Pubblicato il 24/01/2025

N. 00564/2025REG.PROV.COLL.

N. 04653/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4653 del 2024, proposto da
ES OM, rappresentato e difeso dall'avvocato Anna Chiara Vimborsati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 19084/2023, resa tra le part;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 il Cons. Marco Morgantini;

Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza appellata è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento del provvedimento n. 261 del 24.02.2023 con cui il Ministero dell’Istruzione e del Merito respingeva l’istanza presentata dall’odierno ricorrente, ai sensi della direttiva 2005/36/CE come modificata dalla direttiva 2013/55/UE, per il riconoscimento del titolo di formazione sul sostegno conseguito in Romania presso l’Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures in data 25 giugno 2018.

La motivazione della sentenza appellata fa riferimento alle seguenti circostanze.

Il provvedimento di rigetto rilevava carenze documentali nella domanda presentata, avendo il ricorrente allegato un attestato di formazione rilasciato dall’Università e non, come invece deve essere per i corsi abilitanti, dall’autorità competente che è il Ministero dell’istruzione romeno. Secondo il Ministero il titolo presentato non era, dunque, un “attestato di competenza o […] titolo di formazione prescritto da un altro Stato membro (la Romania) per accedere alla stessa professione (quella di insegnante di sostegno) ed esercitarla sul suo territorio, come, invece, dovrebbe essere ai sensi dell’articolo 13 della direttiva 2005/36/CE per il riconoscimento del titolo di formazione sul sostegno, ma si limitava a certificare che la competenza professionale dell’interessato era quella di aver seguito e completato un mero corso di formazione professionale continua denominato “Formazione degli insegnanti itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni educativi speciali”, non abilitante all’insegnamento di sostegno in Romania.

Inoltre, acquisito il parere del Ministero dell’Università e della Ricerca e all’esito di un confronto tra il corso seguito in Romania e il precorso formativo previsto in Italia dal DM 30-9- 2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno, il Ministero dell’Istruzione ravvisava incolmabili differenze tra i due percorsi, sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo.

L’Amministrazione concludeva, dunque, che dalle “verifiche eseguite è emerso che le conoscenze complessivamente possedute dall’istante, risultanti dal complesso di diplomi e di attestazioni da esso posseduti, nonché dal complesso di esperienza professionale maturata sia in Italia che in Romania, non soddisfano, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno”.

Il Tar ha ritenuto quanto segue.

Il diniego dell’istanza non viola i principi stabiliti dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenze n. 18, 19, 20, 21 e 22 del 2022) con riferimento al riconoscimento dei titoli di formazione conseguiti all’estero, considerando che l’Amministrazione ha effettuato un confronto tra il percorso formativo seguito dall’istante in Romania e il precorso formativo previsto in Italia dal DM 30-9-2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno.

Il Ministero è giunto alla decisione finale di negare il riconoscimento solo dopo aver effettuato la suddetta comparazione, all’esito della quale ha riscontrato incolmabili differenze sotto vari profili tra la formazione sul sostegno conseguita all’estero e quella prevista dalla normativa italiana per l’accesso all’insegnamento in qualità di insegnante specializzato sul sostegno.

In particolare, l’Amministrazione ha rilevato che il corso di formazione svolto dall’istante inerisce a discipline di insegnamento di carattere molto generale, non riconducibili, nemmeno parzialmente, alle discipline specialistiche previste in Italia per la scuola secondaria di II grado, e che comunque i contenuti e gli obiettivi del corso seguito sono in larga parte relativi alla scuola dell’infanzia e alla scuola primaria, mentre l’istanza è relativa all’insegnamento nella scuola secondaria di II grado.

Ulteriori carenze sono state riscontrate in ordine allo svolgimento di attività di laboratorio nonché del tirocinio, data l’assenza di evidenze circa finalità, durata, luoghi, tempi e modalità attuative, ivi compresa la diversificazione per ordine e grado di scuola, la presenza di tutor e la supervisione delle attività svolte.

Il Tar ha quindi ritenuto che rispetto a tali valutazioni le censure formulate appaiono generiche e assertive, essendosi il ricorrente, per lo più, limitato ad affermare in più parti del ricorso che l’Amministrazione non avrebbe eseguito un’effettiva verifica dei titoli e della formazione posseduti dall’istante.

Invero, non è stata fornita alcuna prova in ordine allo svolgimento di un tirocinio di durata annuale, meramente dichiarato nel ricorso senza l’allegazione di documenti a supporto di tale asserzione.

Il Tar ha osservato che dello stesso tenore sono le doglianze concernenti l’omessa applicazione del principio del c.d. “accesso parziale”, con le quali il ricorrente non è andato oltre il ribadire l’assenza di un accertamento concreto del percorso formativo sostenuto in Romania, senza argomentare in che termini il principio invocato possa trovare applicazione rispetto alla professione regolamentata di insegnante di sostegno.

L’art. 5 septies del d.lgs. 206/2007, infatti, prevede che l’accesso parziale possa essere accordato unicamente se sono soddisfatte congiuntamente le seguenti condizioni: “a) il professionista è pienamente qualificato per esercitare nello Stato membro d’origine l’attività professionale per la quale si chiede un accesso parziale; b) le differenze tra l’attività professionale legalmente esercitata nello Stato membro d’origine e la professione regolamentata in Italia sono così rilevanti che l’applicazione di misure compensative comporterebbe per il richiedente di portare a termine il programma completo di istruzione e formazione previsto sul territorio nazionale al fine di avere accesso alla professione regolamentata nel suo complesso; c) l’attività professionale può essere oggettivamente separata da altre attività che rientrano nella professione regolamentata in Italia. In ogni caso un’attività verrà considerata separabile solo se può essere esercitata autonomamente nello Stato membro di origine”.

Il Tar ha osservato che nulla è stato argomentato in ordine alla sussistenza congiunta di tali condizioni nel caso in esame.

Il Tar ha osservato altresì che i motivi di ricorso obliterano del tutto il parere negativo espresso dal Ministero dell’Università e della Ricerca, sebbene esplicitamente richiamato nel provvedimento impugnato.

Dalla lettura di tale parere, depositato in giudizio dall’Amministrazione, si rileva che il Ministero interpellato, dopo aver dettagliatamente esaminato la formazione sul sostegno conseguita in Romania dal ricorrente e rilevato criticità irrisolvibili sia formali che sostanziali, si è espresso negativamente in ordine al riconoscimento del titolo e ha altresì escluso l’ammissibilità di misure compensative per un corso ritenuto fortemente deficitario rispetto a quello dell’intero ordinamento didattico riferibile al corso di specializzazione italiano.

Il Tar ha ritenuto che, a fronte di un provvedimento finale così strutturato il ricorrente avrebbero avuto l’onere di contestare e dimostrare puntualmente l’erroneità dei profili che sorreggono il diniego.

Invece, rispetto al provvedimento emanato dal Ministero dell’Istruzione sono state addotte contestazioni generiche, di principio e meramente assertive, mentre nulla è stato dedotto in merito alle valutazioni espresse nel parere fornito dal Ministero dell’Università e della Ricerca.

Con riferimento alla dedotta disparità di trattamento rispetto ad altri docenti, il Tar ha evidenziato che l’Amministrazione nelle memorie depositate ha confermato di avere emesso in passato provvedimenti di accoglimento con riferimento a istanze presentate da docenti in possesso di titoli formativi sostanzialmente coincidenti con quelli del ricorrente.

In un secondo momento, tuttavia, il Ministero ha rilevato l’illegittimità di tali atti di riconoscimento e avviato in autotutela nove procedimenti di annullamento dei suddetti provvedimenti.

Il Tar ha pertanto ritenuto che il ricorrente non può lamentare alcuna disparità di trattamento, avendo l’Amministrazione proceduto in autotutela ad adottare nuove determinazioni in linea con le valutazioni espresse nel provvedimento di diniego impugnato nel presente giudizio.

2. Parte appellante lamenta che il Ministero non ha richiesto integrazione documentale e non ha notificato i motivi ostativi all’accoglimento della domanda di riconoscimento del titolo.

Evidenzia che il ricorrente, come risulta dal certificato delle competenze professionali conseguite emesso dal CNRED Centro Nazionale Di Riconoscimento ed Equipollenza dei Diplomi n. 77665/23.10.020/DC nell’ambito del Programma Postuniversitario di Formazione e Sviluppo Professionale Continuo “Formazione di Insegnanti Itineranti e di sostegno per l’inclusione sociale ed educativa di persone con bisogni educativi speciali” ha conseguito esiti per le seguenti discipline di studio, ciascuna delle quali sarebbe riferibile ai seguenti insegnamenti previsti dal Decreto Ministeriale del 30/9/2011:

1. Psicologia delle persone con bisogni speciali afferente a Mped/03 “4. M-PED/03 Pedagogia e didattica speciale della Disabilità Intellettiva e dei disturbi generalizzati dello sviluppo”;

2. Didattica nell’educazione inclusiva afferente a “3. M-PED/03 Didattica speciale e apprendimento per le disabilità sensoriali”;

3. Programmi di intervento nell’educazione inclusiva afferente a “2. M-PED/03 Progettazione del PDF, e del PEI – Progetto di vita e modelli di qualità della vita: dalla programmazione alla valutazione”;

4. Psicologia dello sviluppo afferente a “M-PSI/04 Psicologia dello sviluppo, dell’educazione e dell’istruzione. Modelli di apprendimento”;

5. Psicologia dell’educazione afferente a 8. M-PSI/04 Psicologia dello sviluppo, dell’educazione e dell’istruzione;

6. Neuropsichiatria infantile afferente a “MED/39 Neuropsichiatria Infantile”;

7. Politiche di inclusione delle persone con bisogni speciali afferente a M-PSI/04 Modelli integrati di intervento psico-educativi per la disabilità intellettiva e dei disturbi generalizzati dello sviluppo;

8. Tecnologie dell’Informazione e delle comunicazioni nell’educazione inclusiva afferente a M-PED/03 Didattica speciale: codici comunicativi della educazione linguistica 1 cfu M-PED/03 Didattica speciale: codici del linguaggio 1 cfu;

9. Sviluppo professionale nell’educazione inclusiva afferente a M-PED/03 Didattica speciale: codici comunicativi della educazione linguistica 1 cfu M-PED/03 Didattica speciale: codici del linguaggio logico e matematico 1 cfu M-PED/03 Didattica delle Educazioni e dell'area antropologica 1 cfu M-PED/04 Didattica per le disabilità sensoriali 1 cfu M-PSII04 Interventi psico-educativi e didattici con disturbi comportamentali 1 cfu M-PSl/04 Interventi psico-educativi e didattici con disturbi relazionali 1 cfu M-PSII07 Linguaggi e tecniche comunicative non verbali 1 cfu M-EDF/Ol e M-EDF/02 Metodi e didattiche delle attività motorie sportive 1 cfu.

Parte appellante ritiene che ciascuno degli insegnamenti e delle materie seguite dall’appellante sarebbero riferibili al corrispondente percorso di specializzazione per l’insegnamento del sostegno in Italia, sicché non vi sarebbe nessuna specifica motivazione in forza della quale il percorso conseguito dal Dott. Comandé in Romania non debba essere considerato riconoscibile in Italia ai fini dell’insegnamento del sostegno.

Secondo parte appellante la valutazione comparativa di cui il Ministero dà atto, non si sarebbe svolta se non in relazione alle circostanze documentali: lamenta che il Ministero non ha richiesto alcuna istruttoria finalizzata a verificare la bibliografia di riferimento di ciascun esame svolti, non ha richiesto alcun programma analitico rispetto ai cfu conseguiti, non ha verificato l’effettiva afferenza delle materie svolte rispetto ai programmi curricolari del corrispondente percorso italiano.

Secondo parte appellante il ricorrente sarebbe in possesso di una certificazione che attesta il conseguimento del titolo di formazione all’esito della frequenza di un percorso professionalizzante.

Sarebbe irrilevante che nella predetta attestazione non vi sia specificato che tale certificazione è stata rilasciata ai sensi dell’art. 11 della Direttiva 36/2005/CE dal momento che sarebbe idoneo ad essere valutato ai sensi delle disposizioni di cui al successivo articolo 13, in base all’orientamento di cui alle sentenze dell’Adunanza Plenaria.

3. L’appello è infondato.

Le censure relative alla mancata partecipazione procedimentale sono infondate perché non è indicato in ordine a quali specifici profili l’intervento dell’appellante avrebbe indotto l’Amministrazione ad accogliere l’istanza di riconoscimento del titolo.

Sotto tale profilo va anche considerato che il provvedimento di diniego è sorretto da motivazione articolata e approfondita che per sua natura richiede la specificità dei motivi volti a contestarla.

Per il resto i motivi d’appello non sono idonei a smentire la motivazione del provvedimento impugnato e della sentenza appellata riguardo la non comparabilità tra il percorso formativo svolto in Romania ed il percorso formativo richiesto in Italia.

Infatti la motivazione della sentenza appellata ha correttamente argomentato quanto segue e non smentito con l’atto d’appello.

L’Amministrazione ha effettuato un confronto tra il percorso formativo seguito dall’istante in Romania e il precorso formativo previsto in Italia dal DM 30-9-2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno.

Il Ministero è giunto alla decisione finale di negare il riconoscimento solo dopo aver effettuato la suddetta comparazione, all’esito della quale ha riscontrato incolmabili differenze sotto vari profili tra la formazione sul sostegno conseguita all’estero e quella prevista dalla normativa italiana per l’accesso all’insegnamento in qualità di insegnante specializzato sul sostegno.

In particolare, l’Amministrazione ha rilevato che il corso di formazione svolto dall’istante inerisce a discipline di insegnamento di carattere molto generale, non riconducibili, nemmeno parzialmente, alle discipline specialistiche previste in Italia per la scuola secondaria di II grado, e che comunque i contenuti e gli obiettivi del corso seguito sono in larga parte relativi alla scuola dell’infanzia e alla scuola primaria, mentre l’istanza è relativa all’insegnamento nella scuola secondaria di II grado.

Ulteriori carenze sono state riscontrate in ordine allo svolgimento di attività di laboratorio nonché del tirocinio, data l’assenza di evidenze circa finalità, durata, luoghi, tempi e modalità attuative, ivi compresa la diversificazione per ordine e grado di scuola, la presenza di tutor e la supervisione delle attività svolte.

Il Tar ha quindi ritenuto correttamente che rispetto a tali valutazioni le censure formulate appaiono generiche e assertive, essendosi il ricorrente, per lo più, limitato ad affermare in più parti del ricorso che l’Amministrazione non avrebbe eseguito un’effettiva verifica dei titoli e della formazione posseduti dall’istante.

Invero, non è stata fornita alcuna prova in ordine allo svolgimento di un tirocinio di durata annuale, meramente dichiarato nel ricorso senza l’allegazione di documenti a supporto di tale asserzione.

Non risulta parimenti smentita la circostanza, evidenziata dal Tar, secondo cui i motivi di ricorso obliterano il parere negativo espresso dal Ministero dell’Università e della Ricerca, sebbene esplicitamente richiamato nel provvedimento impugnato.

Dalla lettura di tale parere, depositato nel giudizio di primo grado dall’Amministrazione, si rileva che il Ministero interpellato, dopo aver dettagliatamente esaminato la formazione sul sostegno conseguita in Romania dal ricorrente e rilevato criticità irrisolvibili sia formali che sostanziali, si è espresso negativamente in ordine al riconoscimento del titolo e ha altresì escluso l’ammissibilità di misure compensative per un corso ritenuto fortemente deficitario rispetto a quello dell’intero ordinamento didattico riferibile al corso di specializzazione italiano.

L’appello deve pertanto essere respinto.

Nulla per le spese dell’appello, non essendosi l’Amministrazione costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Morgantini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO