Pubblicato il 01/04/2025

N. 02749/2025REG.PROV.COLL.

N. 04594/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4594 del 2024, proposto dal Comune di Casal di Principe, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Ferdinando Gelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la signora NN IA AR, rappresentata e difesa dall'avvocato Pasquale Marotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 01676/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della signora NN IA AR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento della nota prot. n. 6963, del 14 marzo 2023, con cui il responsabile del settore urbanistica del Comune di Casal di Principe, in riscontro all’istanza della signora NNmaria AR del 2 marzo 2023 (prot. 5846) tesa ad ottenere “la rimozione del vincolo apposto ai sensi dell’art. 9 del d.p.r. n. 327/2001” sui propri terreni “e la successiva nuova ri-pianificazione dell’area in questione attribuendo alla predetta la destinazione urbanistica dei terreni contigui di maggiore estensione”, ha comunicato alla interessata che per l’immobile in questione non è possibile attribuire destinazione urbanistica pari a quella delle particelle contigue e ha negato l’attribuzione alle aree censite al NCT Foglio 20 p.lla 5687-5688-5690 della medesima destinazione urbanistica delle aree contigue in quanto “si configurano come aree non urbanisticamente disciplinate ossia come cd zone bianche”.

2. La signora AR impugnava, innanzi al T.a.r. per la Campania, sede di PO (ricorso nrg 2480/2023), la suddetta nota deducendo i seguenti motivi.

I) violazione degli art. 3 e 97 della Costituzione. Violazione e/o falsa applicazione del dpr 380/2001. Violazione e/o falsa applicazione della legge n. 1150/1942. Violazione e/o falsa applicazione del dpr 327/2001. Violazione e/o falsa applicazione della legge 241/90. Difetto di istruttoria per travisamento dei fatti e documenti. difetto di motivazione. Eccesso di potere per arbitrarietà, irragionevolezza e contraddittorietà manifesta:

a) in ragione del p.r.g. vigente, approvato con delibera di C.P. n. 7 del 31 marzo 2005, le particelle in questione cadevano in zona omogenea destinata ad “Area per istruzione pubblica” e dunque sottoposti a vincolo di esproprio, tuttavia, nei cinque anni successivi alla data di approvazione del citato PRG, né successivamente, il Comune non ha mai adottato il provvedimento con cui ha dichiarato la pubblica utilità dell’opera, né ha eseguito alcuna opera; ciò ha determinato la decadenza del vincolo preordinato all’esproprio con la conseguenza che le aree interessate risultano disciplinate, dal punto di vista urbanistico, ai sensi dell’art. 9 del dpr 380/2001 ossia come se si trattasse di Comuni privi di normativa urbanistica e in forza del quale hanno una ridotta capacità edificatoria, ragion per cui il Comune ha l’obbligo di riclassificare l’area, anche in assenza di una espressa richiesta presentata dal proprietario dell’area interessata;

b) l’area soggetta a un vincolo espropriativo oramai decaduto (zona bianca successiva) va interinalmente considerata come un’area non pianificata, fino alla nuova c.d. tipizzazione ad opera di variante urbanistica;

c) il Comune deve ritenersi inadempiente nei confronti di un obbligo normativamente previsto e a fronte del diritto del privato ad ottenere una nuova classificazione della propria area in precedenza sottoposta ad un vincolo di esproprio poi decaduto;

d) il Comune avrebbe dovuto vagliare l’istanza della ricorrente su presupposti diversi rispetto alla disciplina normativa applicata oggi alle tre particelle di terreno, ponendo alla base della valutazione l’attuale destinazione delle aree contigue

II) Violazione degli art. 3 e 97 della Costituzione. Violazione e/o falsa applicazione della legge 241/1990, art. 10-bis. Omessa comunicazione dei motivi ostativi:

a) a fronte della motivazione offerta dal Comune, la ricorrente, qualora avvisata dei motivi ostativi e ammessa alla partecipazione procedimentale, avrebbe potuto evidenziare i principi normativi e giurisprudenziali nonché gli elementi di fatto (articolati in ricorso) su cui l’amministrazione avrebbe dovuto ragionare e sarebbe giunta sicuramente ad una conclusione opposta a quella poi adottata.

III) Violazione degli art. 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990. Travisamento/erronea valutazione dei fatti e documenti. difetto di motivazione. difetto di istruttoria:

a) il provvedimento impugnato denoterebbe anche una chiara carenza istruttoria in ragione del fatto che l’amministrazione ha assunto tale decisione senza una reale motivazione, senza la valutazione di fatti concreti, senza la valutazione degli interessi privati né di quelli pubblici.

2.1. Si costituiva in giudizio, per resistere, il comune di Casal di Principe.

2.2. Il T.a.r., con sentenza n. 1676 del 12 marzo 2024, accoglieva il ricorso e condannava il Comune alle spese (euro 1.500,00).

Il giudice di primo grado osservava che:

- “la motivazione del rifiuto del Comune, valorizzando in senso reiettivo (unicamente) la qualificazione delle aree come cd. zone bianche, è frutto di un’inversione logica, atteso che è proprio tale qualificazione che fonda e legittima, al contrario, l’istanza di riclassificazione avanzata dalla ricorrente, con conseguente obbligo della P.A. di provvedere su di essa, e ciò in quanto … i limiti di edificabilità riconducibili alle 'zone bianche' hanno per loro natura carattere provvisorio ed è preciso obbligo dell’amministrazione di colmare prontamente ogni lacuna verificatasi nell’ambito della pianificazione urbanistica, dettando per tali zone una nuova disciplina urbanistica … In via conformativa il Comune, in sede di riedizione del procedimento, dunque, dovrà provvedere sull'istanza di ri-pianificazione dell'area … nella determinazione della nuova destinazione urbanistica dell'area, l’Ente mantiene la più ampia discrezionalità, avendo l'istanza di riclassificazione urbanistica di c.d. “zone bianche”, natura di atto di pianificazione … l'amministrazione potendo decidere di imprimere una destinazione urbanistica diversa dalla originaria …”.

4. Ha appellato il comune di Casal di Principe che censura la sentenza in quanto ritenuta frutto di una errata interpretazione dell’istanza presentata dall’originaria ricorrente.

4.1. Come seguono i motivi di gravame.

I) Inammissibilità del ricorso di primo grado;

a) la nota impugnata, prot. n. 6963 del 14 marzo 2023, non avrebbe contenuto propriamente decisorio né natura provvedimentale poiché l’istanza della ricorrente era rivolta specificamente ad ottenere la rimozione del vincolo destinato all’esproprio sulle aree di sua proprietà e l’attribuzione alle stesse della medesima destinazione urbanistica dei terreni contigui di maggiore estensione e a tale richiesta il responsabile del settore urbanistica del Comune di Casal di Principe avrebbe dato riscontro con la nota impugnata, evidenziando che decorso il termine quinquennale per la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, il vincolo preordinato all’esproprio decade ex lege, senza che sia necessaria l’adozione di un provvedimento ad hoc da parte dell’Ente, e che la decadenza del suddetto vincolo implica che l’area precedentemente vincolata si configuri come area non urbanisticamente disciplinata ai sensi dell’art. 9 del d.p.r. 380/2001;

b) il responsabile si sarebbe limitato a comunicare quale fosse, allo stato, la disciplina urbanistica cui era assoggettata l’area d’interesse della ricorrente e che pertanto non era possibile attribuirle una destinazione urbanistica pari a quella delle particelle contigue, quale conseguenza automatica della decadenza del vincolo destinato all’esproprio;

c) l’affermazione testuale secondo cui “non è possibile l’attribuzione di una destinazione urbanistica pari a quella delle particelle contigue”, non costituirebbe affatto un diniego di classificazione urbanistica tout court poiché, sotto questo profilo, l’atto impugnato si limiterebbe a rappresentare il regime urbanistico cui erano soggetti i terreni della ricorrente e a constatare l’impossibilità di attribuire a tali aree una destinazione urbanistica pari a quella delle particelle contigue quale conseguenza della decadenza del vincolo preordinato all’esproprio;

d) la riclassificazione urbanistica dell’area in questione non rientrava nei poteri del responsabile del settore urbanistica del Comune;

e) l’inammissibilità rileverebbe anche se si trattasse di atto meramente soprassessorio.

II) Inammissibilità del ricorso di primo grado rispetto all’impugnazione del certificato di destinazione urbanistica. Errata regolazione delle spese del giudizio. Errata applicazione art. 26 cpa e 92, comma 2, cpc.:

a) il ricorso di primo grado doveva essere parimenti dichiarato inammissibile nella parte in cui ha impugnato il certificato di destinazione urbanistica, trattandosi di certificazione redatta da un pubblico ufficiale avente carattere meramente dichiarativo e non costitutivo degli effetti giuridici che dallo stesso risultano, sicché, anche nella denegata ipotesi di accoglimento dell’impugnazione della nota prot. n. 6963 del 14 marzo 2023, il Tar avrebbe dovuto regolare le spese di lite tenendo conto della "soccombenza reciproca”, con conseguente compensazione delle spese ex art. 93.

4.2. Si è costituita, per resistere, la signora NNmaria AR che in data 19 dicembre 2024 ha depositato, altresì, memoria conclusiva.

5. All’udienza del 23 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. L’appello è infondato.

7. Quanto al primo motivo, va rilevato che la signora AR, con l’istanza presentata al Comune di Casal di Principe in data 2 marzo 2023, ha formalmente richiesto la ri-tipizzazione urbanistica della propria area.

In claris non fit interpretatio : l’interessata ha dato atto della decadenza dei vincoli espropriativi impressi dal p.r.g. sulle particelle di proprietà; ha richiamato “l’obbligo per il Comune di reintegrare la disciplina urbanistica dell’area interessata dal vincolo decaduto”; ha, infine, sollecitato “una nuova pianificazione”.

7.1. La circostanza che l’istanza si sia poi conclusa con la richiesta di attribuire “alla predetta area la destinazione urbanistica dei terreni contigui di maggiore estensione” non comporta una immutazione sostanziale della richiesta volta a ottenere “una nuova pianificazione”, esprimendo la stessa soltanto una sorta di mero “auspicio” alla conformazione urbanistica in termini rispondenti ai propri desiderata.

8. Occorre, infatti, distinguere, l’obbligo gravante in capo al Comune di provvedere alla ri-tipizzazione delle aree gravate da vincoli espropriativi decaduti (attività vincolata nell’an) dalla successiva fase di pianificazione (id est, destinazione) ex novo delle aree medesime, attività quest’ultima connotata, invece, da elevata discrezionalità (nel quid e nel quomodo) che l’ente conserva in sede di esercizio della potestà conformativa del territorio e delle relative scelte urbanistiche.

9. La signora AR ha sollecitato il Comune all’esercizio doveroso dei poteri di pianificazione ex novo delle aree de quibus e in questi termini deve essere apprezzata e circoscritta la richiesta formulata al Comune.

9.1. A fronte di tale specifica istanza, al Comune di Casal di Principe spettava di procedere alla attribuzione di una nuova pianificazione delle particelle in questione, coinvolgendo i competenti organi dell’ente, previo avvio di pertinente istruttoria da parte dell’ufficio tecnico-urbanistico.

10. La nota impugnata in primo grado si traduce, pertanto, in un atto soprassessorio che frustra le aspettative legittime della signora AR laddove, anziché prendere in esame la specifica richiesta di una nuova pianificazione delle aree, sposta l’attenzione sulla situazione urbanistica delle aree “fotografandone” l’attuale regime (post decadenza vincoli); regime che, tuttavia, era già noto alla interessata che, proprio per tale ragione (ovvero la stessa evidenziata nella nota comunale di risposta) aveva sollecitato la ri-pianificazione dell’area.

11. In altri termini, con l’impugnata nota il Comune ha sostanzialmente rinviato sine die l’esame dell’istanza, lasciando nella incertezza (sull’ an e sul quando ) il soddisfacimento dell’interesse pretensivo fatto valere dal privato con la domanda di riqualificazione dell’area incisa da vincolo decaduto; ciò costituisce un vero e proprio diniego a provvedere, come tale determinante un arresto a tempo indeterminato del procedimento attivato dal privato, lesivo della posizione giuridica della richiedente.

12. La nota impugnata s’appalesa, pertanto lesiva e illegittima: lesiva perché rinvia sine die l’istanza della appellata (in ciò sostanziandosi in un diniego come tale immediatamente e autonomamente impugnabile); illegittima perché, a fronte di una istanza di riqualificazione di area incisa da vincolo decaduto, il Comune, anziché avviare l’istruttoria procedimentale del caso, si è limitato a una pronuncia connotata da asserzioni generiche sul regime giuridico delle aree, richiamando tautologicamente la disciplina dettata dall’art. 9 del d.p.r. 380 del 2001, peraltro di natura transitoria ed eccezionale, adottando in definitiva un atto meramente soprassessorio.

12.1 A fronte dell’illegittimo atto soprassessorio adottato dal comune, altra via non c’è se non quella che il Comune deve provvedere a riclassificare l’area conservando, tuttavia, al riguardo la più ampia discrezionalità trattandosi di attività amministrativa espressione della più ampia potestà pianificatoria dell’ente.

13. Il primo motivo di appello s’appalesa, pertanto infondato.

14. Con il secondo motivo, il Comune ha dedotto la inammissibilità del ricorso di primo grado rispetto all’impugnazione del certificato di destinazione urbanistica, in ciò ravvisando un motivo di invalidità della sentenza la quale, proprio in ragione della inammissibilità della domanda caducatoria del certificato urbanistico, avrebbe dovuto diversamente regolare le spese in ragione (quanto meno) della soccombenza reciproca.

In altri termini, parte appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui non ha dichiarato inammissibile, in parte qua, il ricorso regolando di conseguenza le spese processuali.

14.1. Il motivo è infondato.

14.2. Nel giudizio di primo grado, la signora AR ha impugnato in via principale ed esclusiva la nota comunale del 14 marzo 2023 (sopra scrutinata), sulla quale ella ha incentrato causa petendi e petitum,

Il certificato di destinazione urbanistica è stato, infatti, dalla stessa impugnato soltanto in via subordinata ed eventuale, ovvero meramente tuzioristica (“se e per quanto occorra”).

14.3. Consegue a tanto che, l’oggetto del giudizio, per come perimetrato dalla ricorrente nel giudizio introduttivo, ha investito la nota comunale del 14 marzo 2023; questa nota, dunque, e non il certificato di destinazione urbanistica, ha costituito l’oggetto effettivo del contendere sulla quale si è concentrato l’interesse della appellata ed è stata sollecitata la pronuncia caducatoria del giudice.

14.4. Con l’annullamento della suddetta nota si è, pertanto, realizzato pienamente l’interesse posseduto e azionato in giudizio dalla signora AR con conseguente soccombenza, da intendersi totale, del Comune sulla domanda azionata in giudizio.

14.5. L’interesse tutelato in giudizio ha riguardato, infatti, esclusivamente il diniego opposto dal Comune alla richiesta di nuova pianificazione delle aree; in questi precisi termini deve, pertanto, essere perimetrata e qualificata la domanda della originaria ricorrente e negli stessi termini (di corrispondenza tra chiesto e pronunciato) apprezzata la pronuncia del giudice,

14.6. Correttamente, pertanto, il Tar ha regolato il regime delle spese sul presupposto della soccombenza del Comune nel giudizio di primo grado, senza che rilevi a tali fini l’impugnabilità o meno del certificato di destinazione urbanistica.

15. Anche il secondo motivo di appello sì appalesa, pertanto, infondato.

16. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto.

17. Le spese relative al giudizio di appello, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il comune di Casal di Principe al pagamento delle spese processuali che si liquidano, in favore della signora NNmaria AR, in euro 6.000,00 (seimila/00) oltre accessori di legge e spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Rotondo	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO