si osserva infatti che: 1) tutte le istanze di accesso sono state giustificate dall’esigenza difensiva connessa all’“istanza di riconoscimento dipendenza da causa di servizio e contestuale richiesta di concessione dell’equo indennizzo” del 28 ottobre 2022; 2) nell’istanza di accesso del 18 marzo 2024 non si indica alcun fatto nuovo; 3) solo nel presente giudizio l’interessato ha allegato come fatto nuovo l’impossibilità di accedere alle informazioni sui turni di servizio con le credenziali on line già rilasciate dall’amministrazione con la nota del 31 gennaio 2023, ma tale circostanza – che potrebbe comunque avere rilievo con riguardo alla sola richiesta di copia dei turni di servizio e non anche con riguardo alla richiesta di copia del certificato medico – è dedotta in modo generico ed è sfornita di qualsiasi principio di prova, che la parte avrebbe potuto certamente addurre ove avesse effettivamente tentato di effettuare l’accesso (si pensi, ad esempio, alla foto della schermata che nega l’accesso; l’appellante inoltre non deduce neanche di avere infruttuosamente contattato il numero verde per l’attivazione delle credenziali, come indicato dall’amministrazione nelle istruzioni fornite con la nota del 31 gennaio 2023).

In ragione dell’inammissibilità dell’impugnazione del diniego di accesso, meramente confermativo del precedente diniego non impugnato, è irrilevante quanto dedotto da parte appellante in ordine al divieto per l’amministrazione e per il giudice di effettuare, in sede di accesso agli atti, una prognosi sulla fondatezza della pretesa sostanziale alla cui tutela l’accesso difensivo è strumentale.

3. Per tutte le ragioni sopra esposte l’appello va rigettato, con conseguente conferma della sentenza appellata.

4. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, a carico dell’appellante, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge l’appello.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Ministero appellato della somma di euro 2.000,00 a titolo di compensi professionali, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO