Pubblicato il 16/05/2025

N. 04233/2025REG.PROV.COLL.

N. 06622/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6622 del 2018, proposto da
Tourist Hotel & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cardarelli, Filippo Lattanzi e Andrea Meneghello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Filippo Lattanzi in Roma, via G. P. Da Palestrina n. 47;

contro

Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Jutta Segna, Renate Von Guggenberg, Lukas Plancker, Cristina Bernardi e Luca Graziani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Bressanone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Brocco e Nicola De Nigro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Roberto Brocco in Roma, via Cavour n. 325;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano, n. 212/2018, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Bolzano e del Comune di Bressanone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Thomas Mathà e uditi per le parti gli avvocati Filippo Lattanzi, Luca Graziani e Roberto Brocco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Provincia Autonoma di Bolzano, con provvedimento del 12 maggio 2016, ha pronunciato la decadenza del provvedimento in data 28 ottobre 2008, con cui la Tourist Hotel di NO NI & Co. S.a.s., è stata autorizzata alla gestione della sala giochi “Tourist” sita in Bressanone, via Dante 28/B.

2. La società Tourist Hotel S.a.s., che è succeduta alla società previamente menzionata, ha impugnato tale atto dinanzi al T.R.G.A., Sezione Autonoma di Bolzano, che, con la sentenza n. 212 del 26 giugno 2018, ha respinto il ricorso.

3. Di talché, la Tourist Hotel S.a.s. ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Sulla ritenuta conformità dell’art. 5bis L.P. n. 13 del 1992, con gli artt. 3, 41, 117, comma 2, lett. h) e lett. e), 117, comma 3, e 118 Cost. Violazione degli artt. 112 e 115 c.p.c. Violazione del principio di non contestazione. Denegata giustizia.

Sarebbe censurabile l’ iter logico attraverso il quale il giudice di primo grado ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Tourist Hotel s.a.s. Nessuno degli arresti giurisprudenziali richiamati nella sentenza impugnata affronterebbe il tema portato all’attenzione del giudice di prime cure, vale a dire l’intrinseca illegittimità dell’effetto espulsivo del gioco lecito praticato con gli apparecchi da intrattenimento ex art. 110 TULPS e prodotto dalla contestata normativa provinciale, perciò manifestamente incostituzionale. La sentenza gravata avrebbe totalmente omesso di considerare la perizia versata in atti e, poiché l’effetto espulsivo sarebbe autonomamente prodotto dalla legge provinciale, la decisione sarebbe affetta da un esiziale difetto logico prima che istruttorio per avere considerato il contenuto della perizia tamquam non esset . La potestà della Provincia di emanare norme sarebbe esercitabile solo parzialmente, entro i limiti dell’art. 4 dello Statuto, il quale richiede che le normative si pongano in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali.

La finalità di tutela dei minori sarebbe del tutto avulsa dalla materia dei giochi con vincita in denaro, posto che l’accesso alle relative prestazioni è vietato, anzitutto in forza di norme statali, che precludono ai minori anche l’accesso alle sale gioco, ed è imposto ad esercenti e gestori l’obbligo di rispettare e far rispettare il divieto.

Sulla manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale della normativa provinciale per contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost.

Contrariamente al programma di pianificazione disposto dal legislatore statale, la Provincia autonoma, nell’obliterare il doveroso coordinamento della propria iniziativa con i soggetti istituzionalmente tenuti alla disciplina e regolamentazione del settore, avrebbe disciplinato la fattispecie relativa alle distanze dai luoghi sensibili in maniera arbitraria, imponendo limiti rigidi ed indiscriminati.

Sulla manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale della normativa provinciale per contrasto con l’art. 41 Cost.

L’innegabile contrasto della normativa impugnata con la libertà d’impresa ed il principio di uguaglianza sarebbe stato sbrigativamente respinto dalla sentenza di primo grado.

Secondo la normativa in materia costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali.

La normativa provinciale sarebbe violativa dell’art. 41 Cost. in quanto, come chiarito dalla stessa Corte Costituzionale, eventuali restrizioni e limitazioni alla libera iniziativa economica devono trovare puntuale giustificazione in interessi di rango costituzionale o negli ulteriori interessi elencati all’art. 3, comma 1, d.l. n. 138 del 2011, al fine di addivenire ad una razionalizzazione della regolazione che elimini gli ostacoli al libero esercizio dell’attività economica inutili o sproporzionati (Corte Cost. m. 220 del 2012).

Sulla manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale della normativa provinciale per contrasto con l’art. 3 Cost.

Diverso sarebbe applicare le contestate restrizioni nei confronti degli esercizi commerciali al cui interno siano svolte in misura prevalente altre attività, rispetto alle limitazioni disposte nei confronti delle cc.dd. sale dedicate o sale pubbliche da gioco propriamente dette, costituite da locali allestiti specificamente per lo svolgimento esclusivo del gioco lecito con gli apparecchi da intrattenimento di cui all’art. 110 TULPS.

Sull’illegittimità costituzionale dell’art. 5bis della legge provinciale n. 13 del 1992, come modificato le leggi provinciali n. 13 del 2000 e n. 17 del 2012.

La questione di legittimità costituzionale della normativa su cui si fonda il provvedimento impugnato sarebbe rilevante per la decisione della controversia, attesa la necessaria applicazione alla fattispecie sottesa al presente giudizio della norma di legge provinciale contestata, e non manifestamente infondata, per violazione degli articoli 3, 41, 117, comma 2, lett. h), e lett. e), 117, comma 3, e 118, comma 3 Cost.

4. Il Comune di Bressanone ha eccepito in rito l’inammissibilità del ricorso di primo grado per plurimi motivi già dedotti in prime cure ed ha eccepito l’inammissibilità dell’appello, in quanto proposto dalla signora NE LO, in proprio ed in qualità di legale rappresentante della Tourist Hotel & C. s.a.s., mentre il ricorso di primo grado è stato proposto dalla Società, nei cui confronti è stata emessa la sentenza.

5. La Provincia Autonoma di Bolzano ed il Comune di Bressanone, nel merito, hanno analiticamente contestato la fondatezza delle censure dedotte, concludendo per il rigetto dell’appello.

6. Le parti hanno depositato altre memorie a segno ed illustrazione delle rispettive difese.

7. L’appellante, con memoria conclusionale, ha rappresentato che il carattere omnicomprensivo del dedotto divieto di esercizio è stato oggetto di allegazione probatoria, essendo stata allegata all’impugnazione perizia tecnica da cui emergerebbe una superficie complessivamente preclusa all’esercizio dell’attività di sala giochi pari al 99,27% della superficie totale del Comune di Bressanone. L’appellante ha specificato che la detta perizia è stata redatta con esclusivo riferimento al Comune di Bressanone non coinvolto, invece, nei molteplici giudizi definiti con la sentenza del Consiglio di Stato n. 1618 del 2019, successivamente confermata in sede di revocazione, per cui detto Comune non è stato preso in considerazione nella consulenza tecnica d’ufficio espletata in quei giudizi. Pertanto, l’appellante ha chiesto che sia disposta verificazione ex artt. 19 e 66 c.p.a. per chiarire l’attuale sussistenza sul territorio di Bressanone, di precise aree e specifici lotti non ricompresi nel controverso divieto distanziometrico.

8. Con ordinanza cautelare n. 4130 del 3.9.2018, la Sezione, alla luce dei numerosi precedenti specifici di questa Sezione, ha accolto la richiesta di tutela cautelare, sospendendo l’esecutività della sentenza impugnata.

9. Con successiva ordinanza collegiale n. 4897 del 17.5.2023 il Collegio ha ritenuto che la parte appellante, attraverso la perizia depositata in primo grado, avesse fornito un principio di prova sul c.d. effetto escludente della legge provinciale in contestazione con riferimento al territorio comunale di Bressanone e tenuto conto che la consulenza tecnica d’ufficio disposta e depositata in altri giudizi aventi analogo oggetto non ha riguardato il detto territorio comunale, ritenuto altresì che la questione inerente al c.d. effetto espulsivo della norma provinciale potrebbe assumere rilievo in sede di delibazione sulla non manifesta infondatezza della prospettata questione di legittimità costituzionale, con specifico riferimento ad un possibile vulnus agli artt. 3 e 41 Cost.

10. La Sezione, ha, pertanto disposto ai sensi dell’art. 66 c.p.a. una verificazione sul seguente quesito: “ chiarisca l’organo accertatore se – previa analisi della struttura della domanda e dell’offerta nel segmento del mercato delle sale da gioco, quale quelle gestita dall’appellante, nonché tenuto conto della disciplina urbanistica vigente nel Comune di Bressanone e nei Comuni confinanti, posti a distanza non superiore a 5 km dal Comune di Bressanone, sul cui territorio l’attività potrebbe eventualmente essere delocalizzata – sia attendibile ritenere che l’applicazione del criterio della distanza dai siti c.d. sensibili individuati nell’art. 5-bis, commi 1 e 1-bis, l. prov. n. 13/1992, sia idonea a determinare una cospicua contrazione del segmento di mercato de quo, e, in particolare se sia attendibile ritenere che dall’applicazione della norma possa derivare un effetto espulsivo di tali attività dall’ambito del territorio del Comune di Bressanone e dei Comuni confinanti posti a distanza non superiore a 5 km ”.

11. Quale organismo di verificazione è stato nominato il Direttore pro tempore del Dipartimento di Scienze Economiche e Aziendali dell’Università degli Studi di Padova, con facoltà di delega.

12. L’Ateneo patavino ha delegato la prof. Paola Valbonesi con l’espletamento della verificazione, che ha chiesto ed ottenuto con l’ordinanza collegiale n. 8939 del 13.10.2023 una proroga di 60 giorni, viste le difficoltà nello svolgimento dei lavori.

13. La verificatrice ha depositato la relazione il 5.6.2024.

14. La Tourist Hotel, con memoria del 18.6.2024 ha chiesto la sostituzione della verificatrice ed il rinnovo dell’istruttoria. In particolare l’appellante ha criticato che:

i) sarebbero indicati otto siti sensibili (“parrocchia”) che in realtà non sarebbero sensibili;

ii) ci sarebbe da rilevare la mancata considerazione di alcuni siti sensibili indicati dalla D.G.P. nn. 341/12, 1570/12 e 505/18 (la verificazione avrebbe indicati 57 siti invece di 81);

iii) mancherebbe l’esame della disciplina urbanistica delle edificazioni ai fini dell’effetto espulsivo.

15. Le parti appellate hanno respinto tali richieste con memorie del 20.6.2024 e del 1.7.2024.

16. Con ordinanza n. 5970 del 5.7.2024, la Sezione ha:

a) respinto l’istanza di sostituzione della verificatrice alla luce delle seguenti motivazioni:

- è sufficiente il richiamo alla giurisprudenza invocata dalle parti appellate (Cons. Stato, Sez. VI, 10 luglio 2020, n. 4458) secondo cui “ la mancata instaurazione del contraddittorio, in sede di verificazione non comporta assolutamente la conseguenza della nullità di tali operazioni peritali ”;

- il Collegio rileva che l’eventuale mancato rispetto del contraddittorio, benché non rappresenti condotta irreprensibile, non produce però sic et simpliciter la nullità della stessa, incidendo al più sull’attendibilità dei suoi esiti, soggetta alla libera valutazione del giudice;

- in ogni caso, il verificatore è un mero ausiliario del giudice (art. 19 c.p.a.) che, in quanto peritus peritorum , ha il potere di valutare, con piena libertà ed autonomia, in sede di deposito della verificazione, gli accertamenti, le argomentazioni e i pareri scientifici del verificatore che non rivestono, comunque, carattere vincolante per l’organo giudicante;

b) ha ritenuto comunque utile che le parti potessero inviare controdeduzioni dei rispettivi C.T.P. (eventualmente nominati) alla verificatrice entro il 15 settembre 2024, sulle quali la prof. Paola Valbonesi è stata chiamata a rispondere dettagliatamente nella sua relazione di verificazione finale, che va depositata entro il 15 ottobre 2024.

17. Tale ordine istruttorio suppletivo è stato eseguito dalla verificatrice con il deposito di una relazione aggiornata che teneva conto del successivo contradditorio istaurato (avvenuto il 31.10.2024).

18. In vista dell’udienza pubblica di trattazione del 12.12.2024, l’appellante ed il Comune di Bressanone hanno depositato ulteriori memorie e di replica, insistendo nelle loro avversarie deduzioni.

19. Con ordinanza n. 10144/2024 del 16.12.2024, la Sezione ha:

- preso atto che con la memoria depositata nel P.A.T. l’11.11.2024, l’appellante deduce il mancato rispetto dei termini del contraddittorio nell’ambito della verificazione e la violazione dell’ordine istruttorio imposto con l’ordinanza n. 5970/2024, atteso che la relazione doveva essere depositata il 15.10.2024 mentre, invece, il deposito è avvenuto solo il 31.10.2024;

- considerato che l’appellante ha chiesto “ un ulteriore differimento dell’udienza…in modo da consentire alle parti il compiuto esercizio del proprio diritto di difesa secondo i termini previsti e disciplinati dall’art. 73 cpa ” ha accolto tale richiesta, ritenendo opportuno un differimento dell’udienza di trattazione della causa nel merito, dando facoltà alle parti di sviluppare le loro difese, in modo che la Verificatrice possa prendere specificamente posizione sulle critiche alla verificazione formulate dall’appellante nella detta memoria (a partire dalla pag. 7) e nella memoria di replica.

20. La Verificatrice ha depositato nel P.A.T., adempiendo all’ordine istruttorio suppletorio, un’ampia relazione aggiuntiva con la quale analizzava le questioni critiche contenute nella memoria e nella memoria di replica di parte appellante.

21. Il Comune di Bressanone ha depositato una memoria conclusionale il 4 aprile 2025, replicata dall’appellante il 17 aprile 2025.

22. All’udienza pubblica del 8 maggio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

23. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

24. Assume aspetto dirimente l’esito della verificazione che esclude l’effetto espulsivo dell’art. 5-bis della l.p. n. 13/1992 nel territorio di Bressanone. Ciò risulta ulteriormente provato anche dall’analisi aggiuntiva che la Verificatrice ha esposto rispondendo al quesito posto con l’ordinanza n. 10144/2024.

25. La verificatrice ha accertato che:

- “l’analisi sulla offerta e la domanda del segmento di mercato “sale da gioco” nel Comune di Bressanone mette in luce che la sala giochi di Tourist Hotel risulta monopolista locale. Da stime su varie fonti dati (Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, 2022; Sisal; Convenzioni di Concessione per il gioco del Bingo), la sala giochi di Tourist Hotel registra un fatturato significativo prevalentemente concentrato su giochi AWP (apparecchi elettronici dotati di scheda di gioco che erogano vincite in denaro), VLT (apparecchi elettronici non dotati di scheda di gioco ma connessi ad un sistema di gioco centrale e che erogano vincite in denaro), e Comma 7 (videogiochi senza vincita in denaro diretta);

- l’analisi di georeferenziazione con riferimento all’individuazione dei “siti sensibili” e alla connessa definizione delle relative Fasce di Rispetto evidenzia con chiarezza che Tourist Hotel è locato all’interno di una Fascia di Rispetto nel Comune di Bressanone. Il mercato geografico di riferimento (individuato calcolando 5 km dal Municipio di Bressanone) comprende altri tre comuni insieme a Bressanone, ovvero Naz-Sciaves, Varna, Velturno;

- utilizzando la banca dati degli edifici relativa al progetto OSM, osserviamo che il numero degli edifici che ricadono nelle Fasce di Rispetto costituisce circa la metà del totale degli edifici presenti nei 4 comuni considerati (52.3 %), con il dato per il Comune di Bressanone che si attesta al 61.2%. Con le informazioni contenute nella Carta di Uso del Suolo prodotta dall’Ufficio Pianificazione territoriale e cartografia della Provincia Autonoma di Bolzano, rileviamo che, per la sola Bressanone, le Fasce di Rispetto occupano il 67.2% del suolo utilizzato per “Insediamenti e infrastrutture”. Considerando infine il Piano Urbanistico Comunale (PUC) risulta come le Fasce di Rispetto occupano il 74,2% delle aree disponibili dal PUC, all’interno delle quali risultano essere presenti 2317 edifici (rispetto ai 2802 presenti in aree disponibili basandoci solo sul PUC);

- alla luce di queste analisi, che evidenziano chiaramente la condizione di monopolio locale detenuta dalla sala gioco di Tourist Hotel – caratterizzata da un significativo fatturato stimato e una localizzazione in una Fascia di Rispetto – si ritiene opportuno sottolineare l'esistenza di un numero consistente edifici (come evidenziato nella Mappa 9 e nella Tabella 8) e di una significativa superficie (come evidenziato nella Mappa 8 e nella Tabella 7) dove, contemporaneamente:

(i) il Piano Urbanistico Comunale (PUC) relativo a Bressanone consente l'attività di sala da gioco;

(ii) viene rispettata la distanza prescritta dai siti considerati sensibili nel Comune di Bressanone.

- nello specifico, per il solo Comune di Bressanone l’analisi svolta porta a definire tale superficie pari a circa il 26% (corrispondente a circa 0.72km2, ovvero 720,000 m2) della superficie disponibile secondo il PUC, mentre gli edifici in questione costituiscono circa l'17% (corrispondente a 485 unità) degli edifici situati su aree disponibili secondo il PUC;

- inoltre, l’esempio brevemente illustrato nella presente relazione, calcola la distanza minima di spostamento necessaria alla sala da gioco di Tourist Hotel per uscire dalle Fasce di Rispetto nel Comune di Bressanone: aree di ragionevole dimensione sono disponibili a 700 e a 900 metri in linea d’aria (e aree maggiori fuori dal centro storico). Tutto ciò porta quindi ad evidenza che non risulti necessario attuare un’espulsione dal Comune di Bressanone (e dai Comuni limitrofi) dell’attività oggetto di analisi, ma sarebbe necessaria e possibile una sua nuova allocazione fuori dalle Fasce di Rispetto in considerazione dei “siti sensibili” presenti sul territorio e dei vincoli del PUC.”

26. Successivamente, con la perizia suppletoria del 7.2.2025, è stato chiarito in merito (i) all’individuazione dei luoghi sensibili e (ii) alle aree disponibili all’ubicazione di una sala giochi che:

(i) la base per la verificazione risultava un criterio di coerenza circa i suggerimenti delle parti in considerazione dei “ siti sensibili ”, criterio che aveva portato al recepimento di tutte le indicazioni del consulente della Provincia Autonoma e di 62 suggerimenti del consulente di parte appellante su 82 proposti (tasso di recepimento del 75,6%). Per quanto riguardava l’esclusione dei “ Centri storici e strade molto frequentate dai pedoni nei comuni con popolazione superiore a 15 mila abitanti ” la Verificatrice rilevava che l’eventuale inserimento avrebbe presentato problemi di oggettività, in quanto l’identificazione precisa di “ strade molto frequentate dai pedoni ” non può essere definita in modo univoco e obiettivo. Inoltre la prof. Valbonesi sottolineava che gran parte del centro storico di Bressanone, dove presumibilmente si concentrano le strade “ molto frequentate dai pedoni ”, rientra già tra le zone di rispetto per la presenza di “ siti sensibili ” ivi locati;

(ii) in base a concreti esempi applicativi la Verificatrice concludeva che in caso di errore per eccesso (come segnalato dai consulenti di parte appellante) sull’individuazione di aree dove sulla base del PUC è possibile localizzare una sala da gioco, l’effetto della policy nella seconda relazione di verificazione è stato al più sovrastimato. Considerando la medesima questione anche in termini relativi, l’effetto della policy potrebbe risultare sia sovrastimato che sottostimato, a seconda di quante delle aree PUC sarebbero erroneamente classificate come disponibili (e che comunque cadano anche all’interno di zone di rispetto). L’analisi effettuata con la perizia suppletoria ha conseguito che per ottenere un effetto della policy prossimo al 100% (cioè, di totale espulsione della sala da gioco) è necessario che l’errore di classificazione delle aree PUC riguardi la totalità dei 0,73 km2 giudicati sia disponibili dal PUC che esterni alle aree di rispetto (ovvero, riguardi tutte le aree identificate dalle zone verde brillante in mappa 8, pag. 24 della seconda Relazione di Verificazione).

27. L’accertamento – che il Collegio condivide pienamente per l’analisi precisa e la conclusione logica – ha quindi chiarito che:

a) gli edifici locati in fascia di rispetto a Bressanone costituiscono il 67,2 % del totale (p. 27 della relazione);

b) le aree effettivamente disponibili per l’allocazione di sale da gioco d’azzardo legale a Bressanone, tenuto conto sia delle destinazioni del PUC che delle fasce di rispetto hanno un’estensione totale di 730.000 m², all’interno delle quali sono inclusi 485 edifici (p. 23-25);

- la sala da gioco Tourist può essere delocalizzata senza contrazione del segmento di mercato in siti posti anche a minime distanze dal sito attuale interdetto (p. 26);

- esiste un numero consistente di edifici ed una significativa superficie del Comune effettivamente disponibile per l’allocazione legale di sale gioco d’azzardo lecito, sia dal punto di vista della zonizzazione del PUC, che del rispetto della distanza prescritta dai siti considerati sensibili (p. 28) a tutela delle categorie di persone che li frequentano;

- anche la perizia suppletoria – che il Collegio condivide pienamente, essendo logica e scevra da irrazionalità – ha provato che l’effetto escludente non è minimamente accertabile.

28. Da ciò è quindi dimostrato che l’asserita illegittimità costituzionale, per violazione degli articoli 3, 41 e 97 Cost., dell’art. 5-bis della L.P. n. 13 del 1992 laddove ha previsto il criterio del “raggio” per misurare la distanza della sala giochi dai luoghi sensibili, avrebbe un effetto espulsivo per gli operatori del settore non è fondato.

29. La questione di legittimità costituzionale, come già accertato plurime volta da questo Consiglio per vicende analoghe (da ultimo Cons. Stato, sez. VI, n. 894/2024) è manifestamente infondata.

30. La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 27 del 2019, ha evidenziato, conformemente a pronunce precedenti, le finalità di carattere socio-sanitario di discipline regionali recanti limiti di distanza dai luoghi sensibili, ascrivibili quindi alla materia della «tutela della salute» ed ha sottolineato che quasi tutte le Regioni hanno adottato disposizioni tese a individuare luoghi sensibili, prevedendo distanze minime dagli stessi, oscillanti fra i 300 e i 500 metri, per l’ubicazione di sale da gioco.

31. Di talché, rientra nella discrezionalità legislativa stabilire i limiti distanziometrici, con riguardo sia alla misura – tanto che la stessa, tra Regione e Regione, oscilla in un range piuttosto elevato – sia alla modalità di misurazione, con l’unico limite della ragionevolezza che, nel caso di specie, è sicuramente rispettato, in quanto il criterio di misurazione del “raggio” costituisce un criterio opinabile, ma non certamente implausibile.

32. Con riferimento all’effetto espulsivo che sostanzialmente deriverebbe dall’applicazione della norma provinciale, occorre rilevare – richiamando quanto statuito nella sentenza di questa Sezione n. 1618 del 2019, dalle cui conclusioni il Collegio non ha ragioni per discostarsi – che la verificazione ha analizzato la stessa nel dettaglio, ha escluso che nel Comune di Bressanone la norma produca un effetto c.d. espulsivo delle sale da gioco lecito dall’intero territorio comunale, sia sotto il profilo dell’interdizione assoluta dal singolo territorio comunale, che sotto il profilo dell’abbattimento della raccolte e dei ricavi. Questo è ulteriormente evidente alla luce dell’accertamento peritale che conferma che la Tourist Hotel è l’unico esercizio presente a Bressanone.

33. Sulla restrizione della legge provinciale della libertà di iniziativa economica tutelata dall’art. 41 Cost., in un’ottica di bilanciamento degli interessi ed in presenza di ragionevoli presupposti, essa deve ritenersi recessiva rispetto a quello dell’art. 32 Cost., che tutela il diritto alla salute, laddove sia messa in pericolo la salute psico-fisica dei cittadini. D’altra parte, l’art. 41 Cost., nel sancire la libertà dell’iniziativa economica privata, dispone che la stessa non possa svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e, al terzo comma, stabilisce che la legge determina i programmi e i controlli opportuni perché possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali. Tale è il senso delle norme provinciali in discorso, che tendono a privilegiare la tutela, sia pure potenziale, della salute psico-fisica delle categorie più a rischio rispetto al pieno estrinsecarsi della libertà di iniziativa economica privata. La Sezione, con la richiamata sentenza n. 1618 del 2019, in particolare, ha posto in rilievo che la disciplina de qua “ realizza in modo plausibile il bilanciamento dei valori costituzionali in gioco tramite l’introduzione di criteri distanziali di localizzazione, idonei ad arginare in via preventiva le esternalità negative dell’attività d’impresa del gioco lecito sulla salute pubblica, con ciò concretizzando, nel settore di riferimento, la clausola del … contrasto con l’utilità sociale di cui all’art. 41, secondo comma, Cost. (nella quale rientrano anche le esigenze di tutela della sanità e della salute pubblica), e superando con ciò la norma limitativa dell’attività d’impresa il vaglio positivo di ragionevolezza, nel rispetto di tale principio generale enucleabile dall’art. 3 della Costituzione. Infatti, premesso che deve ritenersi assodato che lo spostamento delle sale gioco in aree periferiche e la minore capillarità nella distribuzione delle stesse comportino una riduzione significativa del gioco negli apparecchi da intrattenimento in prevalenza nell’ambito della categoria dei giocatori consumatori occasionali/sociali, si osserva che, sebbene secondo le valutazioni del c.t.u. tale categoria di giocatori sia caratterizzata da un profilo di rischio assente o basso rispetto alla possibilità di sviluppare comportamenti patologici di gioco, l’introduzione del distanziometro, sotto il profilo della tutela della salute, ben può essere ritenuto un intervento idoneo ed efficace per prevenire forme di ludopatia, nella misura in cui il gioco occasionale sia interpretato come lo stadio iniziale di un processo che, ancorché in termini probabilistici, porti linearmente allo sviluppo di una dipendenza. Siffatta interpretazione, ancorché controversa nella letteratura del settore, si muove pur sempre entro i limiti dell’attendibilità tecnico-scientifica – infatti il c.t.u., nelle relazioni peritali, dà atto che «le tre categorie di consumatori descritte [ossia, quelle del giocatore sociale, del giocatore problematico e del giocatore patologico; n.d.e.] sono spesso implicitamente o esplicitamente collocate in un continuum che va dai giocatori sociali a quelli patologici e dunque interpretate da alcuni studiosi come differenti stadi di un’evoluzione in senso patologico del comportamento di gioco che, purtuttavia, va considerata come sequenza di fasi di un processo lineare solo per alcuni soggetti», citando correlativa letteratura –, sicché alla disciplina dei criteri distanziali dai siti sensibili può essere attribuita, in modo non implausibile, un’efficacia preventiva nella lotta a fenomeni di ludopatia. Occorre, sul punto, precisare che la discrezionalità del legislatore non va confusa con la discrezionalità (amministrativa e/o tecnica) dell’amministrazione pubblica, nel senso che la prima costituisce l’esplicazione delle scelte politiche degli organi investiti del potere legislativo e trova i suoi limiti nelle sole norme sovraordinate di rango costituzionale (ed, eventualmente, nel diritto eurounitario), talché la stessa, una volta rispettati tali limiti (compresi i principi di ragionevolezza e di razionalità intrinseca), non appare ulteriormente sindacabile (in sede di giudizio di costituzionalità) ”.

34. Come rilevato dal Comune di Bressanone nella memoria del 20.11.2024, a conferma del mancante effetto espulsivo milita anche che nel confinante Comune di Varna, a nord di Bressanone, è situata ed attiva una sala slot e vlt dell’impresa Admiral . Inoltre si offrirebbero sufficienti aree del settore terziario nella zona produttiva, dove l’offerta di gioco di azzardo lecito è ammessa.

35. In conclusione, l’appello deve essere respinto, in quanto infondato,

36. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico dell’appellante ed a favore del Comune di Bressanone e della Provincia Autonoma di Bolzano (a ciascuna € 3.000,00). Anche le spese di verificazione devono essere poste a carico di parte appellante che saranno liquidate con provvedimento separato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 6622 del 2018). Condanna l’appellante, al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in rispettivi € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, in favore del Comune di Bressanone e della Provincia Autonoma di Bolzano. Pone a carico di parte appellante anche le spese della verificazione, che saranno liquidate con provvedimento separato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Thomas Mathà	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO