Pubblicato il 30/09/2025

N. 07627/2025REG.PROV.COLL.

N. 02412/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2412 del 2025, proposto in relazione alla procedura CIG A02AA7C506 da
Acg Auditing e Consulting Group S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio De Angelis, Daniele Proietti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

GL VI S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Filippo Panizzolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

LO & Touche S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Paolo Bello, Piergiuseppe Otranto, Giacomo Gargano, Andrea Carafa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la GL (Sezione Seconda) n. 00244/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di LO & Touche S.p.A. e di GL VI S.P.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati De Angelis, Panizzolo e Carafa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte su un appalto per l’affidamento del servizio di supporto tecnico e consulenza finalizzata alla gestione di fondi strutturali da parte di GL VI s.p.a., società in house della Regione GL espressamente deputata alla amministrazione di taluni finanziamenti comunitari.

L’appalto veniva in prima battuta aggiudicato in favore di ACG ma il relativo provvedimento di affidamento veniva poi annullato, dopo più ampi approfondimenti, per la accertata assenza dei requisiti tecnico-professionali e, in particolare, del fatturato minimo di 1 milione di euro eventualmente conseguito, nei tre anni antecedenti la gara, in “servizi analoghi” a quelli oggetto di gara e comunque nella gestione dei fondi FESR (fondo europeo di sviluppo regionale) e FSC (fondo per lo sviluppo e la coesione). Al contrario, ACG avrebbe maturato il proprio fatturato e dunque la propria esperienza soltanto nella gestione del Fondo Sociale Europeo (FSE), ossia in finanziamenti comunitari dedicati alle “persone” piuttosto che alle “imprese”.

2. L’annullamento della aggiudicazione veniva impugnato dinanzi al TAR Bari che, tuttavia, rigettava il ricorso per le ragioni di seguito indicate:

2.1. La legge di gara è piuttosto chiara nel circoscrivere l’esperienza maturata in “servizi analoghi” alla gestione dei fondi FESR e FSC;

2.2. La stazione appaltante gode comunque di ampia discrezionalità nel fissare il perimetro dei requisiti speciali di partecipazione e dunque dei c.d. “servizi analoghi”;

2.3. La dimostrazione postuma di esperienze pregresse anche nel campo dei fondi FESR e FSC, da parte della ricorrente ACG, non sarebbe comunque possibile pena la violazione dei principi di autoresponsabilità nelle pubbliche gare e della par condicio tra concorrenti;

2.4. Il TAR dichiarava inoltre improcedibile il ricorso incidentale formulato dalla controinteressata LO (la quale era stata nel frattempo dichiarata aggiudicataria in luogo di ACG).

3. La sentenza di primo grado veniva impugnata per erroneità nella parte in cui non sarebbe stata considerata:

3.1. La violazione della legge di gara dal momento che:

3.1.1. Mentre il par. 9.3. del disciplinare, in tema di requisiti di partecipazione, circoscrive le esperienze pregresse in servizi analoghi alle attività di supporto e di consulenza comunque maturate in ambito di fondi FESR e FSC, tanto il par. 4 di disciplinare quanto il par. 3 del capitolato tecnico affermano che l’oggetto dell’appalto riguarda l’attività di supporto e consulenza in ordine a tutti i fondi comunitari e nazionali, senza alcuna ulteriore distinzione, specificazione o riferimento di sorta (ai suddetti fondi FESR e FSC). In questa stessa direzione, la formulazione di cui al citato par. 9.3. del disciplinare non prevede mai che la esperienza pregressa debba essere stata svolta per tali fondi (FESR e FSC) in via del tutto esclusiva;

3.1.2. Non sarebbe stata in alcun modo fornita sufficiente dimostrazione del fatto che la società in house GL VI si occupi soltanto di fondi FESR e FSC e non anche di FSE;

3.1.3. In ulteriore analisi, quale che sia il fondo strutturale comunitario da gestire e in cui operare, le fasi procedurali sono sempre le stesse ossia verifica, istruttoria e controllo di rendicontazioni finanziarie. Le modalità di espletamento del servizio, in altre parole, sarebbero sempre le stesse per tutti i fondi strutturali europei (FESR, FSC e FSE);

3.1.4. In ogni caso, qualora si ravvisi una certa antinomia tra il par. 9.3. del disciplinare da un lato (il quale limita le esperienze pregresse a quelle svolte in ambito fondi FESR e FSC) e par. 4 del disciplinare e par. 3 del capitolato tecnico dall’altro lato (i quali descrivono l’oggetto dell’appalto facendo riferimento a tutti i fondi europei senza ulteriori distinzioni o specificazioni) tale contrasto dovrebbe essere allora risolto attraverso il ricorso al principio del favor partecipationis : di qui la ritenuta applicazione della clausola di gara che consente la più ampia partecipazione ossia quella che non prevede alcun riferimento ai fondi FESR e FSC;

3.1.5. In buona sostanza, le esperienze pregresse richieste dalla stazione appaltante sarebbero state interpretate alla stregua non di “servizi analoghi” (riguardanti ossia lo stesso settore imprenditoriale in linea generale) ma di “servizi identici” (riferiti ossia al medesimo specifico tratto di quel più ampio settore in considerazione) [cfr. pag. 4 della memoria ACG in data 5 settembre 2025].

3.2. La violazione delle disposizioni in tema di soccorso istruttorio dal momento che le esperienze comunque maturate anche nel campo della gestione di fondi del FSE, ad opera della parte appellante, non sarebbero state poi prese in considerazione dalla stazione appaltante.

4. Si costituivano in giudizio GL VI e LO (controinteressata in quanto poi dichiarata aggiudicataria della commessa in questione), entrambe per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione. LO riproponeva altresì i motivi di ricorso incidentale non altrimenti vagliati in primo grado e, in particolare:

4.1. Erronea attribuzione di 10 punti, ad ACG, per certificazioni soltanto allegate alla domanda ma non anche dichiarate nella stessa domanda di partecipazione;

4.2. Erronea attribuzione del punteggio tecnico, sempre ad ACG, a causa dello sforamento del numero massimo di pagine consentito per la formulazione della stessa offerta tecnica;

4.3. Mancata esclusione di ACG dalla gara per inammissibile modifica sostanziale dell’offerta economica;

4.4. Mancata esclusione di ACG dalla gara in quanto l’offerta economica si sarebbe rilevata anche insostenibile a causa di un ingiustificato abbattimento del monte ore.

5. Resistevano avvero l’appello incidentale ACG e GL VI.

6. Alla pubblica udienza del 18 settembre, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

7. Tutto ciò premesso, le conclusioni del giudice di primo grado si rivelano pienamente condivisibili per le ragioni che verranno di seguito partitamente esposte.

8. Quanto al primo motivo di appello si osserva che:

8.1. Il paragrafo 9.3. del disciplinare, il quale fa riferimento al fatturato di 1 milione negli ultimi tre anni che dovrebbero essere maturati in fondi FESR e FSC (non anche FSE), non si pone in contrasto con le disposizioni del disciplinare stesso (par. 4) e del capitolato tecnico (par. 3). Tali ultime disposizioni si occupano infatti di evidenziare, in via del tutto generica, l’oggetto dell’appalto ossia il supporto tecnico e la consulenza per la gestione di fondi strutturali europei nonché di fondi nazionali e regionali mentre il par. 9.3., che riguarda più da vicino i requisiti di partecipazione alla gara in senso proprio, è diretto piuttosto ad integrare e specificare (mediante riferimento ai soli fondi FESR e FSC) la più generica formulazione del par. 3 del Capitolato Tecnico e del par. 4 del Disciplinare. Il rapporto è dunque da genus (par. 4 del disciplinare e par. 3 del capitolato tecnico, ove si evidenzia che oggetto dell’appalto è il supporto tecnico alla gestione di fondi europei e nazionali) a species (par. 9.3. del disciplinare, al quale viene riservata la declinazione dei requisiti di partecipazione e, tra questi, le esperienze pregresse in servizi analoghi che debbono comunque essere stati svolti in ambito fondi FESR e FSC). Con ciò si vuole dire che il par. 9.3. del disciplinare non ha una portata limitativa o restrittiva delle ridette disposizioni di gara (par. 3 capitolato e par. 4 disciplinare, che riguardano oggetto dell’appalto) rivestendo piuttosto il compito di integrare e specificare il perimetro dell’oggetto stesso e dunque anche i connessi requisiti esperienziali. In altre parole, non si ravvisa alcun rapporto di antinomia tra par. 9.3. del disciplinare e altre disposizioni della legge di gara che descrivono l’oggetto dell’appalto (par. 3 del capitolato e par. 4 del disciplinare) ma solo di specificazione ed integrazione. La disposizione di cui al par. 9.3. del disciplinare, pertanto, è norma speciale di gara in tema di requisiti di partecipazione;

8.2. Non solo: ove si guardi alle prestazioni da effettuare come da capitolato, è possibile appurare come si tratti di attività pressoché esclusivamente riservate allo sviluppo delle “imprese” (dunque solo FESR e FSC) e non anche a quello delle “persone” (FSE). Con ciò si vuole dire che il par. 9.3. del disciplinare va letto in uno non solo con le disposizioni di gara recanti l’oggetto dell’appalto (par. 4 del disciplinare e par. 3 del capitolato) ma anche con quelle disposizioni del capitolato stesso in cui sono partitamente descritte le attività effettivamente da svolgere nella esecuzione della commessa. Attività che, come già detto, riguardano per lo più incentivi alle imprese e non anche il sostegno alle persone a fini di inserimento sociale ed occupazionale. Si veda in proposito sia l’Allegato tecnico A1 (ove si fa riferimento, a titolo esemplificativo, allo sviluppo del sistema regionale dei settori strategici ossia contratti di programma nonché iniziative in tema di sviluppo e competitività di piccole e medie imprese, anche nel settore turistico, nonché alla consulenza in materia di certificazione ambientale, internazionalizzazione e innovazione), sia gli artt. 1 e 4 del capitolato tecnico (ove si opera rispettivamente riferimento a investimenti delle piccole e medie imprese nonché agli aiuti negli investimenti delle grandi imprese);

8.3. Quanto poi al fatto che le attività da svolgere sarebbero sempre quelle di verifica, istruttoria e controllo di rendicontazione finanziaria, osserva il collegio come occorra distinguere gli aspetti procedimentali (che si snodano per l’appunto nelle suddette fasi) da quelli più strettamente funzionali (che riguardano ossia l’ambito materiale in cui l’operatore è chiamato a dare supporto tecnico), per cui il know-how maturato per la gestione di alcuni fondi (FESR e FSC) è senz’altro diverso rispetto a quello maturato rispetto ad altri ambiti settoriali come il FSE;

8.4. A ciò si aggiunga che la stazione appaltante GL VI s.p.a., ai sensi dell’art. 3 del proprio Statuto, svolge attività esclusivamente diretta allo sviluppo delle “imprese” e non anche delle “persone”. Di qui la coerenza tra mission aziendale e scelta di campo effettuata con la legge di gara nella parte in cui, per le ragioni sopra indicate, si riserva la partecipazione alla competizione ad imprese che possano vantare esperienze pregresse unicamente nel settore degli incentivi alle imprese;

8.5. Infine, anche a voler considerare che la stazione appaltante, nel caso di specie, abbia sostanzialmente chiesto servizi “identici” (ossia solo in campo FESR e FSC, che corrisponde ad un tratto specifico del plesso imprenditoriale riguardante la gestione dei fondi strutturali comunitari in generale) e non semplicemente “analoghi” (ossia afferente all’intera categoria dei fondi strutturali e non solo FESR e FSC), va rammentato che la giurisprudenza di questa stessa sezione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 agosto 2023, n. 7649; Cons. Stato, sez. V, 22 febbraio 2021, n. 1540) ha già avuto modo di chiarire che: “è legittima una clausola di un bando di gara relativo ad un appalto di servizi che richieda alle imprese servizi uguali, piuttosto che analoghi; in materia è ampia la discrezionalità della quale godono le stazioni appaltanti nell'individuazione dei requisiti speciali di partecipazione purché (art. 83, comma 2, del d.lgs. n. 50 del 2016) attinenti e proporzionati all'oggetto dell'appalto, tenendo presente l'interesse pubblico ad avere il più ampio numero di potenziali partecipanti, nel rispetto dei principi” . Ebbene nel caso qui oggetto di esame ricorrono entrambe le condizioni della attinenza e della proporzionalità in quanto, come già ampiamente dimostrato, la società pubblica committente opera nel campo degli incentivi alle imprese, piuttosto che delle facilitazioni e dei benefici alle persone: di qui la congruenza di previsioni dirette a circoscrivere le esperienze pregresse a quelle maturate nel campo dei fondi FESR e FSC;

8.6. Alla luce di quanto sopra rappresentato, il primo motivo di appello deve dunque essere rigettato.

9. Quanto infine all’invocato istituto del soccorso istruttorio, attraverso il quale la difesa di ACG tenterebbe di dimostrare lo svolgimento di pregressi lavori anche in materia di FESR e FSC, si tratterebbe non tanto di integrare la domanda oppure di sanare una mera irregolarità quanto, piuttosto, di proporre una modifica sostanziale della stessa domanda di partecipazione alla gara, il che sarebbe inammissibile in quanto si concretizzerebbe in una violazione del principio di autoresponsabilità e della par condicio competitorum .

In via generale, con la invocata possibilità di spendere i requisiti professionali comunque asseritamente acquisiti anche in campo FESR e FSC da parte della odierna appellante (la quale aveva espresso, in sede di domanda, una inequivoca volontà di avvalersi dei soli requisiti maturati nel campo del FSE) si tratterebbe non di emendare o di integrare la domanda ma, piuttosto, di riformularla in chiave strategica e dunque sostanziale, almeno in parte qua .

La scelta di spendere anche le esperienze professionali maturate nel campo del FESR e del FSC, giova ripetere, non è stata deliberatamente adottata in sede di domanda originaria. Ne consegue che l’indicazione di ACG relativa ai requisiti di capacità tecnica e professionali, in cui si indicano quali esperienze professionali soltanto quelli maturati nel campo del FSE, deve essere considerata alla stregua di dichiarazione non di scienza (con cui limitarsi a dare atto di una certa situazione) ma negoziale in senso proprio poiché diretta, in modo inequivoco, a disporre della propria sfera di interessi manifestando la chiara e specifica volontà di avvalersi dei soli requisiti dalla stessa maturati e dunque esprimendo, allo stesso tempo, l’intenzione di non avvalersi altresì dei requisiti esperienziali maturati nel campo del FESR e del FSC. La dichiarazione di gara, con particolare riguardo al requisito esperienziale, non è mera comunicazione di un fatto (dichiarazione di scienza) ma atto dispositivo dei propri interessi (dichiarazione negoziale) nella misura in cui si decide di avvalersi soltanto dei requisiti maturati in campo FSE e non anche dei requisiti maturati in altri campi come FESR e FSC.

In siffatta direzione, la spendita dei requisiti in modo divergente dal disciplinare di gara scaturisce peraltro da un errore interpretativo (della legge di gara, per l’appunto) che rileva proprio come vizio della volontà. Errore interpretativo che, in quanto tale, non potrebbe essere invocato al fine di superare il vizio stesso e dunque, ancora prima, onde consentire l’ammissione al soccorso istruttorio.

D’altro canto, ammettere una simile opzione in corso di gara, consentire ossia ad ACG di giovarsi dei requisiti esperienziali maturati anche in campo FESR e FSC, equivarrebbe ad una modifica sostanziale della dichiarazione contenuta nella domanda di partecipazione. E ciò proprio a causa di scelte strategiche ab origine consapevolmente non adottate (giovarsi dei requisiti esperienziali in materia FESR e FSC) che dunque, se modificate in senso radicale durante la procedura stessa, darebbe luogo ad una operazione non corrispondente né ad integrazione [art. 101, comma 1, lettera a), del nuovo codice appalti], né a correzione sanante [art. 101, comma 1, lettera b)] della domanda originaria. Lo stesso disciplinare di gara, al paragrafo 16, consente del resto il soccorso istruttorio per sanare “ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione”, non anche per modifiche sostanziali o riformulazioni (anche solo in parte qua ) delle dichiarazioni rese in sede di domanda di partecipazione.

In altre parole si tratterebbe non di integrare o di correggere elementi della domanda o di documenti mancanti (operazione consentita dall’art. 101 del codice dei contratti) ma, piuttosto, di rivedere in senso proprio alcune fondamentali opzioni di carattere aziendale (avvalersi o meno dell’esperienza pregressa nel campo FESR e FSC), operazione questa non altrettanto consentita dall’ordinamento codicistico.

Con ciò si vuole dire che il divieto di modifica non riguarda solo l’oggetto del soccorso istruttorio (consentito per i requisiti di ordine generale ma non altrettanto per l’offerta tecnica oppure quella economica) ma anche la tipologia di operazione che si attiva con il soccorso stesso (consentito per la mera integrazione o correzione ma non anche per la riformulazione sostanziale ed integrale della domanda o anche soltanto di una parte di essa).

Ammettere una simile opzione modificativa in sede di soccorso istruttorio (come già detto: riformulazione sostanziale ed integrale della domanda) si porrebbe effettivamente in frontale contrasto con il principio di autoresponsabilità nelle pubbliche gare.

Si veda in tal senso quanto affermato da questa stessa sezione nella sentenza n. 286 del 15 gennaio 2025.

Circa la impossibilità di sostituire “in corsa” l’elenco dei servizi analoghi si veda, altresì, la sentenza di questa sezione n. 1372 del 12 febbraio 2024 secondo cui, in particolare:

“Tale dichiarazione è stata resa dal concorrente del tutto consapevolmente, e della stessa lo stesso deve rispondere, in omaggio al principio generale di autoresponsabilità.

Né, in seguito all’accertamento da parte della stazione appaltante del mancato possesso del requisito speciale di capacità tecnico professionale per come dichiarato dal concorrente nell’offerta, era esigibile l’esperimento del soccorso istruttorio, atteso che: “non è … consentito il soccorso istruttorio attivato non tanto per integrare e chiarire la documentazione prodotta a comprova della dichiarazione, ma per rettificare il contenuto della dichiarazione medesima nella sua integralità” (Cons. Stato, V, 22 febbraio 2021, n. 1540).

Ed invero, nell’ambito del settore dell’evidenza pubblica, i principi del favor partecipationis e del risultato non possono mai confliggere con il principio della par condicio fra i concorrenti” .

Alla luce di tutte le considerazioni sopra svolte, anche il secondo motivo di appello deve dunque essere rigettato.

10. In conclusione il ricorso in appello è infondato e deve dunque essere rigettato. Va parimenti rigettata la riproposta richiesta risarcitoria per mancata dimostrazione della possibilità di ottenere l’anelato bene della vita (aggiudicazione della commessa).

11. Vanno di conseguenza dichiarati improcedibili, per concreta assenza di interesse, i qui riproposti motivi di ricorso incidentale.

12. Le spese del presente giudizio possono essere integralmente compensate in ragione della evidente complessità delle esaminate questioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO