Pubblicato il 11/03/2026

N. 01977/2026REG.PROV.COLL.

N. 06321/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6321 del 2022, proposto dalla Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Anna Bucci, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Delegazione romana Regione Puglia in Roma, via Barberini, n. 36;

contro

i signori NU CH, CO De CE, SA De CE, NG BE, NG RG, LE NE, FO NE e IT TI, rappresentati e difesi dall’avvocato Tommaso Di Gioia, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
il Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
il Comune di Adelfia, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

nei confronti

del Ministero dell’Ambiente, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione terza, n. 750 del 26 maggio 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori NU CH, CO De CE, SA De CE, NG BE, NG RG, LE NE, FO NE e IT TI, del Ministero dell’Ambiente e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 la Cons. LA LO;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. In punto di fatto la vicenda che attiene al presente giudizio si è svota nei termini che seguono.

1.1. Gli appellati sono proprietari di suoli (circa mq 3.700) siti in agro di Adelfia, tra le vie Chiancaro, Tansella e la contrada Tempera.

I terreni di loro proprietà, già classificati dal PRG comunale come zona B1 (edificata e di completamento), sono stati successivamente riclassificati come zona CUC (contesto urbano consolidato) dal nuovo strumento urbanistico comunale.

In particolare, l’area ricade nella fascia di tutela ai sensi dell’art. 142, co. 1, lett. c), d.lgs. n. 42/2004 riferita al NT TR, iscritto al n. 39 del primo elenco suppletivo delle Acque pubbliche della Provincia di Bari, approvato con R.D. 12 novembre 1936 (in G.U. 2 marzo 1937, n. 51).

1.2. Con d.G.R. n. 176 del 16 febbraio 2015 la Regione Puglia ha approvato il PPTR, che ha provveduto alla ricognizione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice e alla loro rappresentazione e regolazione d’uso. Per i “Fiumi, torrenti e corsi d’acqua iscritti negli elenchi delle acque pubbliche” il PPTR prevede le “Prescrizioni” di cui all’art. 46 della NTA, tra cui, al comma 2, lett. a1), vi è il divieto di realizzare nuove opere edilizie nell’ambito tutelato.

1.3. Con nota prot. n. 9902 del 16 giugno 2016, il Comune di Adelfia ha chiesto alla Regione Puglia il riconoscimento dell’irrilevanza paesaggistica del NT TR ai sensi dell’art. 142, co. 3, del menzionato Codice.

L’istanza è stata respinta dalla Sezione regionale competente con nota prot. n. 10613 del 29 novembre 2016, motivata — tra l’altro — sulla persistente valenza paesaggistica del bene quale elemento identitario di affaccio urbano tra i due storici nuclei di ET e TR.

Successivamente, con delibera di Giunta n. 1545/2019, la Regione ha preso atto, d’intesa con MiBAC e con il Comune, della delimitazione delle aree escluse ex art. 142, co. 2 del Codice nell’adeguamento degli strumenti urbanistici al PPTR, non ricomprendendovi le aree dei ricorrenti, che restavano interne alla fascia vincolata.

2. Con ricorso straordinario al Capo dello Stato, i proprietari hanno impugnato il Piano paesaggistico territoriale regionale della Puglia (PPTR), approvato con delibera G.R. n. 176 del 16 febbraio 2015, nella parte in cui ha assoggettato il tratto del NT TR ricadente nell’abitato del Comune di Adelfia alla tutela di cui all’art. 46 NTA del PPTR.

3. Trasposto in sede giurisdizionale il ricorso straordinario, i proprietari hanno impugnato in parte qua il PPTR dinanzi al T.a.r. per la Puglia deducendo, tra l’altro, violazione degli artt. 135, 143, 146 del Codice e dell’art. 2 NTA PPTR, in considerazione dell’asserita trasformazione del vincolo da relativo ad assoluto, e per essere stato violato l’art. 142, co. 3, del Codice per difetto di istruttoria sul mancato inserimento del NT, nel tratto urbano, tra i corsi d’acqua irrilevanti ai fini paesaggistici.

3.1. Con la sentenza n. 750/2022, il T.a.r. adito ha accolto il ricorso e ha conseguentemente annullato il PPTR nei limiti dell’interesse dei ricorrenti, in particolare ritenendo fondato il secondo gruppo di censure basate sulla violazione dell’art. 142, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004, e sull’eccesso di potere per difetto di istruttoria e per illogicità.

Premesso che l’area dei ricorrenti ricade in un contesto paesaggistico tutelato dalla legge, il Collegio ha altresì richiamato la potestà della Regione di ritenere tali beni irrilevanti ai fini paesaggistici ex art. 142, co. 3 d.lgs. 42/2004, citando la d.G.R. n. 1503/2014, che ha stabilito i criteri per tale declassificazione, includendo l’alterazione e l’inserimento in un contesto fortemente antropizzato.

Il primo giudice ha ritenuto che la mancata inclusione del NT TR nell'elenco dei corsi d’acqua irrilevanti fosse dipesa da un’istruttoria incompleta e da una inadeguata ponderazione dell’interesse paesaggistico rispetto alle esigenze insediative e di rigenerazione urbana, in considerazione della acclarata ubicazione dell’area in un contesto fortemente antropizzato e in stato di degrado, come risultante dalla documentazione fotografica e dalla perizia di parte.

La perizia, in particolare, descriveva l’area come zona baricentrica e notevolmente antropizzata, richiedente interventi di rigenerazione urbana.

Il giudice di primo grado ha, inoltre, affermato che la procedura di declassificazione costituisce la sede istituzionale in cui l’organo regionale deve individuare il “punto di equilibrio tra la tutela del paesaggio e l'interesse privato all’eventuale sfruttamento edificatorio della zona” . Nel caso di specie, le valutazioni regionali relative al valore di affaccio e al panorama storico, sarebbero state contraddette dalla realtà di fatto descritta dalla perizia di parte, dovendo concludersi che la Regione avrebbe previsto un regime di tutela che appare sovrabbondante rispetto alle caratteristiche dell’area.

4. Avverso la richiamata sentenza, ha interposto appello la Regione Puglia, articolando un unico motivo di gravame, come di seguito rubricato:

Violazione e falsa applicazione di leggi e norme di diritto. Violazione e falsa applicazione di: d.lgs. n.42/2004 e s.m.i. e d.lgs. n.42/2004 e s.m.i. artt. 135, 142, 143, 144, 145 e 146; l.r. n.20/2009 e s.m.i.; Piano Paesaggistico Territoriale Regionale della Puglia, approvato con DGR n.176/2015, relative Norme Tecniche di Attuazione ed artt. 3, 6, 38, 42, 43, 44, 46 e 47 NTA e Tavola 6.1.2 allegate al PPTR; Piano urbanistico territoriale tematico per il paesaggio - PUTT/P di cui alla DGR n.1748/2000 ed artt.3.01 e 3.08 NTA PUTT/P -Violazione degli artt. 99 e 112 c.p.c. e degli artt. 35, 39 e 40 c.p.a.- Extrapetizione ed ultrapetizione- Difetto di motivazione e di istruttoria- Travisamento e falsa/erronea presupposizione in fatto e in diritto –Contraddittorietà – Sconfinamento nel merito delle scelte discrezionali spettanti alla pubblica Amministrazione.

All’interno dell’unico motivo di appello, l’appellante ha dedotto plurimi profili di censura alla sentenza gravata.

4.1. Sotto un primo profilo la Regione Puglia ha dedotto l’erroneità per violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato: in particolare, il T.a.r., annullando il PPTR avrebbe sindacato il merito della valutazione di rilevanza paesaggistica contenuta negli atti presupposti e successivi, segnatamente la d.G.R. n. 1503/2014 e la nota prot. n. 10613/2016, con la quale è stata respinta l’istanza di declassificazione comunale; si tratta di atti che confermerebbero la permanenza della rilevanza paesaggistica delle acque pubbliche ex art 142 co. 3.

Poiché tali atti non sono mai stati specificamente e ritualmente impugnati dai ricorrenti di primo grado, la loro valutazione di merito da parte del Tar configura il vizio di extrapetizione.

Inoltre, la carenza di impugnativa della nota prot. n. 10613/2016 avrebbe dovuto comportare la dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse del ricorso originario, poiché l’atto che ha negato la declassificazione era divenuto inoppugnabile.

4.2. L’appellante sostiene che non vi sia l’asserito difetto di istruttoria e che via sia ancora la rilevanza paesaggistica del bene, e in proposito ha dedotto:

a) la cogenza del PPTR, atteso che il vincolo ex art 142 co. 1 lett. c) opera ex lege e non necessita di recepimento pianificatorio. Dunque, la pianificazione paesaggistica regionale (PPTR) interviene non in via costitutiva ma in via meramente ricognitiva del regime vincolistico ex lege , e detta prescrizioni d’uso che sono cogenti e prevalenti sugli strumenti urbanistici locali. Ne deriva che l’asserita destinazione edificatoria comunale non incide sulla tutela paesaggistica;

b) non sussisterebbe una inedificabilità assoluta, in quanto l’art 46 delle NTA del PPTR ammette molteplici interventi coerenti con gli obiettivi di tutela, in combinato con gli artt. 43 e 44 delle NTA. In ogni caso, anche divieti assoluti possono essere legittimamente introdotti dalla pianificazione paesaggistica, secondo la giurisprudenza costituzionale e amministrativa.

c) la coerenza con la disciplina previgente di cui al PUTT/P che, all’art 3.08 delle NTA escludeva nuovi insediamenti residenziali nell’alveo e nella fascia di 150 metri dei corsi d’acqua pubblici; la disciplina PPTR non costituirebbe dunque un aggravamento, ma la conferma di una tutela già vigente.

4.5. Il T.a.r. avrebbe omesso di valutare che la situazione di compromissione o di avanzata edificazione non annulla l’esigenza di tutela, ma, al contrario, impone un maggiore rigore per prevenire ulteriori danni al territorio e salvaguardare il residuo patrimonio ambientale, considerato che la tutela del paesaggio è un valore primario e la compromissione preesistente non giustifica la declassificazione.

La ponderazione effettuata dalla Regione avrebbe tenuto conto del valore storico-identitario del torrente – che rappresenta un elemento divisorio tra ET e TR, nonché un affaccio sul Palazzo marchesale) e del suo valore visuale.

4.6. Il T.a.r., pur in presenza di tali risultanze istruttoria e della esplicita motivazione della nota n. 10613/2016, ha ritenuto le valutazioni amministrative “contraddette” dalla perizia di parte ricorrente. Configurando un inammissibile sconfinamento nel merito amministrativo e sostituendo il giudizio discrezionale della P.A. con una valutazione opinabile.

Infine, l’appellante ha censurato l’illegittimità intrinseca della statuizione di annullamento “nei limiti dell’interesse dei ricorrenti” .

Il vincolo ex lege (art. 142, co. 1, lett. c) individua una fascia di 150 metri quale continuum unitario e inscindibile.

Non era né è ammissibile un’operazione di declassificazione “lenticolare” limitata al singolo suolo di proprietà degli appellati, in quanto ciò violerebbe la disposizione di legge che tutela l’intera fascia e comprometterebbe l’unitarietà del bene paesaggistico.

La sentenza inoltre sarebbe contraddittoria rispetto ad un’altra pronuncia (n. 1886/2021) emessa dallo stesso T.a.r. per la Puglia, sede di Bari, in un giudizio speculare riguardante particelle nella medesima area, che ha respinto le doglianze dei privati.

5. Gli appellati proprietari si sono costituiti in giudizio e hanno depositato articolate memorie e documenti.

6. Il Ministero della Cultura e il Ministero dell’Ambiente si sono costituiti in giudizio.

7. Con ordinanza n. 8479 del 23 ottobre 2024, la Sezione ha disposto una verificazione della quale è stato incaricato il Direttore dell’Agenzia del demanio, direzione regionale Puglia e Basilicata, intesa ad accertare lo stato dei luoghi, e in particolare il NT TR sia nel tratto oggetto del presente contenzioso sia in quello “declassificato” ai sensi della d.G.R. n. 1503 del 2014. anche mediante l’effettuazione di riprese fotografiche.

8. Il verificatore ha depositato la Relazione di verificazione in data 20 dicembre 2024.

9. La Sezione, con ordinanza n. 4517 del 23 maggio 2025, ha disposto una integrazione della Verificazione nella parte in cui è stato richiesto un confronto tra la situazione dell’area oggetto di causa e la parte che è stata declassificata ai sensi della d.G.R. n. 1503 del 2014, “giacché, dalla Relazione depositata agli atti del fascicolo, non risulta chiaro (né è evincibile in modo chiaro dalla documentazione fotografica inserita nella Relazione) lo stato attuale e se vi sia una differenza in punto di fatto tra di esse, in relazione agli argini, al tombamento del torrente, alla situazione edificatoria e alle prospettive paesaggistiche”.

10. Il verificatore ha depositato la integrazione della verificazione in data 10 luglio 2025.

11. In vista della pubblica udienza le parti hanno depositato memoria e memoria di replica argomentando le proprie rispettive tesi difensive.

12. Alla pubblica udienza del giorno 6 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

13. L’appello è fondato.

Alla luce dei rilievi della Integrazione della Relazione di verificazione, è fondata la censura dell’appello relativa al fatto che il PPTR, in conformità alle disposizioni del Codice dei beni culturali, ha previsto il regime prescrittivo e la disciplina d’uso delle aree rientranti nel vincolo di cui all’art.142 co.1 lett. c) dello stesso Codice e ha quindi preso atto, nel classificare l’area, dell’esistenza del vincolo ex lege conseguente all’iscrizione del “NT TR” nell’elenco delle Acque pubbliche della Provincia di Bari.

13.1. Come noto, i commi 2 e 3 dell’art. 142 d.lgs. n. 42/2004 così stabiliscono:

«2. La disposizione di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e), g), h), l), m), non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985:

a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B;

b) erano delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee diverse dalle zone A e B, limitatamente alle parti di esse ricomprese in piani pluriennali di attuazione, a condizione che le relative previsioni siano state concretamente realizzate;

c) nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ricadevano nei centri edificati perimetrati ai sensi dell’articolo 18 della legge 22 ottobre 1971, n. 865.

La disposizione del comma 1 non si applica, altresì, ai beni ivi indicati alla lettera c) che la Regione abbia ritenuto in tutto o in parte irrilevanti ai fini paesaggistici includendoli in apposito elenco reso pubblico e comunicato al Ministero. Il Ministero, con provvedimento motivato, può confermare la rilevanza paesaggistica dei suddetti beni. Il provvedimento di conferma è sottoposto alle forme di pubblicità previste dall’articolo 140, comma 4.» .

Alla luce di quanto accertato con la verificazione sopra riportata, il suolo in questione non rientra in alcuna di tali casistiche di deroga e/o esclusione dal vincolo.

13.2. In primo luogo, si ribadisce che le aree oggetto del contenzioso (e quindi anche della relazione di verificazione) sono ubicate all’interno di un vallone lambito dai due contri storici del Comune di Adelfia (ET e TR), che erano originariamente, fino al 1927, due Comuni distinti, sorti sulle sponde del torrente e divisi dal solco erosivo dello stesso torrente.

Secondo la verificazione, peraltro supportata da idonea documentazione fotografica, il tracciato del vallone erosivo è ancora leggibile e la via Vittorio Veneto rappresenta un elemento divisorio che separa due zone di torrente tra loro diverse per tipologia di argine e per elementi edificati circostanti.

13.3. In secondo luogo, è stato accertato che la parte del torrente declassificata si trova prevalentemente nel territorio del Comune di Valenzano mentre la parte posta nel Comune di Adelfia “è ubicata nel pieno centro cittadino, caratterizzato da edilizia storica e da un nucleo edilizio che è ben antecedente il 1900; diversamente, le aree del tratto declassificato sono ubicate in zona periferica, avulsa rispetto al centro cittadino del Comune di Valenzano, posta quindi in un contesto periferico costituito da edilizia residenziale di espansione di più recente costruzione, nel quale è evidente che il corso del NT TR, in alcuni tratti, è stato incanalato in argini artificiali integrandosi con l’allora costruenda edilizia”.

13.4. In terzo luogo, la verificazione ha accertato che la situazione edificatoria nei due Comuni è differente poiché nel tratto del Comune di Adelfia, il torrente divide i due ambiti edificatori di ET e TR, e attraversa il Comune centralmente e lo divide in due parti distinte e la parte oggetto di verificazione si colloca tra l’asse del torrente e il contesto urbano edificato circostante; mentre per Valenzano il torrente lambisce lateralmente il Comune stesso e si ravvisa lì una maggiore disomogeneità dovuta soprattutto alla maggiore lunghezza del tratto considerato e al fatto che vi è un’alta densità abitativa nella parte periferica con edilizia pluripiano.

13.5. Ai fini della definizione del giudizio, l’aspetto più rilevante è invero quello paesaggistico: in relazione a tale aspetto, l’integrazione della Relazione di verificazione è chiara nell’affermare che “il tratto del torrente TR, ad Adelfia, conserva un forte valore identitario, in quanto attraversa il centro storico e separa i due nuclei centrali urbani di ET e di TR. La presenza di questo tratto di canale appare quindi ancora fortemente percepibile nonostante una serie di interventi edificatori avvenuti nel tempo compresi gli interventi di arginatura e di urbanizzazione. Un elemento di particolare rilevanza storica e architettonica è il Palazzo Marchesale “de Bianchi Dottula”, situato in prossimità del torrente, posto in posizione sopraelevata rispetto al corso dello stesso, che aggiunge ulteriore valore al contesto storico paesaggistico e culturale della zona” .

13.6. In sede di verifica, delimitazione e rappresentazione in scala idonea delle aree di cui al comma 2 dell’articolo 142 d.lgs. n. 42/2004, come prevista dall’art. 38, comma 5 delle NTA del PPTR, operata dal Comune di Adelfia e ratificata con d.G.R. n. 1545/2019, pubblicata nel BURP n. 105 del 13 settembre 2019 e mai contestata, le aree di proprietà degli appellati restano al di fuori del perimetro delle aree escluse, e pertanto sono tuttora vincolate ex lege ed assoggettate alla disciplina di tutela del PPTR e nello specifico a quelle del “BP - Fiumi, torrenti, corsi d’acqua iscritti negli elenchi delle acque pubbliche” .

In relazione alla d.G.R. n.1503/2014, ad oggetto “Approvazione dell’elenco dei corsi d’acqua rilevanti ai fini paesaggistici, ai sensi dell’art. 142, comma 1, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42” , con la quale la Regione ha individuato i criteri per il riconoscimento dell’irrilevanza a fini paesaggistici dei corsi d’acqua, trattasi di atto deliberativo che non può comunque derogare al PTPR, con riferimento al quale, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 172/2018, ha affermato:

«… il piano paesaggistico ha la funzione di strumento di ricognizione del territorio oggetto di pianificazione non solo ai fini della salvaguardia e valorizzazione dei beni paesaggistici, ma anche nell’ottica dello sviluppo sostenibile e dell’uso consapevole del suolo, in modo da poter consentire l’individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio …» .

La Corte ha, quindi, proseguito stabilendo che:

«… se la funzione del piano paesaggistico è quella di introdurre un organico sistema di regole, sottoponendo il territorio regionale a una specifica normativa d’uso in funzione dei valori tutelati, ne deriva che, con riferimento a determinate aree, e a prescindere dalla qualificazione dell’opera, il piano possa prevedere anche divieti assoluti di intervento. La possibilità di introdurre divieti assoluti di intervento e trasformazione del territorio appare, d’altronde, del tutto conforme al ruolo attribuito al piano paesaggistico dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni culturali, secondo cui le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo economico …».

Conseguentemente, non si rinviene alcuna illegittimità nei provvedimenti impugnati.

14. Conclusivamente, per le motivazioni sopra indicate, l’appello della Regione Puglia deve essere accolta e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

15. Le spese del doppio grado possono essere compensate in considerazione della peculiarità in punto di fatto della vicenda in esame.

Con separato provvedimento sono liquidate le spese della verificazione, che vengono poste a carico della parte soccombente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata e respinge il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Pone le spese della verificazione, da liquidarsi con separato provvedimento, a carico della parte soccombente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

NZ PI, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

LA LO, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA LO	NZ PI

IL SEGRETARIO