Pubblicato il 20/04/2026

N. 00241/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00145/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 145 del 2022, proposto da Villa Serena S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Alessandra Rulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege a L'Aquila, Via Buccio Da Ranallo S. Domenico;

per l’annullamento

della delibera della Giunta della Regione Abruzzo n. 15 del 25 gennaio 2022, avente a oggetto il “ recepimento accordo, ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, tra il Governo, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, sul documento concernente ‘Linee di indirizzo per la individuazione di percorsi appropriati nella rete di riabilitazione’ Prime disposizioni operative: procedure per l’accesso in medicina riabilitativa intensiva cod. 56 MDC 1 e 8 ”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4 bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 aprile 2026 il Dott. ST OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 28.3.2022 e depositato in data 5.4.2022, Villa Serena S.r.l. ha adito l’intestato Tribunale nei confronti della Regione Abruzzo al fine di sentir annullare gli atti meglio emarginati in epigrafe.

A sostegno del gravame, la ricorrente ha articolato le doglianze che verranno di seguito esaminate.

2. Con memoria del 16.3.2026, la Regione Abruzzo, già costituitasi in giudizio in data 8.4.2022, ha insistito nel rigetto del ricorso allegando, tra l’altro, la non vincolatività delle linee guida oggetto dell’accordo recepito con la delibera gravata.

3. All’udienza pubblica fissata, in via straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato ex art. 87, comma 4 bis , c.p.a., in data 17.04.2026 e celebratasi da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Tanto premesso, la presente controversia ha a oggetto l’impugnazione della delibera della Giunta della Regione Abruzzo n. 15 del 25.01.2022, che ha recepito l’accordo del 4.8.2021 raggiunto - in forza di quanto previsto dall’art. 4, comma 1, D. Lgs. 28 agosto 1997, n. 281 - tra il Governo, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano sulle “ linee di indirizzo per la individuazione di percorsi appropriati nella rete di riabilitazione ”.

In altre parole, la Conferenza Stato-Regioni consente ai propri componenti di raggiungere accordi che siano espressione del principio di leale collaborazione e siano tesi al perseguimento di obiettivi di funzionalità, economicità ed efficacia dell’azione amministrativa. Si tratta, in particolare, di strumenti di co-decisione con la partecipazione di diversi livelli di governo.

In tale alveo, si colloca l’accordo del 4.8.2021, comprensivo delle richiamate linee guida che, al fine di garantire la tempestività, l’appropriatezza e l’efficacia dei trasferimenti dai reparti per acuti a quelli di assistenza riabilitativa, ha imposto, tra l’altro, alle Regioni e alle ASL di predisporre, il “ piano locale per l’assistenza riabilitativa ”.

La Regione Abruzzo, con la delibera impugnata, ha, da un lato, recepito tale accordo e le relative linee guida e, dall’altro, approvato il documento (denominato “ prime disposizioni operative: procedure per l’accesso in medicina riabilitativa intensiva cod. 56 mdc 1 e 8 ”) che ha definito i criteri clinici, con relativi strumenti di valutazione (scale validate) per l’accesso in condizioni di appropriatezza nelle unità operative di medicina riabilitativa intensiva, in riferimento al codice 56 per patologie riconducibili alle MDC 1 e 8.

Ciò posto, parte ricorrente - quale struttura autorizzata, accreditata e contrattualizzata con il Servizio sanitario nazionale per l’erogazione di prestazioni di assistenza ospedaliera per acuti e di riabilitazione ospedaliera cod. 56 - si duole dell’illegittimità della delibera gravata, in quanto le disposizioni operative per l’accesso alla riabilitazione ospedaliera si porrebbero in contrasto con il descritto accordo del 4.8.2021 e con le relative linee guida.

Sul punto, parte resistente ha eccepito che le linee di indirizzo, essendo strumenti di orientamento tecnico elaborate in base alla condivisione dei saperi e delle esperienze maturate nei diversi territori, non si sostituiscono alle normative regionali, ma costituiscono strumenti di indirizzo e coordinamento volti a sostenere, qualificare e dare unitarietà agli interventi su tutto il territorio nazionale.

5. Ricostruiti i termini fattuali della vicenda che in questa sede ci occupa e passando alle censure articolate dalla ricorrente, ritiene il Collegio che il primo, il secondo e il quarto motivo di gravame possano, per connessione, essere esaminati congiuntamente.

5.1. Con il primo motivo di gravame, la ricorrente si duole della violazione delle previsioni contenute nelle richiamate linee guida che, in attuazione dell’art. 44 del DPCM 12 gennaio 2017, prevedono, tra l’altro: i ) che una volta effettuato il trasferimento dalla struttura ospedaliere pubblica per acuti a una struttura di riabilitazione privata convenzionata, il medico specialista in riabilitazione, presente in tale ultima struttura, predisponga il progetto riabilitativo e definisca gli obiettivi, le modalità e i tempi di completamento del trattamento; ii ) che tale progetto venga realizzato entro il termine di ore 72 dall’accoglimento del paziente; iii ) l’individuazione del setting appropriato di ricovero all’esito della valutazione del medico specialista in riabilitazione (chiamato a predisporre il progetto riabilitativo e definire gli obiettivi, le modalità e i tempi di completamento del trattamento).

A fronte di tale disposizione, l’accordo in questa sede gravato – nello stabilire che “ la valutazione degli elementi clinico-funzionali è anticipata e gestita dal livello ospedaliero che, attraverso la consulenza dello specialista fisiatra di struttura pubblica (ospedaliero o specialista ambulatoriale interno), in collaborazione con l’unità operativa di dimissione, attiva la presa in carico riabilitativa secondo i criteri stabiliti nel presente atto e in coerenza con quanto previsto dal DPCM LEA 2017 (art. 44.2) ” - anticiperebbe la valutazione degli elementi clinico-funzionali a livello ospedaliero, tramite la consulenza dello specialista fisiatra della struttura pubblica. Per tal via, quindi, si demanderebbe al fisiatra della struttura pubblica, anziché al medico specialista in riabilitazione presente nella struttura riabilitativa, il compito di individuare il setting appropriato di ricovero.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, la ricorrente ha eccepito che la delibera che in questa sede ci occupa stabilirebbe che i trasferimenti dai reparti per acuti a quelli per la riabilitazione, effettuati all’interno di case di cura private accreditate, necessiterebbero della valutazione del fisiatra di struttura pubblica della ASL di competenza territoriale, da effettuarsi in tempo sufficientemente congruo rispetto alla dimissione del reparto per acuti (prima delle 72 ore precedenti alla dimissione). E ciò a fronte del descritto accordo del 4.8.2021 che, invece, si limiterebbe a prescrivere, genericamente, la necessità di valutare le condizioni del paziente al momento dell’accesso alla struttura riabilitativa e la loro compatibilità con il ricovero di tal fatta, unitamente all’esigenza, in caso di miglioramento delle condizioni cliniche del paziente stesso, di trasferirlo a un livello di intensità inferiore.

5.3. Con il quarto motivo di ricorso, ci si duole del diverso dies a quo del termine di 72 ore che, nella delibera impugnata, decorrerebbe dal momento delle dimissioni dal reparto per acuti mentre, nell’accordo del 4.8.2021, dal momento dell’accoglimento del paziente nel reparto riabilitativo; con conseguente presunto indebito prolungamento della degenza nel reparto per acuti.

5.4. Ciò posto, tutte le doglianze sopra compendiate sono infondate.

L’accordo della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni del 4.8.2021, benchè recepito dalla delibera impugnata, contiene previsioni che, lungi dal rappresentare parametro di legittimità delle determinazioni adottate dalla Regione Lazio in materia di ricoveri riabilitativi, costituiscono mere linee guida, prive di valore precettivo e vincolante, tese a fornire indirizzi per l’organizzazione della rete dei servizi di riabilitazione e a dettare i criteri generali per gli interventi di assistenza riabilitativa (TAR Palermo, n. 1540/2025).

Pertanto, le previsioni delle linee guida non sono in grado di comprimere l’esercizio del potere amministrativo in ordine alle modalità attuative dell’attività di ricovero che l’Amministrazione intende stabilire, nell’ottica di bilanciamento tra i diversi pubblici in conflitto. Del resto, l’esercizio del potere pubblico di programmare e organizzare i servizi sanitari è caratterizzato da un elevato tasso di discrezionalità, che costituisce esplicazione dell’autonomia rimessa in materia all’Amministrazione sanitaria, cui spetta trovare il giusto equilibrio tra vincoli di bilancio e tutela della salute (T.A.R. Sicilia, Palermo, n. 2478/2024).

In altre parole, l’Amministrazione ben può, in omaggio ai principi di cui si è detto, discostarsi da tali linee guida e procedere a una differente modalità attuativa dell’attività di ricovero, senza che per ciò si possa invocare l’illegittimità del provvedimento impugnato per contrasto con “fonti” che normative non sono.

6. Con il terzo motivo di gravame, la ricorrente ha eccepito che le previsioni già censurate nei § 5.1 e 5.2., perché in contrasto con il descritto accordo del 4.8.2021, si porrebbero altresì in violazione del piano sanitario regionale approvato con L.R.A. n. 5/2008 che, al paragrafo 5.4.20.4., avente a oggetto “ AFO Riabilitazione e Lungodegenza ”, in primo luogo, stabilisce che “ l’accesso alla medicina riabilitativa (codice 56) avviene direttamente, per trasferimento (codice 7) dai reparti per acuti ”.

In secondo luogo, la previsione in parola subordina tale accesso alla valutazione, da parte della ASL (in particolare dell’Unità di valutazione multidimensionale – U.V.M.), solo in due casi, che però non ricorrerebbero nel caso di specie, e segnatamente: i ) se il trasferimento dai reparti per acuti a quelli di riabilitazione non possa avvenire per motivate condizioni cliniche di pazienti assistiti a domicilio o in residenze; ii ) vi sia indisponibilità di posti letto nel reparto di riabilitazione.

Sarebbe allora evidente il contrasto tra la delibera n. 15/2022, che avrebbe assoggettato l’accesso alla medicina riabilitativa all’approvazione dello specialista fisiatra di struttura pubblica, con la fonte di rango primario che non prevede siffatto assoggettamento (L.R. Abruzzo n. 5/2008).

Il motivo è infondato.

Il quadro normativo di riferimento (L.R.A. n. 5/2008 che, al paragrafo 5.4.20.4), nel prevedere l’accesso “ diretto ” alla medicina riabilitativa (codice 56) per trasferimento, appunto diretto, dal reparto per acuti, non esclude che l’Amministrazione possa declinare concretamente le modalità di tale trasferimento. Una limitazione di tal fatta deve infatti essere indicata expressis verbis dalla norma primaria di riferimento e non può, invece, essere demandata, tout court , all’avverbio “ direttamente ”. Infatti, in omaggio al principio di legalità da intendersi in senso forte, il legislatore che intenda porre vincoli all’attività amministrativa, per la quale ha attribuito all’Amministrazione il relativo potere pubblico, è tenuto non solo a fissare, tramite legge primaria, il fine pubblico da perseguirsi in concreto, ma anche a regolarne le modalità di esercizio.

Applicando tali principi al caso di specie, ritiene il Collegio che, in difetto di un espresso e preciso vincolo di tal fatta, la norma primaria in esame non escluda, sul punto, l’intervento del fisiatra della struttura pubblica, così come modulato nella delibera impugnata, e non abbia quindi conculcato la relativa azione amministrativa di programmazione e organizzazione del servizio sanitario.

Del resto, l’esercizio del potere pubblico di programmare e organizzare i servizi sanitari risulta connotato da elevato tasso di discrezionalità che non può prescindere dall’equilibrio tra vincoli di bilancio e tutela della salute.

Né, in senso contrario, depongono le due ipotesi, sopra descritte e aventi carattere eccezionale, tramite le quali la ASL condizionerebbe l’accesso alla medicina riabilitativa.

Invero, le due ipotesi normative in esame hanno una ratio comune: esse impongono, eccezionalmente, l’intervento della ASL allorquando il trasferimento dal reparto per acuti a quello per la riabilitazione non possa di fatto avvenire; in tal caso, si rende quindi necessario l’intervento e quindi un controllo diretto della ASL.

Tali ipotesi, che come detto sono eccezionali in quanto attengono all’impossibilità di porre in essere siffatto trasferimento, nulla hanno, però, a che vedere con l’intervento del fisiatra pubblico, come declinato nella delibera impugnata che, lungi dal riguardare l’impossibilità dei trasferimenti per cui è causa, si riferisce, invece, ai trasferimenti ordinari, e quindi possibili, dai reparti per acuti a quelli di riabilitazione.

In altre parole, le previsioni legislative (contenenti le due ipotesi eccezionali di cui si è detto, che operano in caso di impossibilità dei trasferimenti che in questa sede ci occupano) e quelle amministrative (che invece interessano l’ordinaria attività dei trasferimenti di tal fatta) si muovono su piani differenti, tra loro certamente compatibili.

7. Con il quinto motivo gravame, la ricorrente ha eccepito che la Regione Abruzzo, con la delibera impugnata, si propone di integrare il decreto commissariale n. 107/2013, definendo i criteri clinici per l’accesso in condizioni di appropriatezza nelle unità operative di medicina riabilitativa intensiva cod. 56. Sennonchè, la Regione non avrebbe ancora approvato un provvedimento che fissi i criteri di appropriatezza delle prestazioni di tal fatta.

Il motivo è infondato.

La delibera impugnata concorre, insieme alla normativa vigente in materia, ossia all’art 5 del D.M. 5.8.2021 (che prevede l’attivazione di un monitoraggio nazionale in ordine all’appropriatezza dei ricoveri, facendo comunque “ salve le disposizioni normative vigenti in materia di programmazione e di controllo delle attività sanitarie da parte delle Regioni e Province Autonome, finalizzate alla verifica di appropriatezza clinica e organizzativa, congruità della codifica e di coerenza dei percorsi nella rete regionale e delle Province Autonome ”), a definire i criteri clinici per l’accesso, in condizioni di appropriatezza, alle unità operative di medicina riabilitativa intensiva cod. 56.

Pertanto, la circostanza che le disposizioni normative vigenti in materia di programmazione e di controllo delle attività sanitarie da parte delle Regioni demandino, a tal fine e altresì, al decreto n. 64/2012 e alla delibera n. 611/2017 – ossia a delibere che, secondo la prospettazione della ricorrente sarebbero del tutto inidonee – non inficia la legittimità del provvedimento gravato.

Quest’ultimo infatti assolve, in parte qua , alla finalità allo stesso demandata (definizione dei criteri clinici per l’accesso), enucleando i criteri in parola.

Con l’ulteriore conseguenza per la quale non può trovare ingresso, in questa sede, la doglianza circa l’eventuale inidoneità del sistema complessivo, in ordine alla definizione dei descritti criteri clinici ( sub specie di omessa fissazione dei criteri di appropriatezza delle prestazioni di tal fatta) - dovuta peraltro all’inidoneità degli altri, diversi e descritti atti amministrativi (decreto n. 64/2012 e alla delibera n. 611/2017) - in quanto si tratta di censura che avrebbe dovuto coinvolgere, ma così non è stato, anche i predetti atti amministrativi (decreto n. 64/2012 e alla delibera n. 611/2017).

8. Alla luce di quanto precede, s’impone la reiezione del ricorso.

9. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite del giudizio nei confronti di parte resistente, che liquida nella complessiva somma di € 4.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA ON, Presidente

Francesca Romano, Consigliere

ST OR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ST OR	MA ON

IL SEGRETARIO