Pubblicato il 30/12/2025

N. 10466/2025REG.PROV.COLL.

N. 01837/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1837 del 2024, proposto da Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabrizio Niceforo, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

La Collina s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Olivetro Citra, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Terza) n. 02827/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di La Collina s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Cons. LU UR e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale.

FATTO

1.Con provvedimento nr. PG/2023/0400818 del 9 agosto 2023 la Giunta regionale della Campania ha respinto l’istanza, proposta da La Collina s.r.l., finalizzata ad ottenere la rimozione del vincolo di destinazione alberghiera di cui alla Legge della regione Campania 28 novembre 2000, n. 16.

1.1. La Giunta regionale, in particolare, ha motivato come segue il respingimento della domanda:“ L’interesse pubblico a mantenere funzionale ed efficiente il patrimonio immobiliare destinato alla ricettività ed il conseguente mantenimento dei posti di lavoro, non può essere inficiato da valutazioni soggettive da parte dell’imprenditore, quali, nell’ordine, il confronto con la Costiera amalfitana, che afferisce ad un diverso contesto territoriale; la congiuntura nazionale negativa riguardante gli alberghi medio piccoli descritta da Federalberghi; in primis relativa ai postumi della congiuntura pandemica; l’aumentata concorrenza; per poi concludere, a valle di questa descrizione, con al proposta di realizzazione di una RSA perché ritenuta un investimento più redditizio. Il tutto a maggior ragione se dall’esame delle controdeduzioni emerge uno scenario di crescita del turismo ad Oliveto Citra, confermato dalla stessa impresa, la quale ammette l’incremento dell’offerta ricettiva con l’apertura di attività di ogni tipologia, sia alberghiere che extra alberghiere e ciò a riprova di una aumentata attenzione da parte della clientela e la collocazione della struttura in ambito territoriale idoneo allo svolgimento dell’attività alberghiera.Inoltre la struttura, come evidenziato nella relazione tecnica, ha avviato la sua attività nel 2004 ed è definita moderna e pertanto non necessitante di manutenzioni o adeguamenti a sopraggiunte normative di settore, ad esempio in materia di sicurezza, anzi è stata nel tempo anche implementata da un centro benessere a disposizione dei clienti.

Preso atto delle ulteriori motivazioni presentate da codesta società e a seguito degli opportuni approfondimenti istruttori, si rappresenta che le stesse non risultano né pertinenti né esaustive per attestare la non convenienza economica-produttiva dell’attività. Si comunica, quindi, che permangono le cause ostative all’accoglimento dell’istanza …”.

2. Con ricorso di primo grado La Collina s.r.l. ha chiesto l’annullamento del predetto provvedimento di diniego per i seguenti motivi:

1)“I -violazione di legge (art. 97 cost. - art. 3 l.241/1990 - art. 5 co. 3 l.r.c. 16/2000) – difetto assoluto di istruttoria - violazione del giusto procedimento - eccesso di potere (difetto di motivazione –istruttoria –presupposto -arbitrarietà –travisamento –sviamento) ”;

2)“ ii-violazione di legge (art. 97 cost.-art. 3 l. 241/1990 - art. 5 co. 3 l.r.c.16/2000) -difetto assoluto di istruttoria -violazione del giusto procedimento -eccesso di potere (difetto di motivazione –istruttoria –presupposto -arbitrarietà –travisamento –sviamento )”;

3)“ iii-violazione di legge (art.97 cost.-art. 3 l.241/1990 - art. 5 co.3 l.r.c.16/2000)–difetto assoluto di istruttoria -violazione del giusto procedimento -eccesso di potere (difetto di motivazione –istruttoria –presupposto -arbitrarietà –travisamento –sviamento) ”;

4)“ iv-violazione di legge (art.97 cost. - art. 3 l. 241/1990-art. 5 co. 3 l.r.c.16/2000)–difetto assoluto di istruttoria -violazione del giusto procedimento -eccesso di potere (difetto di motivazione –istruttoria –presupposto -arbitrarietà –travisamento –sviamento) ”;

3. Il T.a.r, con la decisione 30 novembre 2023, n. 2827, ha accolto il ricorso.

4. La Regione ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

5. Si è costituita nel giudizio di secondo grado La Collina s.r.l., chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

6. All’udienza pubblica del 6 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Con un primo mezzo di gravame la parte appellante deduce: “ violazione art. 7 del codice del processo amministrativo. violazione dei principi che governano il sindacato giurisdizionale di legittimità ”.

1.1. In particolare, la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha accolto il terzo e il quarto motivo del ricorso di primo grado.

Ad avviso della parte appellante, la decisione di primo grado avrebbe violato i principi che presiedono al sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità amministrativa.

Ciò in quanto, nella prospettiva in esame, a fronte di un provvedimento ampiamente e logicamente motivato, oltre che adottato all’esito di compiuta istruttoria amministrativa e tecnica, la decisione impugnata avrebbe ritenuto di dover sovrapporre le proprie soggettive valutazioni, anche tecniche.

2. Con un secondo mezzo di gravame la parte appellante deduce: “violazione artt. 1 e 5 della l.r. n. 16/2000”.

2.1. Secondo la parte appellante, come correttamente rilevato nel provvedimento annullato, alla luce delle finalità pubblicistiche sottese al vincolo di destinazione così come espressamente previste dall’art. 1, della L.R. n. 16/2000, il giudizio sulla non convenienza economica-produttiva dovrebbe basarsi su condizioni oggettive, quali il mutato scenario della domanda e dell’offerta che comportino una trasformazione irreversibile del contesto, cosicché la valutazione delle effettive potenzialità economiche dell’azienda dovrebbe fondarsi sulle sue peculiari caratteristiche fisiche, spaziali e funzionali, non potendo, viceversa, rilevare le soggettive capacità o eventuali difficoltà organizzative dell’imprenditore. Diversamente opinando, e dunque valorizzando esclusivamente la libertà imprenditoriale ed il principio di iniziativa economica senza operare il necessario contemperamento con gli interessi pubblici coinvolti, risulterebbe del tutto incomprensibile la previsione normativa relativa alla necessità di un intervento da parte dell’Amministrazione ai fini della rimozione del vincolo.

3. I motivi primo e secondo sono sostanzialmente connessi e possono, dunque, essere trattati congiuntamente.

Essi sono infondati.

3.1. In via preliminare, occorre premettere che, in relazione alla questione della funzione, dell’ambito di applicazione, dell’efficacia spaziale e della durata temporale dei vincoli di destinazione d’uso a carattere alberghiero, un costante indirizzo della giurisprudenza amministrativa è orientato nel senso di ritenere rilevante, ai fini del mantenimento del vincolo in esame, la circostanza che sia venuta meno la convenienza economico-produttiva dell’impresa alberghiera (Cons. Stato, sez. IV, 15 marzo 2012, n. 1449).

Ciò, del resto, trova spiegazione nella compressione del diritto di proprietà privata implicata dal vincolo alberghiero, che in tanto si giustifica in quanto sia finalizzata a soddisfare la funzione sociale assolta dal vincolo stesso, coincidente con il miglioramento del mercato turistico, il mantenimento dell'integrità del patrimonio turistico-ricettivo e la tutela dei livelli occupazionali nel settore.

Ciò in coerenza con lo scopo del vincolo alberghiero, che è quello di mantenere la destinazione alberghiera al fine di tutelare l'interesse pubblico del turismo, in un settore economico caratterizzato dall'elevata capacità di generare attività d'impresa, produrre ricchezza e creare posti di lavoro.

La previsione del vincolo alberghiero, dunque, per essere costituzionalmente legittima, deve costituire l’effetto di un delicato bilanciamento tra valori egualmente tutelati in Costituzione, in modo da rendere compatibile il principio di funzionalizzazione della proprietà enunciato dall’art. 42 Cost., con la sussistenza stessa del diritto di proprietà (in modo da evitare che un vincolo stringente nella destinazione ed indefinito nel tempo possa costituire un intervento di fatto espropriativo), e con la libertà di iniziativa economica che – fermi i limiti imposti dall’art. 41 Cost. - impedisce l’“imposizione coattiva” dello svolgimento di attività allorché non sussista la convenienza economica delle stesse.

In tal senso è, del resto, orientata anche la giurisprudenza costituzionale, secondo la quale il legislatore può apporre restrizioni di carattere generale alla libertà di iniziativa economica privata, a condizione che tali limiti corrispondano all’utilità sociale e alla protezione di valori primari attinenti alla persona umana e non si traducano in misure arbitrarie ed incongrue (Corte costituzionale, sentenze 16 giugno 2022, n. 150; n. 72 del 26 luglio 2022; 23 novembre 2021, n. 218; n. 92 del 14 dicembre 2021; 2 marzo 2018, n. 47).

Da quanto osservato discende che gli obiettivi di salvaguardia dell’integrità del patrimonio turistico-ricettivo e dei livelli occupazionali del settore, pur prioritari per la collettività, non possono, dunque, «escludere qualunque rilevanza alla circostanza che sia venuta meno la convenienza economico-produttiva dell’impresa alberghiera» (Cons. Stato, sez. I, parere 25 marzo 2021, n. 475).

Il legislatore statale, nella disciplina organica dettata dalla legge n. 217 del 1983, ha identificato il punto di equilibrio nella definizione di presupposti tassativi, legati alla comprovata «non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva» (art. 8, comma 5).

Pertanto, nell’indispensabile valutazione in concreto delle giustificazioni sottese all’istanza di svincolo, occorre ponderare le possibili ripercussioni negative della prosecuzione dell’attività alberghiera (Cons. Stato, sez. III, 24 febbraio 2025, n. 1585), con la conseguenza per cui il vincolo di destinazione può essere rimosso su richiesta del proprietario se è comprovata la non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva, e che le regioni devono fissare criteri e modalità per la rimozione del vincolo.

3.2. In coerente applicazione di tale orientamento, il T.a.r, con la decisione impugnata, nel ritenere non più giustificato il vincolo alberghiero in esame, ha tratto argomento dai dati oggettivi allegati dalla società istante, che dimostrano come le presenze turistiche nel Comune di Oliveto Citra siano nel tempo diminuite e che, di riflesso, i costi manutentivi siano nel tempo progressivamente aumentati.

3.3.E in effetti, dall’analisi delle risultanze documentali emerge che la non convenienza economica produttiva della struttura ricettiva si ricava dai seguenti elementi:

i) le costanti perdite di esercizio pari a: € 87.723,00 per l’anno 2018; € 51.034,00 per l’anno 2019, € 104,878 per l’anno 2020 ed € 91.000,00 per l’anno 2021;

ii) la comprovata circostanza per cui il turismo nel piccolo comune di Oliveto Citra si registra in prevalenza soltanto nel periodo estivo;

iii) la progressiva diminuzione del tasso medio di occupazione presso la struttura alberghiera in esame, che è passata dal 21.98% nel 2019 al 17,39% nel 2022;

3.4. Le conclusioni raggiunte sono ulteriormente corroborate dalla recente decisione della Corte Costituzionale 7 ottobre 2025, n.173, che ha dichiarato l’incostituzionalità dell’articolo 2, comma 2, della legge della Regione Liguria n. 1/2008, nel testo sostituito dall’articolo 2, comma 4, della legge della Regione Liguria n. 4/2013, nella parte in cui non consentiva ai proprietari degli immobili soggetti a specifico vincolo di destinazione d’uso ad albergo di presentare motivata e documentata istanza di svincolo, accompagnata dalla specificazione della destinazione d’uso che si intende insediare, nell’ipotesi di comprovata non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva.

In particolare, la Corte costituzionale, nella decisione in esame, ha ritenuto la disciplina regionale lesiva degli articoli 3 e 41 della Costituzione, in quanto, “le disposizioni censurate, nel rendere difficilmente praticabile la rimozione del vincolo alberghiero e nel disconoscere la rilevanza della comprovata insostenibilità economica dell’attività d’impresa, attuano un assetto irragionevole. La disciplina regionale rischia di sacrificare la tutela di interessi pubblici preminenti e di compromettere gli obiettivi di potenziamento dell’offerta ricettiva, distogliendo gli operatori dal mercato. Le disposizioni sacrificano il nucleo essenziale della libertà d’iniziativa economica privata, impedendo all’imprenditore di «adottare scelte organizzative qualificanti”.

Sempre ad avviso della Corte costituzionale, lo svincolo presuppone la «sopravvenuta inadeguatezza della struttura ricettiva rispetto alle esigenze del mercato», riconducibile ad almeno uno dei seguenti fattori: «a) oggettiva impossibilità a realizzare interventi di adeguamento complessivo dell'immobile, a causa dell'esistenza di vincoli monumentali, paesaggistici, architettonici od urbanistico-edilizi non superabili, al livello di qualità degli standard alberghieri e/o alla normativa in materia di sicurezza (quali accessi, vie di fuga, scale antincendio e simili) e/o di abbattimento delle barriere architettoniche; b) collocazione della struttura in ambiti territoriali inidonei allo svolgimento dell'attività alberghiera, con esclusione comunque di quelli storici, di quelli in ambito urbano a prevalente destinazione residenziale e degli immobili collocati nella fascia entro 300 metri dalla costa».

Infine, con particolare riferimento al tema oggetto della presente controversia, la Corte costituzionale, nel dichiarare la fondatezza della questione sollevata dal T.a.r. per la Liguria riguardo all’art. 2, comma 2, della legge regionale Liguria 7 febbraio 2008, n. 1, che prevedeva criteri rigidi per la rimozione del vincolo di destinazione produttiva e, segnatamente, del vincolo alberghiero, ha chiarito come esso possa essere rimosso anche per motivi di insostenibilità economica, oltre che nelle ipotesi (già previste dalla legge regionale) della impossibilità tecnica o di localizzazione in aree inidonee dell’attività alberghiera.

3.5. In conclusione, alla luce delle complessive ragioni che precedono, il vincolo di destinazione, proprio per le finalità che persegue, non può consistere nella prosecuzione coattiva di un’attività economica, anche quando tale attività, come è documentalmente provato essere avvenuto nel caso in esame, cessi di essere vantaggiosa (Cons. Stato, sez. IV, 23 novembre 2018, n. 6626);

4. Alla luce delle osservazioni che precedono, pertanto, l’appello deve essere dichiarato infondato.

5. Le spese del presente grado seguono, come da regola generale, la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, conferma integralmente la sentenza impugnata.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi € 4.000,00 (quattromila), oltre accessori di legge, da corrispondere in favore della La Collina s.r.l.;

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC TO, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

LU UR, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU UR	NC TO

IL SEGRETARIO