Pubblicato il 02/12/2025

N. 09485/2025REG.PROV.COLL.

N. 02307/2024 REG.RIC.

N. 02320/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2307 del 2024, proposto dal Comune di Trevignano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento, n. 11;

contro

l’Associazione “La Madonna di Trevignano” Romano Ets Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, il signor NN DI, rappresentati e difesi dall’avvocato Adriano Tortora, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cicerone, n. 49;
l’Ente Parco Naturale Regionale Bracciano Martignano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

sul ricorso numero di registro generale 2320 del 2024, proposto dall’Ente Parco Naturale Regionale Bracciano Martignano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

il signor DI NN, in proprio e quale Presidente dell’Associazione “La Madonna di Trevignano Romano” Ets – Onlus, rappresentati e difesi dall’avvocato Adriano Tortora, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cicerone, n. 49;
il Comune di Trevignano Romano, non costituito in giudizio.

per la riforma

quanto a entrambi i ricorsi (n. 2307/2024 e n. 2320/2024), della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione Seconda, n. 513/2024.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del signor NN DI, dell’Associazione la Madonna di Trevignano Romano Ets Onlus e dell’Ente Parco Naturale Regionale Bracciano Martignano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 la Cons. EL RI;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con gli appelli in esame è stata impugnata dal Comune di Trevignano e dell’Ente Parco naturale regionale di Bracciano e Martignano la sentenza emessa dal T.A.R. per il Lazio, sez. II quater n. 513/2024 del 10 gennaio 2024 resa sul ricorso iscritto al n.r.g. 11170/2023 (corretta con ordinanza collegiale n. 1974, pubblicata il 1 febbraio 2024).

1.1. Con la menzionata sentenza è stato accolto il ricorso di primo grado proposto dal signor NN DI, in qualità di rappresentante legale dell’Associazione “La Madonna di Trevignano Romano” Ets – Onlus, avente ad oggetto il provvedimento dell’Ente Parco naturale regionale Bracciano – Martignano - “Annullamento del provvedimento n. AP3342 del 09/12/2019 ai sensi della Legge n.241/1990, art 21 nonies, comma 2 bis e ss.mm.” emesso in data 30 giugno 2023 - ed il provvedimento del Comune di Trevignano Romano -“RISCONTRO alla vs. nota del 10/07/2023 prot. 10588 a seguito della nostra Comunicazione di avvio del procedimento Legge 241/90 e s.m.i. per annullamento della CILA del 04/10/2019 prot. 13110 del 06/07/2023 prot. 10420” emesso in data 26 luglio 2023.

2. Il sig. NN DI, in proprio e quale Presidente dell’Associazione “La Madonna di Trevignano Romano” Ets-Onlus, si è costituito in entrambi i giudizi con memoria di stile e ne ha chiesto il respingimento.

2.1. Nell’appello r.g. n. 2307 del 2024 si è costituito anche l’Ente Parco naturale regionale.

2.2. In data 17 settembre 2025 il signor NN DI ha depositato memoria di replica nel giudizio r.g. n. 2307/2024.

2.3. Il Comune di Trevignano, con memoria del 1 ottobre 2025, ha eccepito l’inammissibilità della replica del signor NN DI del 17 settembre 2025, in quanto depositata in violazione dell’art. 73 c.p.a., secondo cui le parti possono presentare repliche solo ed esclusivamente rispetto “alle nuove memorie depositate in vista dell’udienza” oltre che perché meramente reiterativa del contenuto della sentenza impugnata.

2.4. Nell’appello n. r.g. 2320 del 2024 l’Ente Parco naturale regionale Bracciano Martignano, con memoria del 15 settembre 2025, ha dichiarato che è sopravvenuto il difetto di interesse alla decisione dell’appello e ha conseguentemente chiesto che sia dichiarata l’improcedibilità dello stesso.

3. Alla pubblica udienza del giorno 9 ottobre 2025 le cause sono state trattenute in decisione.

4. Preliminarmente il Collegio dispone, ex art. 96 comma 1 c.p.a., la riunione degli appelli poiché proposti avverso la medesima sentenza.

5. Oggetto del giudizio è costituito dall’annullamento, ex art. 21 nonies l. 241 1990 s.m.i., del nulla osta originariamente rilasciato all’Associazione per la realizzazione di una recinzione di un’area di proprietà dell’Associazione/DI nell’ambito dell’Ente Parco, in cui tuttavia le recinzioni sono ammesse solo in alcuni casi tassativi.

5.1. In particolare, è opportuno rilevare in punto di fatto che:

- l’Ente Parco, in data 9 dicembre 2019, ha rilasciato il nulla osta con cui acconsentiva l’esecuzione delle opere consistenti in una recinzione in pali di castagno e rete metallica richiesti dall’Associazione con c.i.l.a. del 4 ottobre 2019 (prot. n. 13110);

- in data 16 aprile 2021, l’Ente Parco ha notificato alla ricorrente l’ordinanza n. 1/2021, recante l’ordine di riduzione in pristino delle opere suddette, motivato in base all’asserita assenza di nulla osta;

- in data 31 maggio 2023, l’Ente Parco ha inviato alla parte ricorrente una comunicazione di avvio del procedimento in autotutela ( ex art. 21 nonies , co. 2, l. n. 241/1990) per la rimozione della recinzione e delle essenze arboree e arbustive, sulla base dell’asserita falsa rappresentazione dei fatti, per l’omessa specificazione, nell’istanza di nulla osta, che il fondo sarebbe stato utilizzato come luogo di preghiera;

- con provvedimento in data 30 giugno 2023, l’Ente Parco ha disposto l’annullamento in autotutela del nulla osta (prot. AP3342.15) rilasciato in data 9 dicembre 2019;

- in data 6 luglio 2023, il Comune di Trevignano Romano ha comunicato l’avvio del procedimento per l’annullamento in autotutela ( ex art. 21 nonies l. n. 241/1990) della suddetta c.i.l.a. del 4 ottobre 2019 (prot. n. 13110), motivando nel senso che era venuto meno il nulla osta necessario per l’efficacia del titolo edilizio di cui sopra;

- il Comune, con nota in data 26 luglio 2023, rigettava le deduzioni svolte dalla parte istante.

5.2. L’Associazione ha impugnato in primo grado con sette motivi di ricorso il provvedimento emesso dall’Ente Parco in data 30 giugno 2023, nonché la suddetta nota emessa dal Comune in data 26 luglio 2023.

5.3. Il T.a.r. adito, in base al principio della ragione più liquida, ha esaminato direttamente il motivo ritenuto fondato, vale a dire il sesto, e ha accolto il ricorso in base alla seguente motivazione: “Ai sensi dell’art. 21 nonies L. 241/1990, «1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell' articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all'adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo. (…)

2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445».

Si legge nel provvedimento di annullamento in autotutela, emesso dall’Ente Parco in data 30.06.2023: «Si annulla ai sensi della L. 241/90 art. 21 nonies c. 2bis, detto provvedimento n. AP3342 del 09/12/2019 con oggetto “Richiesta parere preventivo ai sensi dell’art. 8 e 28 della L.R. 06.10.97, n 29 – Piantagione e recinzione – Associazione “la Madonna di Trevignano R. ETS”».

Si legge inoltre nella comunicazione di avvio del procedimento del 31.05.2023 (richiamata nella motivazione del provvedimento in autotutela impugnato): «Le motivazioni addotte come sostanziali ai fini del rilascio del nulla osta sono state, per quanto attiene la piantumazione di essenze arboree ed arbustive, quello di rendere più̀ gradevole l’aspetto del territorio, mentre per quanto riguarda la recinzione, la necessità di porre un ostacolo ai furti perpetrati (ed evidentemente anche il furto delle essenze arboree da impiantare) ed evitare l’abbandono di rifiuti.

L’area su cui è stato rilasciato il nulla osta sopra indicato è oggi utilizzata, a nostro avviso, come sito di preghiera collettiva e luogo che mensilmente si presta, sempre a nostro avviso, ad ospitare persone e mezzi; condizioni queste che, all’atto del rilascio del N.O., non si rilevavano e che, pertanto, hanno impedito una fase istruttoria del procedimento che potesse tener conto del reale utilizzo dell’area stessa. (…)

Per quanto concerne la falsa rappresentazione dei fatti da parte del privato, come è stato recentemente affermato nella giurisprudenza amministrativa, il comma 2 bis dell'art. 21 nonies della L. n. 241 del 1990 va interpretato nel senso che detta falsa rappresentazione comporta l'inapplicabilità del termine di diciotto mesi per l'annullamento d'ufficio introdotto, nell'art. 21-nonies, L. n. 241 del 1990, dall'art. 6, L. 7 agosto 2015, n.124, e perciò senza neppure richiedere alcun accertamento processuale penale (…).

Con la presente, si comunica, pertanto, l’avvio del procedimento volto all’annullamento d’ufficio del Nulla Osta del 09/12/2019 prot. AP3342 affetto da vizio di legittimità e rispetto a cui si ritiene che: - lo stesso sia stato ottenuto in forza di una falsa rappresentazione dei fatti (…)».

Ritiene il Collegio che il provvedimento impugnato, così come motivato per relationem richiamando la motivazione contenuta nella comunicazione di avvio del procedimento, sia affetto dal vizio della violazione di legge, ponendosi in contrasto con il citato art. 21 nonies, co. 2bis, L. 241/1990.

È evidente infatti che quella norma consente di superare il termine di 12 mesi, previsto dal comma 1, solo in caso di falsa rappresentazione dei fatti, mentre il provvedimento impugnato rileva un’incompleta indicazione dei motivi che indussero la parte ricorrente a chiedere il rilascio del nulla osta in questione.

Non potendosi equiparare i fatti (intesi come accadimenti esterni ed oggettivamente percepibili ai sensi) ai motivi (intesi come finalità interne che spingono un soggetto a compiere un determinato atto giuridico, soggettivamente percepibili dall’autore dell’atto), si deve concludere che il potere di annullamento in autotutela sia stato esercitato in un caso non previsto dalla legge.”

6. Con l’appello r.g. n. 2307/2024 il Comune di Trevignano ha richiamato la disciplina del Parco ed in particolare le “linee guida in materia di recinzioni per il rilascio del nulla osta preventivo previsto dalla legge regionale 29/97” di cui alla deliberazione 3/14 assunta ai sensi dell’art 13 della l. n. 394/1991 e dell’art. 28 della l.r. 29/1997, che espressamente dispongono il preventivo ed obbligatorio nulla osta per qualsiasi intervento, impianto e/o opera da realizzare all’interno dell’area protetta e consentono ai proprietari delle diverse aree interne al Parco di recintare solo in determinate ipotesi: a) recinzioni necessarie alla protezione degli impianti tecnologici; b) ripristino di recinzioni esistenti all’interno del Parco; c) recinzioni ex novo accessorie alle attività presenti e compatibili con la tutela dell’ambiente nella zona richiesta; d) “in virtù del diritto alla sicurezza dei cittadini e della indiscutibile predominanza rispetto a qualsiasi principio di tutela ambientale, la realizzazione di recinzioni alla delimitazione della proprietà” solo “ove siano presenti residenze legittimamente edificate in zona “A” prima dell'istituzione del Parco” ; e) contrasto al fenomeno della discarica abusiva; f) recinzioni di animali da compagnia; g) recinzioni di piccoli allevamenti per uso domestico; h) recinzione dell’orto per uso personale.

Nel caso in esame, l’Ente gestore del Parco ha ritenuto non sussistenti i presupposti di fatto e normativi per l’assenso quando si è avveduto che l’unica finalità era quella della realizzazione di un luogo di culto non consentito e non rientrante tra le deroghe per cui la disciplina del Parco consente le recinzioni; di tale reale motivo l’Associazione non ha fatto menzione sicché l’Ente Parco e il Comune sono potuti intervenire soltanto quando è emerso dai fatti che il luogo era utilizzato come luogo di culto con assembramento di persone. Conseguentemente il Comune ha disposto l’annullamento della CILA presentata.

In particolare, dall’insieme di interventi realizzati - tra cui in primo luogo la recinzione - che andrebbero per l’appunto considerati complessivamente, si desumerebbe che si è trattato di interventi volti a realizzare un luogo di culto non consentito e quindi ad opere di urbanizzazione secondaria ex art. 16 c. 8 del d.P.R. n. 380 del 2001 non allocabili nell’area del Parco in quanto zona vincolata (zona A del Parco di Bracciano, zona di massima tutela).

7. Le deduzioni del Comune avverso la sentenza di primo grado sono fondate.

Invero, l’Associazione istante ha dichiarato, al fine dell’ottenimento del nulla osta, che la recinzione e le altre opere realizzate sarebbero state necessarie per la difesa delle piantumazioni di olivo che intendeva approntare e per evitare l’abbandono dei rifiuti nella sua proprietà, ma ha omesso di rappresentare che gli interventi per i quali ha presentato la CILA erano volti alla realizzazione di un luogo di riunione per finalità di culto all’interno del Parco, ipotesi questa che esula da quelle consentite dalle “Linee guida” del Parco.

La realizzazione di opere per la finalità di riunione all’aperto all’interno del Parco in zona vincolata non costituisce un motivo inteso come finalità interna che spinge un soggetto a compiere un determinato atto giuridico, ma un fatto che avrebbe dovuto essere rappresentato all’Amministrazione nell’istanza di CILA.

L’Associazione si è invece limitata a una rappresentazione di fatti e/o motivi contenuta nella istanza, fondata invece sulla mera necessità di rendere più gradevole l’aspetto del territorio con le essenze arboree e di preservare l’area dall’abbandono di rifiuti, elementi che avrebbero fatto rientrare le opere richieste nelle ipotesi derogatorie delle Linee guida.

Pertanto, l’Associazione non ha rispettato, in fase di richiesta del nulla osta, la regola del “ clare loqui ”, corollario del principio di buona fede, sicché l’Amministrazione non è stata posta nelle condizioni di avvedersi del fatto che le opere richieste erano funzionali ad altro tipo di finalità rispetto a quelle apparentemente rappresentate dal soggetto privato (piantumazione, evitare l’abbandono dei rifiuti) sicché ciò ha reso legittimo il superamento del termine ex art. 21 nonies l. n. 241 del 1990 s.m.i.

8. Conseguentemente i provvedimenti impugnati sono legittimi e in riforma della sentenza impugnata il ricorso di primo grado deve essere respinto con accoglimento dell’appello n. 2307/2024 proposto dal Comune di Trevignano; deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l’appello r.g. n. 2320 del 2024.

9. In considerazione dell’esito e della particolarità della materia del contendere, le spese del doppio grado possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, accoglie l’appello r.g. n. 2307/2024 e dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse l’appello r.g. n. 2320 del 2024.

Compensa le spese del doppio grado tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

CA BE, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

EL RI, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL RI	CA BE

IL SEGRETARIO