Pubblicato il 07/01/2026

N. 00012/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01265/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1265 del 2025, proposto da
Asgi – Associazione Studi Giuridici sull’Immigrazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Teresa Brocchetto, Anna Brambilla e Ivana Stojanova, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno e U.T.G. - Prefettura di Bologna, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

per l'annullamento

- del provvedimento n. 0001439 emesso dall'Ufficio per le attività del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza presso il Ministero dell’Interno datato 16 luglio 2025 e pervenuto a mezzo pec in pari data in risposta alla richiesta di riesame avanzata dalla ricorrente a mezzo pec in data 26 giugno 2025;

- di ogni altro atto antecedente, presupposto, successivo o comunque connesso al diniego sopra menzionato anche se non conosciuto dalla ricorrente;

E PER L’ACCERTAMENTO E LA DECLARATORIA

del diritto di accesso generalizzato dell’odierna ricorrente ai dati ed ai documenti indicati nell'istanza presentata all'autorità competente in data 6 maggio 2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di U.T.G. - Prefettura di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 la dott.ssa AR AG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Successivamente all’istituzione delle c.d. “Zone rosse”, tanto la Prefettura di Bologna, quanto il Ministero dell’Interno, diffondevano dati generali relativi ai controlli svolti e agli ordini di allentamento adottati, dando conto dell’identificazione di 17.000 persone e dell’emissione di 156 ordini di allontanamento.

In considerazione della genericità dei dati diffusi, l’Associazione ricorrente formulava richiesta di accesso civico generalizzato, chiedendo:

1. numero dei controlli effettuati - non già il numero delle persone controllate - su base mensile in relazione al periodo di vigenza dei tre provvedimenti, nei confronti dei cittadini italiani, nei confronti dei cittadini comunitari e nei confronti dei cittadini extra UE nel periodo di vigenza di ciascun provvedimento, suddivise per nazionalità e genere;

2. numero dei destinatari degli ordini di allontanamento adottati su base mensile nel periodo di vigenza dei tre provvedimenti, suddiviso per nazionalità e per genere;

3. sul totale dei soggetti allontanati, quanti di questi abbiano subito una condanna definitiva, quanti siano attualmente sottoposti a procedimento penale e quanti siano destinatari di meri precedenti di polizia, ma non attualmente sottoposti a procedimento penale;

4. con riferimento ad ognuna delle categorie sopra indicate, il titolo di reato cui la precedente condanna o il procedimento pendente o il precedente di polizia sia relativo;

5. con riferimento ad ognuna delle categorie indicate, quanti dei soggetti allontanati siano di nazionalità straniera;

6. quante persone siano state denunciate, in conseguenza della violazione dell’ordine di allontanamento prescritto con le citate ordinanze, per violazione dell’art. 650 c.p. e quante per violazione dell’art. 17 T.U.L.P.S., e quante di queste siano di nazionalità straniera.

È stato altresì richiesto l’accesso ai seguenti documenti:

7. il “documento istruttorio” accluso all’ordinanza dell’8.10.2024 “che ne sintetizza le caratteristiche, nonché il livello di incidenza sulla ordinaria e sicura fruibilità delle aree interessate” (citato nell’ordinanza dell’8.11.2025);

8. i “documenti istruttori predisposti dalla Questura di Bologna e dal Comando provinciale dei Carabinieri di Bologna che ne sintetizzano le caratteristiche, nonché il livello di incidenza sulla ordinaria e sicura fruibilità delle aree interessate” (citati nella proroga del 7.4.2025);

9. se adottata, la relazione (o le relazioni) in merito alle risultanze dell’attività svolta che deve essere comunicata all’Ufficio di Gabinetto a norma della direttiva del Ministero dell’Interno del 17.12.2024, contenente “le misure implementate nelle diverse aree considerate a rischio nonché gli eventuali provvedimenti adottati, anche ai sensi dell’art. 2 del TULPS”.

L’amministrazione ha negato l’accesso a tali documenti, sia in considerazione delle esigenze di sicurezza sottese, sia in ragione del fatto che evadere la richiesta avrebbe comportato una complessa attività di elaborazione.

Ritenendo tale diniego illegittimo, l’associazione richiedente lo ha impugnato deducendo la violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 3 e 5 del d.lgs. n. 33 del 2013, anche in relazione alle linee guida AC (delibera n. 1309 del 18 dicembre 2016) e conseguente difetto e/o insufficienza di motivazione, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti e violazione dei principi generali di trasparenza, correttezza e buon andamento dell’azione amministrativa.

In particolare, parte ricorrente ha dedotto una carenza di motivazione riguardo ai profili attinenti alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, sia con riferimento ai dati richiesti con l’ACG, che con riferimento alla mancata allegazione degli atti istruttori, nonché riguardo alla mancata esplicitazione delle ragioni per cui l’accesso recerebbe pregiudizio concreto all’interesse pubblico.

Parte ricorrente ha altresì dedotto l’insussistenza della necessità di rielaborazione dei dati, invocata dall’Amministrazione al fine di escludere il richiesto accesso.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione eccependo, prima ancora che l’infondatezza della pretesa, il difetto di competenza del TAR adito in ragione del fatto che il provvedimento impugnato (il riesame del diniego da parte della Prefettura di Bologna) è stato adottato da un’amministrazione centrale.

L’eccezione non può, però, trovare positivo apprezzamento, in ragione del fatto che gli effetti del provvedimento impugnato si dispiegano solo sul territorio di Bologna. Quindi, in base al principio affermato dalla decisione dell’Adunanza plenaria n. 13/2021, prevale, nell’individuazione del Tribunale competente, l’applicazione del criterio territoriale, che ha riguardo all’ambito limitato in cui l’atto esplica i propri effetti.

Ciò chiarito, il ricorso non può trovare positivo apprezzamento.

Il provvedimento che ha negato l’accesso agli atti richiesti, infatti, appare adeguatamente motivato nella parte in cui esclude l’accesso non a documenti, ma a dati la cui elaborazione richiederebbe attività di elaborazione non prevista. È la stessa parte ricorrente, infatti, a richiamare le linee guida dell’Amministrazione, secondo cui “Pertanto, l’amministrazione non ha l’obbligo di rielaborare i dati ai fini dell’accesso generalizzato, ma solo a consentire l’accesso ai documenti nei quali siano contenute le informazioni già detenute e gestite dall’amministrazione stessa” (cfr. pp. 7-8).”.

Poiché non vi è alcuna dimostrazione dell’esistenza di documenti riportanti i dati richiesti agli alinea indicati con i numeri da 1 a 6, deve, dunque, ritenersi che la Prefettura abbia legittimamente negato l’accesso generalizzato, in ragione del fatto che ciò avrebbe comportato una ponderosa attività di selezione, estrazione e rielaborazione di dati, catalogati per periodo, nazionalità e genere dei soggetti controllati, informazioni su procedimenti penali e condanne, precedenti di polizia, titoli di reato, il tutto in contrasto con il pacifico orientamento giurisprudenziale secondo cui l'amministrazione non è tenuta, nel caso di istanze di accesso manifestamente onerose, a effettuare una attività di elaborazione dei dati o documenti richiesti, non essendo previsto un obbligo in tal senso nella normativa vigente (cfr. in tal senso, da ultimo la sentenza TAR Napoli, n. 7962/2025, che richiama, a suo volta, T.A.R. Lombardia, Brescia, 3 dicembre 2021, n. 1015; T.A.R. Lazio, 27 luglio 2017, n. 9023; T.A.R. Emilia Romagna, 3 ottobre 2017, n. 645).

È pur vero che, come dalla stessa ricorrente evidenziato, numerosi dei dati richiesti sono già stati pubblicati, ma rispetto ad essi è la stessa norma ad escludere che possa essere esercitato il diritto di accesso generalizzato, proprio in quanto conoscibili in altro modo.

Inoltre, con riferimento a quei dati che sarebbero stati resi accessibili per la stesura di una tesi di dottorato, non è stata fornita la prova che si trattasse dello stesso tipo di dati e che la loro conoscenza fosse stata richiesta con le stesse modalità seguite dall’odierna ricorrente e, dunque, richiedendo la stessa elaborazione.

Né può escludersi che la conoscenza dei dati nelle forme richieste comporti un grave rischio di violazione della privacy degli interessati dai controlli.

Quanto ai documenti istruttori di cui ai punti 7 e 8 della richiesta non può ravvisarsi la dedotta carenza di motivazione, atteso che il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, adito in sede di riesame ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 33 del 2013, ha chiaramente esplicitato le ragioni del diniego, richiamando testualmente la motivazione addotta dal Dipartimento della pubblica sicurezza e dalla Prefettura di Bologna (profili di riservatezza discendenti da esigenze di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica; l’accoglimento della istanza implicherebbe una elaborazione di dati cui la P.A. non è tenuta; ricorrenza della fattispecie preclusiva di cui all’art. 5 bis , comma 1, lett. ‘a’ del d.lgs. n. 33 del 2013).

In particolare, il Collegio ritiene condivisibile la motivazione adotta a sostegno del diniego di accesso alle richieste relazioni, in quanto fondato sull’esigenza di escludere una conoscenza di atti e dati che potrebbe ingenerare il rischio della violazione dell’interesse alla sicurezza pubblica.

Gli atti richiesti costituiscono, infatti, i presupposti per l’adozione di provvedimenti delle Autorità di pubblica sicurezza, di per sé sottratti all’accesso e dei quali pertanto condivide la natura di atto secretato e sottratto alla pubblica ostensione.

Quanto, infine, alle relazioni sulle risultanze dell’attività svolta comunicate all’Ufficio di Gabinetto del Ministero dell’interno, il Collegio ritiene di poter condividere quanto già affermato dalla giurisprudenza (in particolare nella sentenza del TAR Napoli n. 7962/2025), secondo cui possono rientrare tra i documenti preparatori alle deliberazioni del Comitato Nazionale per l’ordine e la Sicurezza Pubblica in quanto, riferendo sulle misure implementate nelle diverse aree considerate a rischio, nonché sugli eventuali provvedimenti adottati, si pongono come valutazioni ed elaborazioni dell’attività di prevenzione svolta dalle Prefetture, come tali finalizzate non alla rendicontazione pubblica, ma all’adozione di provvedimenti incidenti sulla tutela pubblica e sulla sicurezza pubblica, di talché la divulgazione di tali atti presenterebbe una diretta incidenza sull’azione di prevenzione.

Ne deriva il rigetto del ricorso, con conseguente imputazione delle spese secondo l’ordinaria regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore della controparte processuale costituita, che liquida in € 1.500 (millecinquecento/00) oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AO RI, Presidente

AR AG, Consigliere, Estensore

AO Nasini, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR AG	AO RI

IL SEGRETARIO