Pubblicato il 17/07/2025

N. 06295/2025REG.PROV.COLL.

N. 01064/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1064 del 2025, proposto dalla società Candi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Tommaso Mariuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

la società Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Cesare Righetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

di ANAS s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per il Veneto, Sez. III, 24 dicembre 2024, n. 3045, resa tra le parti, nella parte in cui ha respinto il ricorso proposto per l'annullamento della nota del 10 gennaio 2024 prot. n. 1199/22024, emessa da Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova s.p.a., avente ad oggetto « Impianti pubblicitari collocati su viabilità di competenza di Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova S.p.A. Vostre istanze di rinnovo autorizzazioni. Diniego », ricevuta via PEC in pari data e, in quanto ivi richiamata, della sua precedente comunicazione ex art. 10- bis l. 241/1990 del 5 ottobre 2023 prot. n. 45328/23.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Martina Arrivi e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Candi s.r.l. ha appellato la sentenza del T.A.R. Veneto, indicata in epigrafe, nella parte in cui ha respinto il ricorso proposto avverso un diniego di installazione di cartelli pubblicitari lungo la strada statale 11 (SS11) e lungo la variante Brescia Est (collegamento SS11 e SS236).

2. Si procede, di seguito, all'illustrazione riassuntiva dei fatti di causa.

2.1. Candi s.r.l., che opera nel campo pubblicitario, ha presentato, il 13 dicembre 2021, delle istanze per il rinnovo delle autorizzazioni all'installazione di 47 cartelli pubblicitari e, in data 14 dicembre 2021, delle istanze per il rinnovo delle autorizzazioni inerenti 26 impianti verticali di direzione, tutti collocati lungo i predetti tratti viari, gestiti dalla società Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova s.p.a. (di seguito, breviter , Autostrada s.p.a.).

2.2. Con provvedimento prot. n. 1199/2024 del 10 gennaio 2024, Autostrada s.p.a. ha rigettato le istanze, ritenendo che tutti gli impianti, ivi inclusi i segnali direzionali, avessero un contenuto pubblicitario e potessero essere fonti di disturbo dell'attenzione degli utenti delle strade, in considerazione dell'incremento del traffico veicolare registratosi negli ultimi anni.

2.3. Con ricorso notificato il 9 marzo 2024 e depositato il 14 marzo 2024, Candi s.r.l. ha impugnato il provvedimento, lamentandone l'illegittimità per quattro motivi. In estrema sintesi, con il primo motivo la società ha addotto il difetto di motivazione e di istruttoria in relazione all'addotto incremento del traffico veicolare lungo i tratti stradali interessati dall'apposizione dei cartelli. Con il secondo motivo, la ricorrente ha lamentato che Autostrada s.p.a. avesse impropriamente assimilato il trattamento giuridico delle strade per cui è causa a quello delle tratte autostradali, ricavandone un divieto assoluto di apposizione di cartelli pubblicitari, ex art. 23, co. 7, d.lgs. 285/1992 (codice della strada o c.d.s.). Con il terzo motivo, la ricorrente ha contestato l'affermazione di Autostrada s.p.a. secondo la quale anche i segnali direzionali avessero un contenuto pubblicitario. Con il quarto motivo di ricorso, la società esponente ha lamentato che il diniego impugnato non avesse indicato le norme ritenute ostative al rilascio dell'autorizzazione richiesta.

2.4. Si è costituita, per resistere al gravame, Autostrada s.p.a.

2.5. Con sentenza n. 3045 del 30 dicembre 2024, non notificata, il T.A.R. Veneto ha respinto il ricorso relativamente ai 47 cartelli pubblicitari, mentre lo ha accolto con riferimento ai 26 impianti di direzione, annullando, in parte qua , il provvedimento impugnato. Il giudice ha ritenuto che Autostrada s.p.a. avesse legittimamente esercitato la propria discrezionalità tecnica in ordine alla idoneità dei cartelli pubblicitari a distrarre l'attenzione dei conducenti e a compromettere la sicurezza della circolazione stradale. Viceversa, quanto agli impianti verticali di direzione, il T.A.R. ha ritenuto fondate le censure di difetto di motivazione e di istruttoria dedotte con i vari motivi di ricorso, posto che dal provvedimento impugnato non emerge l'avvenuta valutazione dell'utilità degli impianti né della loro capacità di compromettere la sicurezza della circolazione. In relazione alla carente motivazione sulla idoneità dei segnali direzionali a mettere in pericolo la circolazione stradale, il giudice ha osservato che « l'incremento di traffico registrato lungo la tratta autostradale gestita dalla resistente non risulta corroborato dall'indicazione dei relativi dati numerici, mentre la menzione delle iniziative adottate da Autostrada per il potenziamento della sicurezza si risolve in un'affermazione generica e priva di concreti riferimenti ».

3. La sentenza è stata appellata, limitatamente alla statuizione di rigetto, da Candi s.r.l., con ricorso ritualmente notificato il 4 febbraio 2025 e depositato il 9 febbraio 2025. L'appello è affidato a due motivi.

I) Con il primo, la società appellante lamenta che il T.A.R. non abbia considerato che la discrezionalità tecnica relativa al vaglio di pericolosità per la circolazione stradale, prescritto dall'art. 23, co. 1, c.d.s., vada esercitata per ogni singolo cartello pubblicitario e non, collettivamente e indistintamente, per tutti quelli indicati nelle istanze di rinnovo delle autorizzazioni, in ragione di indimostrati incrementi del traffico veicolare. Ad avviso dell'appellante, inoltre, Autostrada s.p.a. non avrebbe neppure effettuato una apposita istruttoria sull'andamento del traffico sui tratti stradali interessati dall'istallazione dei cartelli, avendo addotto, al fine del rigetto delle istanze, l'aumento del traffico sulle autostrade gestite dalla società, quando le richieste di Candi s.r.l. si riferivano all'istallazione di impianti su strade secondarie extraurbane. Sempre secondo la ricostruzione attorea, Autostrada s.p.a. avrebbe frapposto un precostituito diniego alla permanenza dei cartelli pubblicitari, avendoli considerati automaticamente una fonte di distrazione, senza realmente indagarne la capacità decettiva, come invece imposto dall'art. 23, co. 1, c.d.s.

II) Con il secondo motivo di appello, la società esponente deduce la contraddittorietà intrinseca della sentenza di primo grado, poiché essa ha ritenuto fondate le doglianze inerenti il difetto di istruttoria e di motivazione solo in relazione ai segnali direzionali e non anche ai cartelli pubblicitari, quando, invece, tutte le istanze presentate da Candi s.r.l. sono state respinte sulla scorta del medesimo presupposto, ossia l'incremento del traffico veicolare, che lo stesso T.A.R. ha considerato indimostrato.

4. Si è costituita Autostrada s.p.a. per resistere all'appello. In particolare, l'appellata ha spiegato che, sebbene le strade per cui è causa non siano assimilabili in toto alle autostrade, i dati del traffico relativi a queste ultime siano esplicativi della situazione anche dei tratti stradali su cui insistono le istanze, questi essendo, in sostanza, dei raccordi autostradali.

5. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica dell'8 maggio 2025.

6. L'appello, i cui motivi possono essere analizzati assieme in quanto interconnessi, è fondato.

6.1. La disciplina della pubblicità sulle strade, contenuta all'art. 23 c.d.s., si differenzia a seconda che i cartelli contenenti gli annunci debbano essere collocati su itinerari internazionali, autostrade, strade urbane principali e relativi accessi oppure sulle restanti tipologie di strade. Nel primo caso vige un divieto assoluto di apposizione della cartellonistica pubblicitaria (art. 23, co. 7, c.d.s., a mente del quale «[è] vietata qualsiasi forma di pubblicità lungo e in vista degli itinerari internazionali, delle autostrade e delle strade extraurbane principali e relativi accessi »). Nel secondo caso, l'istallazione dei cartelli è permessa previa autorizzazione dell'ente proprietario della strada (o gestore della stessa), sempre che essi, per dimensioni, forma, colori, disegno e ubicazione, non interferiscano negativamente con la circolazione stradale (art. 23, co. 1, c.d.s., che così recita: «[l] ungo le strade o in vista di esse è vietato collocare insegne, cartelli, manifesti, impianti di pubblicità o propaganda, segni orizzontali reclamistici, sorgenti luminose, visibili dai veicoli transitanti sulle strade, che per dimensioni, forma, colori, disegno e ubicazione possono ingenerare confusione con la segnaletica stradale, ovvero possono renderne difficile la comprensione o ridurne la visibilità o l'efficacia, ovvero arrecare disturbo visivo agli utenti della strada o distrarne l'attenzione con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione; in ogni caso, detti impianti non devono costituire ostacolo o, comunque, impedimento alla circolazione delle persone invalide »; art. 23, co. 4, c.d.s., in forza del quale «[l] a collocazione di cartelli e di altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse è soggetta in ogni caso ad autorizzazione da parte dell'ente proprietario della strada nel rispetto delle presenti norme »).

6.2. Nel caso di specie, Candi s.r.l. ha richiesto l'autorizzazione all'apposizione di 47 cartelli pubblicitari lungo la SS11 e il collegamento tra la SS11 e la SS236, ossia su strade secondarie extraurbane. L'estraneità delle strade SS11 e della variante Brescia Est al circuito autostradale è stato ammesso dalla stessa Autostrada s.p.a., che, difatti, nelle memorie difensive ha precisato di non aver operato una piena assimilazione delle strade in discorso a quelle di cui all'art. 23, co. 7, c.d.s. Anche nel provvedimento impugnato è illustrato che « la scrivente Società non ha affatto dato corso ad una "applicazione generalizzata dell'art. 23, comma 7, del D.Lgs n. 285/1992": invece, ha richiamato detta norma, e l'indirizzo interpretativo (ancora) in via di consolidamento che la riguarda, con l'intento di rimarcare l'importanza dei tratti stradali su cui insistono gli impianti oggetto delle richieste di rinnovo di autorizzazione, ma è comunque pervenuta alla decisione di negare il rinnovo in esito alla rivalutazione complessiva del superiore interesse alla sicurezza della circolazione stradale ».

6.3. Ne consegue che l'installazione della cartellonistica è autorizzabile, ex art. 23, co. 1 e 4, c.d.s., previa verifica della non pericolosità della stessa da parte dell'ente proprietario o gestore della strada, al quale è, senza dubbio, affidato un giudizio tecnico-discrezionale, come anche osservato dal T.A.R. Nel caso di specie, tuttavia, la valutazione effettuata da Autostrada s.p.a. non poggia su una compiuta istruttoria del caso concreto sottoposto al suo scrutinio.

6.4. L'art. 23, co. 1, c.d.s., infatti, richiede che il giudizio di pericolosità dei cartelli pubblicitari venga effettuato considerandone le dimensioni, la forma, i colori, il disegno e l'ubicazione, ossia, in definitiva, le caratteristiche dei cartelli medesimi, nonché del tratto stradale in cui essi insistono. Sebbene l'ubicazione del manufatto sia un parametro rilevante ai fini della valutazione rimessa all'amministrazione, essa deve fondarsi sulla concreta conformazione della strada nonché, eventualmente, sulle effettive condizioni del traffico insistente sulla stessa.

6.5. Nel caso di specie, invece, Autostrada s.p.a. ha ritenuto l'apposizione dei cartelli pericolosa in base a una generica affermazione di incremento del traffico, non sostenuta da dati probanti e, per di più, riferita non tanto alle strade indicate nelle istanze (SS11 e variante Brescia Est), quanto alla limitrofa autostrada. Nel provvedimento di diniego, infatti, è affermato che « l'incremento costante del traffico veicolare che ha interessato anche i tratti stradali su cui insistono gli impianti oggetto delle richieste di rinnovo di autorizzazione è un dato oggettivo e documentato, attestantesi, sulle tratte autostradali affidate in concessione a questa Società, su valori superiori al 10% (veicoli/km) rispetto all'anno 2012, al punto che si sono rese necessarie diverse iniziative intese a potenziarne il livello di sicurezza ».

6.6. Ebbene, in primo luogo, non è consentito sostenere che l'incremento del traffico possa essere attestato attraverso i dati dei flussi autostradali, attesa la diversità tra le due tipologie di viabilità e la necessità che l'istruttoria posta alla base della valutazione tecnica sulla pericolosità della cartellonistica sia focalizzata – tra i vari parametri di riferimento – sulla specifica "ubicazione" degli impianti (cfr. art. 23, co. 1, c.d.s.). Né è possibile equiparare la SS11 e la variante Brescia Est a "raccordi autostradali", così da assimilarli de facto alle autostrade e ai relativi accessi, in quanto gli accessi autostradali (peraltro oggetto di divieto assoluto di pubblicità, ex art. 23, co. 7, c.d.s.) sono le giunture tra strada e autostrada, mentre i tratti viari oggetto della presente controversia sono normalissime strade secondarie che, a un certo punto, si allacciano all'autostrada.

6.7. In secondo luogo, lo stesso T.A.R., nella sentenza appellata, ha ritenuto indimostrato l'incremento del traffico anche sull'autostrada. La pronuncia così si esprime: « l'incremento di traffico registrato lungo la tratta autostradale gestita dalla resistente non risulta corroborato dall'indicazione dei relativi dati numerici, mentre la menzione delle iniziative adottate da Autostrada per il potenziamento della sicurezza si risolve in un'affermazione generica e priva di concreti riferimenti ». L'osservazione del giudice di prime cure è inserita nel capo della sentenza dedicato all'annullamento del provvedimento di diniego di apposizione dei segnali direzionali, ma, come correttamente evidenziato dalla società appellante, l'atto impugnato si fonda sulla medesima motivazione reiettiva, sia per gli impianti segnaletici sia per i cartelli pubblicitari. In entrambi i casi, infatti, Autostrada s.p.a. ha ritenuto che l'istallazione dei manufatti fosse pregiudizievole per la sicurezza stradale in ragione dell'elevato traffico sulle tratte. A ciò consegue la contraddittorietà intrinseca della sentenza di primo grado, che, nonostante l'identico pilastro motivazionale del provvedimento, lo ha ritenuto viziato per difetto di istruttoria e di motivazione solo nella parte relativa ai segnali direzionali e non anche con riferimento ai cartelli pubblicitari.

6.8. Il vizio riscontrato dal T.A.R., tra l'altro con statuizione avente efficacia di giudicato quanto alla segnaletica stradale, va, quindi, esteso all'intero provvedimento che, per l'effetto, deve essere annullato in toto , salva la riedizione del potere di Autostrada s.p.a.

7. In ragione della particolarità della vicenda, sussistono i presupposti per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla integralmente il provvedimento prot. n. 1199/2024 del 10 gennaio 2024, salva la riedizione del potere.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arrivi	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO