Pubblicato il 24/07/2025

N. 06602/2025REG.PROV.COLL.

N. 09371/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9371 del 2024, proposto da
IL Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani e Valerio Mosca, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, n. 67;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Regione Campania, A.R.P.A.C. - Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente della Campania, Comune di Agerola, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 3066/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Giovanni Gallone e udito per la parte appellante l’avv. Valerio Mosca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In data 4 giugno 2021 IL Italia S.p.A. (in seguito anche solo “IL”) ha presentato al Comune di Agerola e all’A.R.P.A.C. l’istanza di autorizzazione ex art. 87 e ss. (ora artt. 43 e ss.) del d.lgs. n. 259/2003 ( ratione temporis applicabile), unitamente all’istanza di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 d.lgs. n. 42/2004, per l’installazione di un impianto di telefonia mobile (o stazione radio base) nel territorio di detto Comune, in via Pendola s.n.c. (su fondo censito nel N.C.T. del Comune di Agerola, Foglio 14, Part. 1017-1018).

1.1 Il 6 luglio 2021 il Comune di Agerola ha trasmesso a IL un preavviso di diniego ex art. 10-bis della l. n. 241/1990, in ragione di un asserito contrasto tra l’impianto da realizzare ed il Piano di localizzazione per i Comuni membri di Sorrento, Piano di Sorrento ed Agerola.

In data 16 luglio 2021 IL ha trasmesso al Comune le proprie osservazioni, evidenziando l’infondatezza delle presunte cause ostative che erano state rappresentate dall’amministrazione.

Su sollecito di IL, in data 27 ottobre 2023 l’amministrazione comunale ha trasmesso alla Soprintendenza la richiesta di pronunciarsi sulla suddetta autorizzazione paesaggistica. Unitamente alla documentazione relativa all’istanza di IL, il Comune ha trasmesso alla Soprintendenza una proposta di accoglimento dell’istanza di nulla osta paesaggistico di IL formulata della Commissione Locale per il Paesaggio, la quale evidenziava che: “Considerato che trattasi di intervento rientrante tra le opere di urbanizzazione, questa Commissione ritiene di esprimere parere favorevole all’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica a condizione che l’area di intervento venga contornata da siepe sempreverde a medio fusto di essenze autoctone”.

1.2 In data 23 novembre 2023 la Soprintendenza ha tramesso a IL il preavviso di diniego per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, sostenendo che:

- l’Impianto ricade in zona territoriale 8 “Parchi territoriali” del Piano Urbanistico Territoriale (“PUT”) dell’Area Sorrentino LF approvato con L.R. Campania del 27 giugno 1987 n. 35 (doc. 5) il quale, all’art. 17, impedirebbe “le edificazioni in qualsiasi forma, sia pubbliche che privata” e le “modificazioni del suolo di qualsiasi genere”;

- da un punto di vista paesaggistico, l’Impianto implicherebbe (i) “una serie idi interventi il cui risultato finale, di fatto, modifica il contesto territoriale salvaguardato dalle apposite norme di tutela alterando in maniera sostanziale le caratteristiche morfologiche del luogo e introducendo elementi che modificano l’integrità del territorio tutelato” e (ii) “può produrre pregiudizio e compromissione degli elementi specifici del paesaggio tutelato così come individuati nel P.U.T. in quanto ne altera le caratteristiche intrinseche producendo, di fatto, una diminuzione della qualità paesaggistica del sito protetto”.

In data 1° dicembre 2023 IL ha presentato le proprie osservazioni alla Soprintendenza, evidenziando l’infondatezza del relativo parere negativo e l’inapplicabilità al caso di specie del divieto di edificazione di cui all’art. 17 del P.U.T..

Tuttavia, il 16 febbraio 2024, la Soprintendenza ha confermato il parere negativo per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 d.lgs. n. 42/2004, ritenendo non meritevoli di accoglimento le osservazioni di IL e ribadendo le medesime ragioni ostative rappresentate nel preavviso di rigetto del 23 novembre 2023.

2. Con ricorso notificato il 16 aprile 2024 e depositato il 17 aprile 2024 IL ha impugnato dinanzi al T.A.R. per la Campania – sede di Napoli, chiedendone l’annullamento, i seguenti atti:

- il provvedimento della Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Napoli prot. n.3588-P del 16 febbraio 2024 avente ad oggetto “Istanza di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 D.Lgs. 42/2004 – Parere negativo”;

- il provvedimento della Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Napoli prot. n. 23059 del 23 novembre 2023 avente ad oggetto “Comunicazione di avviso procedimento negativo ai sensi dell’art. 10-bis della L. 241/1990”;

- il provvedimento del Comune di Agerola prot n. 14923 del 28 novembre 2023;

- l’art. 17 del Piano Urbanistico Territoriale dell’Area Sorrentino LF approvato con L.R. Campania del 27 giugno 1987 n. 35;

- tutti gli atti ad essi presupposti, connessi e conseguenziali.

2.1 A sostegno del ricorso di primo grado ha dedotto i motivi così rubricati:

1) infondatezza dell’unico presupposto posto a fondamento del parere paesaggistico negativo: violazione e falsa applicazione dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, degli artt. 87 e ss. del d.lgs. n. 259/2003 e degli artt. 4, 8 e 14 della legge n. 36/2001. eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per irragionevolezza, illogicità manifesta e disparità di trattamento. violazione dei principi di proporzionalità, non discriminazione e concorrenza. difetto di istruttoria e motivazione. incompetenza ;

2) difetto di istruttoria e motivazione per assenza di valutazioni sul presunto pregiudizio paesaggistico: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, degli artt. 4, 8 e 14 legge 36/2001 e dell’art. 17 del put. eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per ingiustizia manifesta, irragionevolezza, illogicità e disparità di trattamento. violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, non discriminazione e concorrenza, difetto di istruttoria e motivazione .

3. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha:

- dichiarato il ricorso in parte inammissibile “nei sensi di cui in motivazione in relazione all’impugnativa degli atti all. 3, 4 e 6 al ricorso, e (in parte qua) dell’art. 17 della L.Reg. Campania 35/1987”;

- lo ha, per il resto, respinto.

4. Con ricorso notificato il 14 dicembre 2024 e depositato il 16 dicembre 2024 IL ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone, previa concessione di idonea tutela cautelare ex art. 98 c.p.a., la riforma.

4.1 Ha affidato il gravame ai motivi così rubricati:

1) sull’erroneità e infondatezza dei presupposti della sentenza, e sul mancato accertamento dei plurimi vizi motivazionali e istruttori del parere negativo della soprintendenza: error in iudicando e omessa pronuncia. violazione e falsa applicazione dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, degli artt. 43 e ss. del d.lgs. n. 259/2003 e degli artt. 4, 8 e 14 della legge n. 36/2001. eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per irragionevolezza, illogicità manifesta e disparità di trattamento. violazione dei principi di proporzionalità, non discriminazione e concorrenza. difetto di istruttoria e motivazione. incompetenza .

5. In data 23 dicembre 2024 il Ministero della cultura si è costituito in giudizio con memoria di stile.

6. Ad esito dell’udienza in camera di consiglio del 14 gennaio 2025, questa Sezione, con ordinanza cautelare n. 147 del 15 gennaio 2025, ha accolto, ai soli fini dell’art. 55, comma 10 c.p.a., l’istanza cautelare proposta da parte appellante, ferma l’esecutività della sentenza di primo grado, e ha fissato la discussione di merito della causa alla pubblica udienza del 10 luglio 2025 osservando che “le ragioni di parte appellante siano tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito, sede della quale potrà essere più approfonditamente delibata la questione della applicabilità al caso concreto in esame, anche alla luce della portata spaziale e della specifica formulazione della prescrizione di vincolo, dei principi stabiliti da questa Sezione nella sentenza del 21 marzo 2024 n. 2749”.

7. In data 9 giugno 2025 IL ha depositato memorie difensive ex art. 73 c.p.a. insistendo per l’accoglimento dell’appello.

8. All’udienza pubblica del 10 luglio 2025 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato.

2. Con l’unico motivo di gravame si deduce che il giudice di prime cure ha respinto il ricorso di IL sulla base di un unico presupposto, ossia la presunta legittimità di un parere negativo della Soprintendenza che, pur senza alcuna motivazione sul presunto pregiudizio derivante dall’installazione dell’opera, vieta l’installazione di una stazione radio base solamente in ragione dell’ubicazione di quest’ultima in un’area nella quale sarebbe applicabile un divieto di trasformazione del suolo (identificato nel caso di specie nell’art. 17 del P.U.T.). Secondo il T.A.R. ciò impedirebbe a priori l’installazione dell’opera, a prescindere da qualsiasi valutazione sull’effettivo impatto paesaggistico della stessa (“stante l’assolutezza del divieto [dell’art. 17 del PUT], nessuna valutazione in concreto si imponeva all’Autorità tutoria”).

Secondo parte appellante detta statuizione sarebbe errata atteso che:

- l’art. 17 del P.U.T. non può essere inteso come norma da cui derivi un divieto a priori e assoluto di installazione di una stazione radio base;

- la Soprintendenza era chiamata a svolgere anche una valutazione sull’effettivo impatto paesaggistico dell’opera, fornendone idonea motivazione nel proprio parere, anche alla luce del fatto che il Comune aveva invece fornito un parere di compatibilità dell’opera;

- il divieto serbato dalla Soprintendenza, in termini aprioristi e assoluti, si risolve in un evidente illegittimo divieto generalizzato di installazione delle stazioni radio base, anche alla luce dell’estensione particolarmente ampia dell’area su cui si applica l’art. 17 del P.U.T.;

- in ogni caso, il divieto in questione non sarebbe applicabile alle stazioni radio base, in quanto queste ultime costituiscono strutture radicalmente differenti rispetto alle costruzioni in muratura e soggette ad una disciplina speciale.

Osserva, ancora, parte appellante che la medesima questione di cui al presente appello sarebbe stata già affrontata da questa Sezione (Cons. Stato, Sez. VI, 21 marzo 2024 n. 2749) che, riformando una precedente sentenza (anche in quel caso) del T.A.R. per la Campania, ha dichiarato l’illegittimità del parere della Soprintendenza che aveva negato il rilascio di un’autorizzazione paesaggistica in applicazione di un presunto divieto di apportare qualsiasi trasformazione del suolo su un’area vincolata particolarmente estesa (“divieto di apportare modifiche al contesto riconosciuto di notevole interesse pubblico”).

Si aggiunge che, nel caso di specie, la Soprintendenza ha emesso il proprio parere negativo senza considerare che la Commissione Locale per il Paesaggio del Comune di Agerola, nella propria proposta di accoglimento dell’istanza di autorizzazione paesaggistica di IL del 27 ottobre 2023, aveva espresso parere favorevole all’installazione dell’impianto (“Considerato che trattasi di intervento rientrante tra le opere di urbanizzazione, questa Commissione ritiene di esprimere parere favorevole all’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica).

Parte appellante deduce, poi, che:

- la necessità di una motivazione sostanziale sui presunti profili di incompatibilità paesaggistica dell’impianto sarebbe confermata anche dalla stessa formulazione dell’art. 17 del PUT, secondo la quale la c.d. “Zona Territoriale 8”, comprenderebbe: “aree generalmente in emergenza o di altopiano e che costituiscono un sistema articolato di parchi tali da soddisfare il fabbisogno di standard al livello di parchi di interesse territoriale”; tale disposizione, dunque, indicherebbe una serie di fattori, diversi tra loro che possono giustificare il divieto di realizzare edifici nell’area in questione;

- i provvedimenti impugnati non conterrebbero alcun riferimento alle caratteristiche dell’area su cui IL intende installare l’Impianto e la valutazione svolta dalla Soprintendenza sarebbe carente anche con riferimento all’assenza di qualsiasi valutazione sulle possibili misure di mitigazione che avrebbero consentito la compatibilità dell’Impianto con l’area in questione (ad esempio, siepi, vegetazione o colorazione del palo), come peraltro indicato anche dal Comune nella proposta di accoglimento dell’istanza paesaggistica del 27 ottobre 2023;

- per come applicato dalla Soprintendenza, l’art. 17 del P.U.T. si tradurrebbe, in contrasto con l’art. 8, comma 6, Legge n. 36/2001 (come modificato dall’art. 38, comma 6, D.L. n. 76/2020), in un evidente divieto generalizzato di installazione degli impianti di telefonia mobile su un’intera e ampia area del territorio comunale, seppur soggetta a vincolo.

Con riguardo a tale ultimo aspetto si precisa che la “Zona territoriale 8 - Parchi territoriali” in cui ricade l’impianto, e che sarebbe soggetta al divieto di installazione degli impianti di telefonia mobile per effetto dell’applicazione dell’art. 17 del PUT, ha un’estensione particolarmente estesa, di alcuni km quadrati, come dimostra la cartografia depositata.

2.1 Il motivo non coglie nel segno.

Anzitutto, preme rilevare che IL, pur avendo espressamente proposto a mezzo del ricorso di primo grado domanda di annullamento anche avverso l’art. 17 del P.U.T. della Penisola Sorrentino-LF, ha tuttavia mancato di impugnare a mezzo di appello la statuizione con cui il giudice di prime cure ha dichiarato tale domanda inammissibile.

Ne consegue che, essendo tale dictum passato in giudicato, resta preclusa in questa sede ogni valutazione in ordine alla compatibilità di tale previsione del piano paesaggistico con la normativa speciale invocata da parte ricorrente in tema di localizzazione delle stazioni radio base (e della loro qualificazione come opere di urbanizzazione).

Tanto premesso, venendo ai caratteri del vincolo posto dall’art. 17 del P.U.T., è fuori di dubbio che quest’ultima previsione di piano ponga, rispetto alla zona territoriale 8, un divieto assoluto di sfruttamento edificatorio, sotto ogni forma. Ciò è, invero, ricavabile dalla sua formulazione letterale secondo cui “La normativa di Piano Regolatore Generale deve: - impedire le edificazioni in qualsiasi forma, sia pubblica che privata; - impedire le modificazioni del suolo di qualsiasi genere; - consentire il più ampio uso pubblico, che dovrà essere regolamentato al fine di salvaguardare l'integrità dell'ambiente naturale ed il permanere delle attività agricole o silvo – pastorali eventualmente esistenti”.

2.2 Proprio il carattere assoluto del suddetto vincolo di inedificabilità porta a disattendere tutte le doglianze svolte da parte appellante.

Nel dettaglio, l’amministrazione non è incorsa in un difetto di motivazione essendo sufficiente ed adeguato a sorreggere la determinazione negativa gravata in prime cure il semplice richiamo all’appena ricordato disposto dell’art. 17 del P.U.T..

Del resto, stante l’assolutezza del divieto posto dalla previsione di piano non era onere della Soprintendenza valutare in concreto l’impatto delle opere realizzande e, quindi, di riflesso, di dare contezza di ciò a livello motivazionale.

Sempre il carattere assoluto del vincolo insistente sull’area rende, poi, inconferente il richiamo operato da parte appellante al precedente di questa Sezione (Cons. Stato, Sez. VI, 21 marzo 2024 n. 2749), atteso che quest’ultimo si riferisce, invero, ad un’ipotesi di vincolo a carattere solo relativo (essendo in essa consentiti, come ricavabile dal testo della decisione di primo grado – T.A.R. per la Campania – sede di Napoli, sez. VII, n. 4815 del 21° agosto 2023 - “interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici”).

Deve, peraltro, aggiungersi che proprio detto precedente di questa Sezione ha opportunamente sottolineato come la pronuncia della Corte Costituzionale pure evocata dalla difesa di IL (n. 172/2018) ha riconosciuto l’astratta legittimità di strumenti pianificatori contemplanti “divieti assoluti di intervento” a condizione che essi rimangano circoscritti ad aree determinate.

Con riguardo a tale ultimo aspetto, fermo quanto osservato in via assorbente al precedente punto 2.1 in ordine all’impossibilità in questa sede di sindacare la legittimità dell’art. 17 del P.U.T., è opportuno osservare, solo per completezza, che parte appellante si è limitata a sostenere, in maniera invero apodittica, che tale previsione di piano si sarebbe tradotta in un divieto generalizzato di installazione degli impianti di telefonia mobile su un’intera e ampia area del territorio comunale senza tuttavia fornire elementi concreti a sostegno di tale affermazione.

In particolare, IL ha affermato genericamente che il vincolo in questione si estenderebbe per “alcuni km quadrati” senza quantificare questi e, di riflesso, senza dare atto del rapporto percentuale corrente tra tale porzione di territorio e la complessiva superfice comunale nonché tra essa e le aree in quest’ultima effettivamente disponibili. Dati, questi, neppure direttamente ricavabili dalla documentazione versata in atti e, segnatamente, dall’estratto cartografico allegato all’atto di gravame (doc. 12).

2.3 Irrilevante è, in ultimo, anche alla luce delle considerazioni che precedono, la circostanza che la Commissione Locale per il Paesaggio del Comune di Agerola, nella propria proposta di accoglimento dell’istanza di autorizzazione paesaggistica di IL del 27 ottobre 2023, abbia espresso, in maniera assai stringata, parere favorevole all’installazione dell’impianto. Ciò in quanto quest’ultimo atto ha natura non vincolante e l’amministrazione tutoria, a cui è istituzionalmente affidato il compito di supervisionare sul rispetto del vincolo, ha offerto, superando la prospettazione comunale, una motivazione ben più analitica ed articolata in ordine all’incompatibilità dell’intervento con la disciplina di Piano.

3. Per le ragioni sopra esposte l’appello è infondato e va respinto.

4. Cionondimeno sussistono, sia in ragione della parziale novità delle questioni affrontate che delle difese meramente formali svolte da parte appellata, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Gallone	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO