Pubblicato il 10/12/2025

N. 09700/2025REG.PROV.COLL.

N. 04841/2025 REG.RIC.

N. 05094/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4841 del 2025, proposto da
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

International Paper Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nico Moravia, Gian Luca Zampa, Stefania Guarino, Giorgio Candeloro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 5094 del 2025, proposto da
International Paper Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nico Moravia, Gian Luca Zampa, Stefania Guarino, Giorgio Candeloro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

quanto al ricorso n. 4841 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 05417/2025, resa tra le parti,

quanto al ricorso n. 5094 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per Il Lazio (sezione Prima) n. 05417/2025, resa tra le parti, Per l'annullamento parziale e/o la riforma parziale

della sentenza Tar Lazio, Roma, 17 marzo 2025 n. 5417, non notificata, resa ad esito del giudizio con R.G. n. 11426 del 2024, nella parte in cui omette di pronunciarsi sul secondo motivo del ricorso di primo grado.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di International Paper Italia S.r.l. e di Autorita' Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il Cons. ID NT e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Alessandro Jacoangeli e Nico Moravia Nico Moravia e dello Stato Alessandro Jacoangeli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il primo degli appelli di cui in epigrafe l’Autorità appellante impugnava la sentenza n. 5417 del 2025 del Tar Lazio, nella parte in cui ha accolto il gravame, proposto per l’annullamento dei provvedimenti prot. 78621 del 12.8.2024 e prot. 89687 dell’1.10.2024, aventi ad oggetto il pagamento della sanzione pecuniaria amministrativa irrogata dall’Autorità con provvedimento deliberato il 20 febbraio 2024, n. 31084, come rideterminata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 6811 del 30 luglio 2024, calcolo dell’importo residuo da corrispondere in un’unica soluzione.

All’esito del giudizio di primo grado veniva accolto avverso la richiesta di pagamento di €. 350.353,77 per interessi legali quale esecuzione dell’originario provvedimento sanzionatorio e del provvedimento di rideterminazione; per il Tar, “l’effetto annullatorio (retroattivo) implica dunque l’inesigibilità della sanzione originaria e l’erroneità del riferimento, operato dall’amministrazione, all’articolo 1282 del codice civile, dato che difetta sia il requisito della liquidità, sia quello della esigibilità, essendo stata la sanzione originariamente irrogata sostituita in toto dal nuovo provvedimento dell’Antitrust… In sostanza, la sanzione non è mai divenuta esigibile all’esito della sua impugnazione, se non a seguito della rideterminazione operata in ottemperanza alle sentenze del Consiglio di Stato e nella diversa somma quantificata; di conseguenza, avendo la ricorrente provveduto al pagamento della corretta somma (rideterminata), neppure può esserle imputato il ritardo per un periodo in cui la sanzione era stata erroneamente quantificata”.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava, avverso la parte di accoglimento della sentenza di prime cure, i seguenti motivi di appello:

- violazione e falsa applicazione del dies a quo dal quale gli interessi decorrono in caso di riliquidazione della somma capitale della sanzione.

La società appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

Con ordinanza n. 2472 del 2025 veniva accolta la domanda cautelare ai soli fini della fissazione dell’udienza di merito.

Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2025 la causa passava in decisione.

Con il secondo appello di cui in epigrafe la società originaria ricorrente impugnava la medesima sentenza n. 5417 del 2025, deducendo – in asseriti termini cautelativi - i seguenti motivi: error in iudicando con riferimento alla omessa pronuncia sul secondo motivo del ricorso di primo grado (“La mancata compensazione della sanzione residua con gli interessi legali attivi maturati sugli importi che la Società ha dovuto effettuare antecedentemente al completamento della fattispecie sanzionatoria (“violazione e/o falsa applicazione art. 1282 c.c.”)”.

L’Autorità appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, va disposta la riunione degli appelli in epigrafe, nei termini imposti dall’art. 96 comma 1 cod proc amm, trattandosi di appelli avverso la medesima sentenza (“tutte le impugnazioni proposte separatamente contro la stessa sentenza devono essere riunite in un solo processo”).

2. Entrambi gli appelli riguardano una articolata fattispecie, sorta con l’impugnativa, da parte della medesima società odierna appellante ed appellata, innanzi al TAR Lazio del provvedimento n. 27849, adottato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato in data 17.7.2019, con cui è stata irrogata una sanzione pecuniaria di euro 28.954.305,00, per violazione dell’art. 101 del TFUE; tale provvedimento ha sostanziato l’accertamento di due distinte intese volte a distorcere le dinamiche concorrenziali, rispettivamente nel mercato dei fogli in cartone ondulato e nel mercato degli imballaggi in cartone ondulato.

2.1 All’esito del primo grado il ricorso veniva respinto con sentenza del 24 maggio 2021, n. 6054.

2.2 Avverso tale decisione la ricorrente ha proposto appello, accolto parzialmente dal Consiglio di Stato con sentenza della Sezione VI del 20 marzo 2023, n. 2823, nella quale, per quanto di rilievo nel presente giudizio, si è statuito che: “ come detto ai sensi dell’art. 15 della l. n. 287/1990, l’Autorità, «tenuto conto della gravità e della durata dell'infrazione, dispone l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria fino al 10 per cento del fatturato realizzato in ciascuna impresa o associazione di imprese nell'ultimo esercizio chiuso anteriormente alla notificazione della diffida». La disciplina attuativa del richiamato precetto normativo è contenuta nelle «Linee Guida sulla modalità di applicazione dei criteri di quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’Autorità in applicazione dell’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/90» adottate con Delibera AGCM 22 ottobre 2014, n. 25152 che detta i criteri in base ai quali dovrà essere nel concreto fissato l’importo della sanzione avuto riguardo alla natura, gravità e durata dell’infrazione accertata. L’importo base della sanzione, ai sensi del punto 7 delle Linee Guida «si ottiene moltiplicando una percentuale del valore delle vendite determinata in funzione del livello di gravità dell’infrazione, alla durata della partecipazione di ciascuna impresa all’infrazione». L’importo così determinato non può in ogni caso eccedere il valore del 30% delle vendite (punto 11 delle Linee Guida). Per le violazioni più gravi la percentuale del valore delle vendite considerata sarà di regola non inferiore al 15% (punto 11 delle Linee Guida).

Il coefficiente di gravità consente di definire sulla base di un parametro certo (volumi di vendita) l’importo base cui applicare gli aumenti e riduzioni commisurati alle concrete peculiarità della condotta oggetto di contestazione. Tuttavia, lo scarto esistente fra il minimo valore percentuale del 15% del coefficiente in questione e il massimo valore percentuale del tetto imposto dalla norma nel 10%, determina nel concreto un appiattimento della sanzione su quest’ultimo valore frustrando la ratio della disciplina di settore, sia di rango legislativo che regolamentare, astrattamente improntata ad una differenziazione della sanzione in funzione delle specificità delle condotte e dei ruoli imputabili a ciascun singolo operatore. La circostanza trova indiretta conferma nello stesso provvedimento impugnato (punto 504) laddove l’Autorità precisa che le sanzioni applicate alle partecipanti alle intese oggetto del presente giudizio, «eccedono per la maggior parte delle aziende coinvolte, il limite massimo previsto dall’art. 15, comma 1, della legge n. 287/1990». Ne deriva che, sia pur in termini non assoluti ma percentuali, il tetto legale determina una riduzione tanto più significativa quanto è maggiore lo scostamento in aumento della sanzione. In altri termini, il beneficio riconosciuto dalla norma ad ogni azienda, si determina in funzione dell’entità dello scostamento della sanzione (calcolata come sopra descritto) dal tetto legale, determinando il paradossale risultato che maggiore è la gravità della condotta, maggiore può rivelarsi il vantaggio che il trasgressore ricava. È, quindi, possibile affermare che la ratio sottesa alla norma di legge, individuabile nella necessità di contenere l’entità della sanzione entro limiti di sostenibilità finanziaria, di fatto limita, quando non esclude, la possibilità di graduare la stessa adeguandola alle effettive responsabilità degli autori delle condotte illegittime. Dell’eliminazione di tale discrasia dovrà farsi carico l’Autorità in sede di ridefinizione degli importi delle sanzioni considerando il valore primario della disposizione di cui all’art. 15 della l. n. 287/1990 ”.

2.3 Tale sentenza è stata impugnata con ricorso per revocazione innanzi al Consiglio di Stato, che, con sentenza n. 2161 del 5 marzo 2024 ha dichiarato tale ricorso inammissibile.

2.4 Con provvedimento del 20.2.2024 l’Autorità ha provveduto a rideterminare la sanzione quantificandola nel medesimo importo di €. 28.954.305,00.

2.5 La stessa società ha poi proposto ricorso per ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 2823/2023.

2.6 Con sentenza del 30 luglio 2024, n. 6811 la Sezione VI del Consiglio di Stato ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento dell’AGCM n. 31084 del 20.2.2024 e, nell’esercizio dei poteri previsti dall’art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a., ha determinato la sanzione “per la partecipazione della ricorrente alla intesa imballaggi in € 23.163.444,00, somma sulla quale l’Autorità calcolerà gli interessi dovuti”.

2.7 In esito a tale pronuncia sono stati emessi i provvedimenti impugnati in prime cure per i seguenti motivi: “erronea applicazione di interessi legali passivi con decorrenza antecedente al completamento della fattispecie sanzionatoria (“violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1282 c.c.”)”.

2.8 All’esito del giudizio il Tar ha accolto il ricorso nei termini sopra riassunti.

3. Nel merito è fondato l’appello dell’Autorità, sulla scorta dei precedenti specifici della sezione (cfr. sentenza n. 3603 del 2025 citata dalle parti) da cui, anche in termini di omogeneità delle decisioni e della certezza del diritto, non vi sono ragioni per discostarsi.

4. Il provvedimento del 17.7.2019 aveva prescritto di provvedere al pagamento della somma dovuta entro il termine di novanta giorni, decorso il quale dovevano essere corrisposti gli interessi di mora per il periodo infrasemestrale e le successive maggiorazioni ex art. 27 della L. n. 689/1981 per il periodo successivo. Il provvedimento ha dato attuazione alle regole operanti in materia, in forza delle quali: i) per il periodo ricompreso tra il verificarsi della mora ed il semestre di cui all’articolo 27, comma 6, della L. 689/1981 operano le sole regole generali sugli interessi moratori; ii) per il periodo successivo opera la sola maggiorazione di cui all’articolo 27, comma 6, della L. 689/1981 che “assorbe” eventuali ulteriori interessi; iii) l’inciso finale contenuto nella previsione di cui all’articolo 27, comma 6, della L. n. 689/2001 non elide, infatti, la debenza di interessi moratori per il periodo infrasemestrale perseguendo una finalità aggiuntiva di natura sanzionatoria e coercitiva (cfr. Cassazione civile, Sezioni unite, 15 giugno 2016, n. 12324).

5. Incentrando l’attenzione sugli interessi si osserva come gli stessi siano previsti quale risarcimento del danno derivante dalla particolare ipotesi di inadempimento consistente nel ritardo qualificato nel pagamento, effettuato oltre la scadenza prevista. Presupposto di tali interessi è che il debito, anche se non ancora liquidato, sia, comunque, esigibile, e ciò distingue tale tipologia di interessi da quelli corrispettivi (che postulano la liquidità ed esigibilità del debito) e da quelli compensativi (per la cui maturazione è sufficiente la liquidità del debito, anche se non ancora esigibile). Sebbene gli interessi moratori siano ulteriore manifestazione di rilevanza del principio nominalistico, gli stessi riguardano, comunque, la fase di risarcimento del danno e rappresentano, quindi, l’oggetto di un’obbligazione non accessoria, ma consequenziale. L’obbligo di corresponsione di tali interessi è ancorato, quindi, all’insorgenza della mora; a differenza degli interessi corrispettivi, necessariamente legati alla esigibilità e alla liquidita e dovuti a prescindere da una situazione di ritardo (qualificato o non), gli interessi in esame presuppongono l’esigibilità e solo in taluni casi la liquidità del debito ma sono sempre subordinati alla mora del debitore, e, quindi, alla mancata effettuazione della prestazione alla scadenza per causa imputabile al debitore. Questo ritardo qualificato (che, nel caso delle obbligazioni c.d. portables si determina ex re , atteso che la fissazione del termine rende superflua l’intimazione in quanto dies interpellat pro homine ) comporta, alla scadenza, gli effetti propri della mora, consistenti nella liquidazione forfettaria del danno in cui si sostanziano gli interessi moratori (art. 1224) e la c.d. perpetuatio obligationis (art. 1221 c.c.).

6. Ricostruiti i tratti essenziali della tipologia di interessi in esame, occorre precisare quale sia il dies a quo dal quale gli stessi decorrono in caso di riliquidazione del capitale da parte della pronuncia giudiziale.

In proposito, può richiamarsi la giurisprudenza di questo Consiglio, secondo la quale la maggiorazione di cui all’art. 27, comma 6, legge 689 del 1981 sanziona il ritardo nel pagamento di una sanzione precedentemente irrogata. Tale ritardo viene certamente meno se la sanzione, all’esito del giudizio, è annullata; se la sanzione non è annullata, ma è solo rideterminata nel suo importo, il ritardo nel pagamento non è cancellato e decorre sempre dalla data dell’originario provvedimento (salva la diversa base di computo della maggiorazione se la sanzione viene ridotta nel quantum). La sentenza che riduce il quantum conferma, infatti, che la sanzione è stata legittimamente irrogata e che, sebbene per un importo minore di quello precedentemente determinato, il suo pagamento era dovuto ed era dovuto sin dalla data indicata nell’originario provvedimento. In caso di riduzione dell’importo della sanzione muta la base di calcolo della maggiorazione che sarà l’importo minore rideterminato, ma il dies a quo per il calcolo della maggiorazione non può che essere quella fissata dall’originario provvedimento” (Consiglio di Stato, Sez. V, 4 settembre 2015, n. 4114). Questo principio - riferito alla previsione di cui all’art. 27 della L. n. 689/1981 - vale anche con riferimento agli interessi di mora, atteso che, pure in questa ipotesi, il pagamento risulta dovuto dalla scadenza del termine stabilito dal titolo dell’obbligazione.

7. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

8. Pertanto, l’appello dell’Autorità va accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado; va invece respinto l’appello, espressamente qualificato come proposto in via cautelativa, della parte privata. Infatti, sulla scorta dei principi predetti va condivisa la deduzione per cui, in ipotesi di rideterminazione della sanzione, la restituzione delle somme pagate, oltre interessi, avviene solo per la differenza; nel caso di specie, a carico della società residua una somma da pagare (nei termini indicati dall’Autorità) a titolo di quota capitale e di interessi di rateazione riattualizzati, con a conseguenza che non vi è alcun credito da compensare.

9. Sussistono giusti motivi, stante anche il successivo consolidamento dell’orientamento prevalente, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti: riunisce gli appelli; accoglie l’appello dell’Autorità e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado; respinge l’appello della parte privata.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO De IC, Presidente

ID NT, Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ID NT	IO De IC

IL SEGRETARIO