Pubblicato il 18/07/2025

N. 06359/2025REG.PROV.COLL.

N. 09698/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9698 del 2023, proposto dalle signore RI ER e EP SI, nonché dalla società Gerfrio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, n. 323;

contro

il Comune di Striano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Soprano, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vera Berardelli e Maurizio Massimo Marsico, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
il Ministero della Cultura in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l’area Metropolitana di Napoli, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 3561 del 2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania - Napoli, Sezione Seconda.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Striano, della Città Metropolitana di Napoli e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, le signore EP SI e RI ER, quest’ultima in proprio e quale amministratrice della società Gefrio S.r.l., hanno impugnato la sentenza n. 3561 del 2023 del T.a.r. Campania - Napoli, con cui è stato in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile il ricorso dalle medesime proposto per l’annullamento della delibera del Consiglio Comunale di Striano (NA) n. 30 del 18 ottobre 2022, pubblicata sul BURC n. 92 del 31 ottobre 2022, recante l’approvazione del PUC dell’anzidetto Comune, nonché per l’annullamento degli ulteriori atti individuati nella sentenza impugnata, ivi inclusa la delibera del Consiglio Comunale n. 34 del 24 luglio 2021 di adozione del medesimo PUC.

2. In punto di fatto, occorre premettere, in sintesi, che la signora ER ha affermato di avere la disponibilità di un vasto compendio immobiliare, di proprietà della signora SI, sito nel Comune di Striano e catastalmente distinto al foglio 5, particelle 670, 671, 672, 848, 851, 854, 895, 971, 1040, 1041, 1043, 1046, 1467, 1252, 1253, 1254, 1255, 1465, 1.548, 1561, 971 e 93. Dette aree, nel contesto del previgente PRG, erano ricomprese in zona “D” (industriale) e sulle stesse si trova un complesso industriale di proprietà della società Gefrio S.r.l..

Il Comune di Striano, con delibera del Consiglio Comunale n. 36 del 2021, ha adottato il nuovo PUC, che ha ricompreso l’area ove si trova l’anzidetto complesso industriale (particelle 1548, 1561 e 971) e le aree sul lato opposto del lotto (particelle 670, 671, 672, 848, 851, 854, 895, 971, 1040 e 1041) in zona TD2 (insediamenti produttivi esistenti), mentre le aree contigue (particelle 1043, 1046, 1467, 1252, 1253, 1254, 1255, 1465 e 93), le quali, secondo le appellanti, costituirebbero un unicum inscindibile con l’insediamento industriale de quo , sono state classificate in Zona TB2 (tessuto prevalentemente residenziale), con capacità edificatoria unicamente di carattere “terziario”.

La signora ER ha, dunque, depositato le proprie osservazioni in relazione al PUC, rappresentando l’illogicità, a suo dire, della classificazione delle aree pertinenziali in questione in Zona TB2, in quanto, di fatto, esse “ amputano una parte essenziale e rilevante dell’Azienda e del processo industriale, precludendo futuri ampliamenti che, per la tipologia peculiare di attività, necessariamente devono essere limitrofi, per mantenere la continuità del ciclo del freddo ”.

Il Comune di Striano, con la delibera consiliare n. 44 del 2021, ha parzialmente accolto le anzidette osservazioni per quanto concerne le aree su cui era in corso di realizzazione una centrale termica, includendo, pertanto, le particelle 1253 e 1256 in Zona TD2; le restanti aree, invece, sono state ricomprese nella destinazione di Zona TB2 (commerciale – artigianale – servizi). Il PUC è stato, poi, approvato con la delibera consiliare n. 30 del 2022.

3. A fronte dell’adozione di tale delibera, è stato proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio davanti al T.a.r. Campania - Napoli, per il cui tramite le ricorrenti e odierne appellanti hanno sostenuto che il Comune di Striano abbia illegittimamente escluso le aree in questione da quelle a destinazione industriale, assegnando alle stesse – in modo a loro avviso arbitrario – capacità edificatoria esclusivamente a “terziario” in ragione della classificazione in Zona TB2.

4. Con la sentenza n. 3561 del 2023, il T.a.r. Campania - Napoli ha in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio sulla base della ritenuta riconducibilità della scelta del Comune all’ambito della discrezionalità pianificatoria del Comune medesimo, escludendo altresì il vizio di competenza prospettato dalle ricorrenti, secondo cui non sarebbe spettato al Consiglio Comunale adottare la delibera impugnata e, infine, dichiarando inammissibile la terza censura del ricorso, osservando che “ una volta appurato che la classificazione urbanistica degli immobili di parte è legittima, non si apprezza, infatti, alcun interesse concreto alla disamina delle deduzioni con le quali si pretende di contestare la congruità delle scelte generali effettuate con gli indirizzi strategici di scala sovracomunale ”.

5. Avverso tale sentenza hanno proposto appello le signore EP SI e RI ER, quest’ultima in proprio e quale amministratrice della società Gerfrio S.r.l., formulando quattro motivi di gravame.

5.1. Con il primo motivo, le appellanti hanno censurato la sentenza impugnata, insistendo nel sostenere l’asserita irragionevolezza della scelta dell’amministrazione comunale, deducendo come le aree in questione abbiano carattere pertinenziale a servizio esclusivo del preesistente stabilimento industriale della Gerfrio S.r.l., come sarebbe a loro avviso dimostrato dalla relazione tecnica depositata in giudizio, sicché non sarebbe ragionevole imprimere due distinte destinazioni d’uso produttive (ossia industria e servizi) tra loro non compatibili. In altri termini, secondo le appellanti, sarebbe irragionevole la scelta dell’amministrazione di mantenere le particelle 93, 1254, 985, 1255 e 1043 in Zona TB2 invece che in zona TD2.

Sotto un diverso profilo, le appellanti hanno osservato che sarebbe evidente che il mancato inserimento delle aree in questione nella zona TD2 impedirebbe, di fatto, la realizzazione di un ampliamento industriale in aderenza alle strutture esistenti, come sarebbe, invece, necessario per le esigenze produttive connesse al mantenimento della “ catena del freddo ”.

Inoltre, hanno evidenziato che l’area oggetto di causa non corrisponderebbe ai requisiti della zona TB2 non solo per l’attuale carattere industriale, ma anche per l’assenza di un tessuto viario completamente definito e, da ultimo, tali particelle sarebbero intercluse e, quindi, sarebbero accessibili esclusivamente attraverso gli ingressi della Gerfrio S.r.l..

5.2. Con il secondo motivo di gravame, le appellanti hanno censurato la sentenza del T.a.r. deducendo il difetto di motivazione con riferimento ai motivi distinti con i nn. 1.3 e 1.5 del ricorso introduttivo del giudizio, osservando, in particolare, che la previsione di nuovi impianti terziari in aree immediatamente adiacenti allo stabilimento industriale non sarebbe attuabile perché la particolare attività produttiva dell’insediamento della Gerfrio S.r.l. non esige “ punti vendita ”, in quanto i relativi prodotti sono immessi direttamente nei canali della grande distribuzione commerciale.

Inoltre, l’erronea destinazione urbanistica sarebbe ulteriormente dimostrata dal fatto che le caratteristiche dello stabilimento in questione richiedono che l’ampliamento avvenga in contiguità con gli impianti preesistenti.

5.3. Con il terzo motivo di gravame, le appellanti hanno censurato la sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto infondato il denunciato vizio di competenza, sostenendo che per l’adozione del PUC non sarebbe competente il Consiglio Comunale, dal momento che l’art. 3 del Regolamento Regionale per il Governo del Territorio n. 5 del 2011 prevede che: “ Il piano, redatto sulla base del preliminare di cui al comma 4 dell’articolo 2, è adottato dalla Giunta dell’amministrazione procedente, salvo diversa previsione dello statuto ”.

Nel caso di specie, lo Statuto del Comune di Striano all’art. 12, comma 2, lett. e) aveva effettivamente riservato al Consiglio Comunale l’adozione degli atti di pianificazione urbanistica, ma detto Statuto risulta risalente al 2004 ed è, quindi, antecedente rispetto all’entrata in vigore del menzionato Regolamento che ha previsto la competenza della Giunta “ salvo diversa previsione dello statuto ”. Pertanto, l’adozione del PUC mediante la delibera del Consiglio Comunale n. 34 del 24 luglio 2021 sarebbe affetta dal sopra menzionato vizio di competenza e avrebbe altresì viziato in via derivata la successiva delibera consiliare n. 30 del 18 ottobre 2022 di approvazione del medesimo PUC.

5.4. Con il quarto motivo di gravame, infine, le appellanti hanno riproposto il terzo motivo del ricorso introduttivo, assorbito dal T.a.r., per il cui tramite avevano evidenziato che la Città Metropolitana di Napoli, con la determina dirigenziale n. 3234 del 28 aprile 2022, aveva negato la coerenza del Piano con le strategie urbanistiche a scala sovracomunale, rappresentando plurime criticità e subordinando il parere positivo di coerenza al superamento di tali rilievi ostativi, senza che tuttavia tali prescrizioni della Città Metropolitana fossero poi recepite dall’amministrazione comunale nel PUC.

6. Si è costituito in giudizio il Ministero della Cultura, limitandosi al deposito di un atto di costituzione formale e senza svolgere ulteriori difese.

7. Si è costituita anche la Città Metropolitana di Napoli, chiedendo l’estromissione dal giudizio nonché il rigetto dell’appello ed evidenziando che la verifica di coerenza effettuata ai sensi dell’art. 3, comma 4, del Regolamento Regionale per il Governo del Territorio n. 5 del 2011, che compete alla Città Metropolitana medesima, ha rilievo esclusivamente interno ed endoprocedimentale, essendo pertanto insuscettibile di avere effetti lesivi immediati e diretti nei confronti della parte ricorrente, dal momento che l’anzidetta Città Metropolitana non è competente per lo svolgimento di alcun controllo di legittimità formale sulla procedura di formazione degli atti urbanistici comunali e, in tal senso, ha richiamato plurime pronunce del T.a.r. Napoli che hanno affermato la sua carenza di legittimazione passiva in relazione ai giudizi aventi ad oggetto la verifica di coerenza.

Per tale ragione, la Città Metropolitana di Napoli ha riproposto, ai sensi e per gli effetti dell’art. 101 c.p.a., le difese formulate con la memoria depositata nel primo grado di giudizio, eccependo la propria carenza di legittimazione passiva e chiedendo l’estromissione dal giudizio.

8. Si è costituito, infine, anche il Comune di Striano, chiedendo del pari il rigetto dell’appello ed eccependo l’inammissibilità della censura concernente la prospettata disparità di trattamento, in quanto sollevata per la prima volta nel presente grado di giudizio.

9. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 12 giugno 2025 – reputa che l’appello non sia fondato, per le ragioni che di seguito si espongono, con la precisazione che l’infondatezza del ricorso nel merito consente di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate ex adverso .

9.1. Con riferimento all’ordine di esame delle questioni, reputa il Collegio che, in conformità con i principi affermati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza 27 aprile 2015, n. 5, occorra esaminare in via prioritaria il terzo motivo di gravame, per il cui tramite le appellanti hanno insistito a dedurre il vizio di incompetenza. Nella richiamata pronuncia, infatti, l’Adunanza Plenaria ha chiarito che “ la parte può graduare, esplicitamente e in modo vincolante per il giudice, i motivi e le domande di annullamento, ad eccezione dei casi in cui, ex art. 34, comma 2, c.p.a., il vizio si traduca nel mancato esercizio di poteri da parte dell'autorità per legge competente ”, sicché l’esame di tali motivi deve avere carattere prioritario in quanto risulta suscettibile di determinare l’assorbimento di ogni ulteriore censura.

Il motivo è infondato poiché il citato art. 3 del Regolamento Regionale n. 5 del 2011 prevede, come del resto espressamente riconosciuto dalle appellanti, che “ Il piano, redatto sulla base del preliminare di cui al comma 4 dell’articolo 2, è adottato dalla Giunta dell’amministrazione procedente, salvo diversa previsione dello statuto ”, senza distinguere tra statuti approvati prima o dopo l’entrata in vigore del Regolamento medesimo.

Poiché, dunque, lo Statuto del Comune di Striano attribuisce espressamente al Consiglio Comunale la competenza per l’adozione del piano urbanistico, è del tutto evidente che il vizio di incompetenza, nel caso di specie, non sussiste, in considerazione dell’espressa facoltà di deroga consentita dalla disposizione richiamata. E, in tale prospettiva, è evidentemente irrilevante che lo Statuto del Comune di Striano sia stato approvato nel 2004, poiché è destituita di fondamento la tesi dell’appellante secondo cui la disposizione farebbe salvi solo gli statuti approvati dopo l’entrata in vigore del Regolamento, sia in considerazione del tenore letterale della disposizione, che – come già rilevato – non distingue tra statuti approvati prima o dopo l’entrata in vigore del Regolamento in questione, sia per ragioni logiche, poiché siffatta interpretazione avrebbe irragionevolmente costretto tutti i Comuni ad adottare nuovamente i medesimi statuti per confermare le stesse disposizioni.

Per tale ragione, non è ravvisabile il denunciato vizio di incompetenza prospettato col terzo motivo di gravame.

9.2. Il primo e il secondo motivo di gravame possono essere trattati congiuntamente in quanto strettamente connessi e sono entrambi infondati.

La scelta dell’amministrazione di mantenere le aree in questione in Zona TB2 invece che in zona TD2 rientra nei limiti fisiologici della discrezionalità spettante all’amministrazione con riferimento alle scelte di pianificazione urbanistica, sindacabile dal giudice solo nei casi di vizi procedimentali, errori di fatto, manifesta illogicità e irragionevolezza.

Ad avviso del Collegio – e come già rilevato dal T.a.r. – nel caso di specie non sussiste alcun profilo di evidente irragionevolezza né di contraddittorietà, né di disparità di trattamento. È, infatti, a tal fine, dirimente la stessa decisione dell’amministrazione di accogliere parzialmente le osservazioni presentate dalla signora ER.

Invero, la scelta del Comune di classificare le particelle residue (93, 1254, 985, 1255 e 1043) in zona TB2 è immune dai denunciati profili di irragionevolezza, poiché l’accoglimento parziale delle anzidette osservazioni esprime un ponderato bilanciamento tra l’interesse del privato e quello dell’amministrazione e conferma che quest’ultima ha compiuto la propria valutazione sulla situazione di cui si tratta, fermo restando d’altronde che, attualmente, il fondo in questione non è neppure utilizzato per le esigenze della produzione industriale dello stabilimento della Gerfrio S.r.l., come chiaramente si desume dalla stessa prospettazione delle appellanti che hanno fatto esclusivo riferimento ad un “ futuro ampliamento ” dell’impianto stesso. In altri termini, allo stato attuale, si tratta semplicemente di un’area contigua rispetto allo stabilimento industriale, ma tale mera contiguità non è sufficiente a dimostrare la sussistenza di elementi tali da far ritenere che la nuova classificazione sia assolutamente incompatibile con le caratteristiche oggettive dell’area.

A questo proposito, occorre sottolineare, infatti, che con l’osservazione (prot. 16153/2021) n. 72 del 5 novembre 2021, era stato rappresentato che: “ L'istanza riguarda le particelle 1043, 1466, 1467, 1252, 1253, 1254, 1255, 1465, 93 al foglio 5. Si rappresenta che l'area è parte indicata con sigla TD2 e parte con sigla TB2 e che anche nella parte TB2 sono presenti opere di proprietà Gerfrio srl. Si chiede di riclassificare in TD2 ”.

E, a fronte di tale osservazione, il Comune aveva rilevato quanto segue: “ La richiesta è parzialmente accoglibile, si ritiene di poter riclassificare in zona TD2 l'area di sedime relativa al locale tecnologico e termico di cui alla SCIA mensionata (porzione delle part.lle 1253 e 1256). Non accoglibile per le restanti particelle non incluse in TD2 ”.

Da tale contemperamento delle contrapposte esigenze discende che non vi sono elementi sufficienti per ritenere che il Comune abbia omesso di valutare le prospettazioni del privato né che la scelta dell’amministrazione sia irragionevole o incoerente con la situazione di fatto, tenuto conto del consolidato orientamento di questa Sezione a proposito dell’ampia discrezionalità delle scelte pianificatorie in materia urbanistica, confermato anche in epoca molto recente; in questo senso, tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2024, n. 6427, secondo cui: “ Il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o sua variante, rappresenta l'espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità che raffigura, oltre che scelte strettamente riguardanti l'organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti allo sviluppo socioeconomico ”. In senso analogo, cfr. anche Cons. Stato, Sez. IV, 7 dicembre 2022, n. 10731, secondo cui: “ Le scelte di pianificazione sono espressione di un'amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito e non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente strumento urbanistico, di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa di fatto alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente piano regolatore ”.

In ogni caso, va rilevato che non è stata dimostrata neppure l’asserita disparità di trattamento rispetto all’area nella disponibilità della società IDAV S.p.a., anche a prescindere dai profili di ammissibilità della censura per violazione dell’art. 104, comma 2, c.p.a., sollevati ex adverso . Infatti, l’immagine dell’area depositata dalle appellanti e la diversità di disciplina urbanistica non sono sufficienti a dimostrare l’asserita disparità di trattamento.

9.3. Da ultimo, non sussiste il dedotto profilo di incoerenza della scelta pianificatoria rispetto alle strategie a scala sovracomunale individuate dalla Città Metropolitana di Napoli, fermo restando che il motivo era stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse e le appellanti si sono limitate a riproporlo, con la motivazione che segue: “ Avendo dimostrato con i precedenti motivi di appello l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto legittima la classificazione urbanistica degli immobili oggetto di causa, è necessario riproporre di seguito nella presente sede il motivo n. 3 del ricorso introduttivo in quanto erroneamente non esaminato dal TAR ”.

In ogni caso, anche a prescindere dall’inammissibilità della censura, il motivo risulta infondato poiché le osservazioni formulate dalla Città Metropolitana di Napoli nella determinazione dirigenziale n. 3234 del 28 aprile 2022 sono state esaminate nella relazione tecnica endoprocedimentale prot. n. 14484/2022 del 12 ottobre 2022 di adeguamento dello strumento urbanistico.

10. Dalle considerazioni che precedono discende, pertanto, il rigetto dell’appello.

11. Tenuto conto della peculiarità della questione in punto di fatto, le spese processuali del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese processuali del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO