Pubblicato il 25/03/2025

N. 02466/2025REG.PROV.COLL.

N. 04393/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4393 del 2023, proposto da TI IC Scarl, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Palmiro Carlo Liuzzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Taranto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Decorato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, Sezione Prima, n. 1693/2022;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Taranto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Palmiro Carlo Liuzzi e Bruno Decorato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La s.c.a.r.l. TI IC, impresa attiva nel settore della itticoltura di molluschi eduli, ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR della Puglia, sezione staccata di Lecce, ha dichiarato irricevibile il suo ricorso per il risarcimento del danno asseritamente cagionatole dal Comune di Taranto per non avere definito legittimamente e tempestivamente il procedimento dalla medesima attivato in data 17 febbraio 2014 con la presentazione di una istanza volta ad ottenere proroga e subingresso nella concessione demaniale marittima n. 14/2008, originariamente rilasciata in favore della s.c.a.r.l. Itticoltura Azienda, avente ad oggetto l’occupazione dello specchio acqueo di circa 325.000 mq, in località Mar Grande, fuori rada, del Comune di Taranto, che la stessa avrebbe utilizzato per installare un impianto di coltivazione di ostriche.

In particolare, secondo la società ricorrente, le inutili e sovrabbondanti richieste istruttorie avanzate nel procedimento da parte del Comune di Taranto, in special modo in materia ambientale, le avrebbero ingiustamente impedito di conseguire in tempo l’agognato bene della vita, ottenuto con estremo ritardo soltanto in data in data 12 ottobre 2017, così cagionandole un rilevante danno economico, stimabile nell’importo di euro 6.880.648,00, a titolo di mancato guadagno che la stessa avrebbe ricavato dalla vendita delle ostriche per tre cicli produttivi, dal 2014 al 2019.

Più nel dettaglio, sostiene che le sarebbe stato impedito di attivarsi nella programmata iniziativa imprenditoriale per almeno tre cicli produttivi e che avrebbe sostenuto inutilmente esborsi economici sia con risorse monetarie proprie, sia attraverso l’accesso al credito (finanziamenti pubblici e mutui bancari) per una spesa complessiva, rivelatasi poi improduttiva, ammontante a € 870.145,22. Pertanto, considerando i costi di esercizio stimati pari ad € 2.639.890,00 in funzione del tarato utile lordo ponderato ammontante a € 9.520.538,00, sarebbe possibile affermare, a suo dire, la sussistenza del lamentato danno calibrato nella misura risarcibile di € 6.880.648,00 (€ 9.520.538,00-€ 2.639.890,00), al lordo delle imposte di legge.

In ogni caso, le spetterebbe anche l’indennizzo previsto dall’art. 2, legge n. 241/1990.

2.- Il Comune di Taranto si era costituito in giudizio eccependo la irricevibilità del ricorso e, nel merito, instando per la sua reiezione.

3.- L’adito TAR della Puglia, sede staccata di Lecce, ha ritenuto fondata l’eccezione sollevata dal Comune appellato e ha quindi dichiarato il ricorso irricevibile, tuttavia compensando le spese del giudizio.

In particolare, la motivazione evidenziava come l’istanza in via amministrativa fosse stata presentata in data 17 febbraio 2014, con la conseguenza che, posto che il termine di conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 2, comma 2, legge n. 241/1990 è pari a trenta giorni, salve le ipotesi di termini più lunghi, nel caso di specie non ricorrenti, il ricorso è inevitabilmente tardivo in quanto portato alla notificazione soltanto in data 9 febbraio 2018, ovverossia oltre il previsto termine di un anno decorrente dalla scadenza del termine per provvedere ai sensi dell’art. 30, comma 4, c.p.a..

4.- Nel lamentare la violazione dell’art. 2, legge 7 agosto 1990, n. 241 e dell’art. 30, commi 3 e 4, c.p.a. in relazione all’art. 152, comma 2, c.p.c., oltre al travisamento dei fatti, la società TI IC sostiene che se il primo giudice avesse adeguatamente considerato il lungo e complesso iter procedimentale svoltosi, non avrebbe potuto ritenere che il dies a quo del decorso del termine annuale per la proposizione del giudizio risarcitorio coincidesse con la scadenza del termine di trenta giorni previsto in via generale dalla legge sul procedimento. Tale termine troverebbe difatti applicazione, a suo dire, ai sensi del combinato disposto dei commi 3 e 4, dell’art. 30, c.p.a., solo nel caso in cui l’Amministrazione serbi un comportamento totalmente inerte sull’istanza del privato.

All’opposto, nel caso in cui, come quello che ricorre, l’Amministrazione illegittimamente procrastini la conclusione del procedimento reiterando una “ incontrastabile istruttoria ”, il termine annuale per la proposizione del giudizio risarcitorio decorrerebbe dal giorno in cui il fatto lesivo si è verificato (art. 30, comma 3, c.p.a.).

Nel caso di specie, il suddetto termine coinciderebbe con quello in cui l’Amministrazione ha finalmente rilasciato il titolo desiderato, ossia in data 12 ottobre 2018, perché solo in quel momento la società istante ha avuto contezza della lesione alla propria sfera giuridica, acquisendo definitiva certezza circa la spettanza del bene della vita, ingiustamente procrastinato.

Nel merito, la società appellante ha poi riproposto le argomentazioni già dispiegate nel primo grado a sostegno della fondatezza della domanda risarcitoria proposta.

5.- Ha resistito il Comune di Taranto, insistendo a dire che il primo giudice ha correttamente dichiarato il ricorso irricevibile, posto che la domanda risarcitoria proposta sarebbe da ricondurre, in via esclusiva, nell’alveo di operatività del comma 4 dell’art. 30, c.p.a., anziché, come inammissibilmente tenterebbe ora di affermare la società appellante, in quello di cui al precedente comma 3 del medesimo articolo.

A tutto volere concedere, quindi, ove pure si considerasse quale termine di conclusione del procedimento quello massimo pari a 180 giorni previsto dalla legge per i casi di sospensione del procedimento dovuti a richieste di integrazione istruttoria, in luogo di quello generale di 30 giorni, comunque l’esito della decisione non cambierebbe, posto che, al più tardi, la società ricorrente avrebbe dovuto notificare il ricorso entro e non oltre il 29 gennaio 2016, anziché, come è avvenuto, in data 9 febbraio 2018.

In via subordinata, per il caso in cui il Collegio riformi il capo di sentenza contenente la declaratoria di irricevibilità del ricorso, il Comune di Taranto ha comunque sia riproposto espressamente le eccezioni sollevate nel primo grado del giudizio, volte a contestare la fondatezza sia della pretesa risarcitoria azionata per mancanza degli elementi costitutivi del danno aquiliano, sia della domanda subordinata di indennizzo ai sensi dell’art. 2-bis, comma 1-bis, legge n. 241/1990, sul rilievo che la società istante non si sarebbe adoperata ai fini della attivazione del potere sostitutivo ai sensi dell’art. 2, commi 9-bis e 9-ter della legge medesima.

6.- Con ordinanza interlocutoria n. 3664/2024, il Collegio ha disposto procedersi a chiarimenti a carico della società appellante, “ volti a comprendere se la impresa economica di cui al titolo concessorio ottenuto sia stata poi effettivamente attivata o meno, essendo la circostanza contestata in atti. In particolare, la società appellante illustrerà, comprovando con apposita documentazione, la data di inizio dell’attività, il suo svolgimento e la sua eventuale cessazione. Depositerà inoltre i bilanci sociali dall’anno in cui ha ottenuto il titolo concessorio subentrando nell’impresa economica della sua dante causa e fino all’attualità, e ogni documento utile a comprovare gli investimenti effettuati (sia tramite risorse finanziarie proprie, sia attraverso contributi pubblici o mutui privati), le spese e costi sostenuti e i ricavati dell’attività .”.

7.- All’esito del deposito, le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

8.- Alla udienza pubblica del 21 gennaio 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

9.- Il primo motivo di appello, con cui si censura la illegittima declaratoria di irricevibilità del ricorso, è fondato, mentre è infondata la contrapposta eccezione con la quale si deduce che il suddetto mezzo di gravame violerebbe il divieto dei nova in appello di cui all’art. 104, comma 1, c.p.a..

L’adito TAR della Puglia, sezione staccata di Lecce, ha ritenuto che il ricorso notificato in data 9 febbraio 2018 sia stato tardivamente proposto oltre il termine decadenziale di un anno dalla scadenza del termine per provvedere previsto dall’art. 2, comma 2, della legge n. 241/1990.

Nell’arrivare a tale conclusione, il TAR ha applicato la giurisprudenza formatasi in materia di danno da ritardo, affermando che “ Per il danno da ritardo, ovvero da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il codice ha previsto che «il termine di 120 giorni non decorre fintanto che perdura l'inadempimento», ma che tale termine «inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere» (art. 30, co. 4, c.p.a.). Il termine per agire in giudizio è di decadenza (120 giorni) e non di prescrizione (5 anni), salvo coordinare la decorrenza di tale termine con la previsione per la quale l'azione avverso il silenzio può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento (art. 31, co. 2, c.p.a.) ” (Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 24/01/2018 n. 33).

Sulla base di tali rilievi, ha concluso che: “ - se si ritiene la legittimità delle richieste istruttorie del comune, in tal caso non può configurarsi un ritardo colpevole nella definizione del procedimento, tale da rilevare quale fonte di responsabilità risarcitoria;

- se invece si ritiene, come sostenuto dalla ricorrente, l’illegittimità delle richieste istruttorie, siccome ultronee e defatigatorie, le stesse, risultando soprassessorie ed eccentriche rispetto all’esercizio del potere, non potevano determinare la proroga del termine ultimo di conclusione del procedimento e (conseguentemente) del termine annuale per la proposizione della domanda risarcitoria di cui all’art. 30, co. 4, c.p.a.;

- né comunque rilevano le note inoltrate dalla società ai fini del rilascio del titolo, dal momento che trattasi di richieste meramente sollecitatorie a cui non si correla un nuovo e autonomo obbligo di provvedere in capo all'amministrazione e che pertanto non determinano la decorrenza di un nuovo termine annuale per la proposizione della domanda risarcitoria ;”.

Ritiene il Collegio che la giurisprudenza evocata dal TAR vada condivisa in linea generale, ma che tuttavia non si attagli alla fattispecie all’esame, caratterizzata non dalla mera inerzia, bensì dal comportamento attivo dell’Amministrazione che, attraverso la interazione collaborativa col privato, ha fatto sì che la durata del procedimento sia stata prolungata attraverso atti di natura soprassessoria idonei a spostare in avanti il termine di conclusione, rinvio dopo rinvio, fino all’emanazione dell’atto conclusivo con cui è stato finalmente rilasciato in favore del privato il bene della vita richiesto (sul rinvio sine die della conclusione del procedimento v. in particolare Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza 11 aprile 2014, n. 1767; CGARS, sentenza 9 ottobre 2020, n. 905).

Ritiene, pertanto, il Collegio, che il primo giudice abbia errato a qualificare l’azione risarcitoria come azione proposta ai sensi del comma 4, del c.p.a., che riguarda la totale inerzia dell’amministrazione, rientrando, piuttosto, la fattispecie, all’interno della previsione contenuta nel precedente comma 3, ai sensi del quale è possibile proporre azione di risarcimento per lesioni di interessi legittimi entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato .

Tale fatto , ad avviso del Collegio, sulla base delle allegazioni complessivamente dedotte da parte ricorrente, non può essere riduttivamente circoscritto alla doglianza avente ad oggetto il superamento del termine di conclusione del procedimento, ma concerne anche tutte le restanti censure con le quali parte ricorrente ha evidenziato, in tesi, le ulteriori e diverse ragioni di (il)legittimità del comportamento complessivo serbato dall’Amministrazione.

La società ricorrente non si è difatti limitata a lamentare la (sola) intempestiva conclusione del procedimento, ma ha incentrato la pretesa risarcitoria intorno alle inutili e sovrabbondanti, a suo avviso, richieste istruttorie e di integrazione documentale avanzate dal Comune di Taranto, oltre all’ingiusto, sempre a suo dire, aggravamento procedimentale determinato dalla superfluità del procedimento di compatibilità ambientale innescato all’interno del procedimento di proroga e subingresso nel titolo concessorio.

Il fatto che l’esito provvedimentale sia stato ad essa favorevole non elide il sindacato sulla possibile antigiuridicità del comportamento complessivamente serbato dall’Amministrazione, sul quale ha riposto affidamento e fiducia il privato.

È quindi vieppiù evidente la fallacia del ragionamento seguito dal primo giudice, stretto dall’alternativa secca tra il ritenere sempre illegittimi i procrastinamenti istruttori richiesti dall’Amministrazione (con la conseguenza che l’istante dovrebbe sempre immediatamente reagirvi, coordinando i rimedi previsti dall’art. 30, comma 4 e 31, comma 2, c.p.a.) ovvero il ritenerli sempre legittimi (con la conseguenza che basterebbe l’esito positivo del procedimento a elidere l’antigiuridicità del comportamento serbato dell’Amministrazione rispetto ai tempi del procedimento).

Infatti, il termine di cui al comma 4 dell’art. 30 c.p.a. non può applicarsi in presenza di continue richieste istruttorie dell’amministrazione, le quali, a prescindere dalla loro legittimità, hanno l’effetto di sospendere i termini del procedimento e, di conseguenza, anche quelli, dell’azione di risarcimento.

Seguendo la tesi del Tar si costringerebbe il privato a proporre un ricorso “al buio” senza ancora conoscere l’esito del procedimento e, quindi, senza sapere se il bene della vita spetti o meno.

Tenuto conto delle varie richieste istruttorie e dell’intervenuto giudizio favorevole di compatibilità ambientale nel corso del 2016, prima della scadenza del termine di cui al citato art. 30, comma 4, c.p.a. interveniva in data 12 ottobre 2017 il provvedimento favorevole e, pertanto, il ricorso notificato in data 9 febbraio 2018 deve essere considerato tempestivo in quanto proposto entro il termine di 120 giorni (sia ai sensi del comma 3 dell’art. 30, ma anche volendo considerare il comma 4 e prendendo come dies a quo la data di cessazione dell’inadempimento coincidente con quella di adozione del provvedimento finale).

Alla luce delle considerazioni appena illustrate, va quindi respinta l’eccezione di inammissibilità del primo motivo di appello sollevata dal Comune di Taranto per violazione del divieto dei nova in appello, rientrando nella esclusiva competenza del giudice la qualificazione dell’azione proposta.

Di conseguenza, riqualificata l’azione risarcitoria nei sensi appena illustrati, e ritenuta la tempestività dell’azione, va accolto il primo motivo di appello e, in riforma dell’impugnata sentenza, va dichiarata la ricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio.

10.- L’appello, per i motivi riproposti, è tuttavia infondato nel merito.

11.- In fatto, la vicenda è chiara.

In data 18 aprile 2008, la Capitaneria di Porto di Taranto rilasciava alla s.c.a.r.l. Itticoltura Azienda la concessione demaniale marittima n. 14/2008 per l’installazione di un impianto di molluschi eduli, lamellibranchi.

La predetta società cooperativa, in data 17 febbraio 2014, presentava al Comune di Taranto domanda di rinnovo e contestuale voltura della concessione demaniale in capo alla s.c.a.r.l. TI IC.

Con provvedimento prot. n. 144941 del 3 ottobre 2014, il Comune richiedeva il pagamento del canone concessorio ancora dovuto per gli anni 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014, necessario ai fini di autorizzare sia il rinnovo del titolo, sia il subentro nello stesso da parte dell’altra società, odierna ricorrente.

Il pagamento veniva risollecitato con nota prot. n. 169540 del 17 novembre 2014.

Con nota prot. n. 177159 la società ricorrente si limitava a comunicare l’avvenuto pagamento dei canoni concessori succitati, omettendo, tuttavia, di allegare copia dei relativi versamenti.

Di conseguenza, il successivo 3 dicembre, con nota prot. n. 178571, il Comune di Taranto richiedeva alla società la trasmissione dei suddetti versamenti.

In data 28 gennaio 2015, con nota prot. n. 14776 il medesimo Comune richiedeva documentazione ad integrazione della domanda di rinnovo e di subentro, atteso che la pratica risultava incompleta e carente della documentazione di rito, e a tal fine allegava uno modello riepilogativo della documentazione da presentare.

Successivamente, con nota prot. n. 53011 del 1° aprile 2015, veniva convocata la conferenza di servizi del 15 aprile 2015 a seguito di istanza presentata dalla società ricorrente con nota datata 6 marzo 2015, prot. n. 37786.

Alla predetta conferenza di servizi partecipavano vari Enti, tra cui: Marina Sud -Comando Marittimo Sud di Taranto; Agenzia del Demanio di Bari; Capitaneria di Porto di Taranto; Agenzia delle Dogane di Taranto; Regione puglia, Asl di Taranto-Servizio veterinario.

Nel corso dei lavori, sulla scorta di un parere reso dalla Regione Puglia con nota n. 10768 del 12 novembre 2014, emergeva la necessità di assoggettare l’impianto di mitilicoltura alla procedura di compatibilità ambientale.

Di conseguenza, con istanza del 7 luglio 2015 n. 9435, la società ricorrente presentava alla Sezione Ecologia della Regione Puglia istanza di avvio della procedura di Valutazione Impatto Ambientale.

Il suddetto procedimento si concludeva con la determinazione n. 146 del 27 luglio 2016, con la quale l’Amministrazione regionale, sulla scorta del parere del Comitato Regionale VIA, dei lavori delle conferenze di servizi e in particolare degli esiti della conferenza decisoria del 13 luglio 2016, determinava il “giudizio favorevole di compatibilità ambientale VIA- VINCA”.

A quel punto, il Comune di Taranto, con nota prot. n. 135701 del 7 settembre 2016, richiedeva l’invio della documentazione tecnica necessaria ai fini del rilascio del titolo, in conformità all’impresa economica programmata dalla società istante, e cioè la tavola grafica per l’individuazione planimetrica dell’impianto di mitilicoltura e la tabella con le coordinate geografiche che delimitavano l’area interessata, oltre alla dichiarazione sostitutiva di certificazione di assenza di condanne penali del legale rappresentante della società, trattandosi di un subingresso nel titolo concessorio.

In data 22 settembre 2016, con nota prot. n. 145643, il Comune di Taranto richiedeva ancora una volta alla società istante copia dei versamenti dei canoni concessori relativi agli anni 2013 e 2014, siccome non ancora prodotti.

In pari data, con nota prot. n. 145655, il Comune di Taranto richiedeva, altresì, il pagamento dei canoni concessori relativi agli anni 2015 e 2016.

Il 3 ottobre 2016, con nota prot. n. 150741, il Comune chiedeva alla società copia della polizza fidejussoria assicurativa in virtù degli obblighi previsti dall’art. 17 del Regolamento per l’esecuzione del Codice della Navigazione.

Con nota prot. n. 171289 del 9 novembre 2016, il Comune richiedeva nuovamente alla società ricorrente le differenze ancora dovute relativamente ai canoni concessori degli anni 2013 e 2014 e, con successiva nota prot. n. 28252 del 20 febbraio 2017, sollecitava, ancora una volta, la trasmissione della documentazione precedentemente richiesta nonché il pagamento dei canoni richiesti con le già citate note.

Con successiva istanza del 27 marzo 2017, acquisita la protocollo n. 51167, la società ricorrente chiedeva al Comune la possibilità di dilazionare il pagamento dei canoni ancora dovuti.

Il 29 marzo 2017, dinanzi all’inerzia della società ricorrente ad integrare la documentazione richiesta più volte, il Comune di Taranto, con nota prot. n. 53046, si determinava ad avviare il procedimento teso alla revoca della concessione demaniale marittima.

Con successiva istanza del 12 aprile 2017, acquisita al protocollo n. 61262, la società cooperativa Itticoltura Azienda e la subentrante TI IC comunicavano l’intenzione di fare richiesta di rateizzazione dei canoni non pagati alla competente Agenzia del Demanio.

Con nota prot. n. 65404 del 20 aprile 2017, il Comune di Taranto chiedeva alle società istanti di trasmettere, entro 10 giorni, copia della suddetta istanza di rateizzazione.

Con successiva nota del 9 maggio 2017, protocollo comunale n. 73717, perveniva al Comune la suddetta richiesta.

Il 24 luglio 2017, con nota prot. n. 114089, a seguito dell’introduzione delle nuove procedure informatizzate basate sulla generazione automatica dei modelli di pagamento da parte del S.I.D. (Sistema Informatico del Demanio), il Comune . richiedeva l’invio di un nuovo modello ministeriale idoneo “D1”, senza il quale il Servizio Demanio comunale non avrebbe potuto generare i modelli di pagamento previsti.

Il 31 luglio 2017, con nota prot. n. 12678, l’Agenzia del Demanio accoglieva l’istanza avanzata dalla società cooperativa TI IC, concedendo la rateizzazione del debito maturato nei confronti dello Stato attraverso il pagamento di 36 rate mensili di pari importo di € 157.90.

Con note del 1° agosto 2017, prot. comunale n. 117522, la società ricorrente trasmetteva il nuovo modulo D1.

Il 10 agosto 2017, con ordine di introito prot. n. 121798, la Direzione Patrimonio del Comune, vista l’accordata rateizzazione, inviava n. 36 modelli F24 Elide con pagamento della prima rata previsto per il 30 agosto 2017.

Con ordine di introito n. 121792 dell’11 agosto 2017, la stessa Direzione trasmetteva l’F24 Elide relativo al canone dell’anno in corso (2017) necessario ai fini del rinnovo della concessione e contestuale subingresso.

In data 30 agosto 2017, la società appellante provvedeva al pagamento della prima rata concordata e, il successivo 15 settembre 2017, al pagamento del canone relativo all’anno 2017.

In data 28 settembre 2017, la società ricorrente provvedeva anche alla stipula della polizza fidejussoria richiesta dal Comune di Taranto nel corso del procedimento.

All’esito, con atto reg. n. 32/2017 del 12 ottobre 2017, il Comune rilasciava la proroga della concessione demaniale marittima n. 14/2008 alla società cooperativa Itticoltura Azienda e autorizzava il contestuale subingresso della odierna società ricorrente.

12.- Alla luce della suddetta ricostruzione dei fatti, esclude il Collegio che sussistano gli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano lamentato dalla società ricorrente.

Sulla base dei principi e delle coordinate esegetiche sintetizzati dalla Plenaria n. 7/2021, va infatti rammentato che la responsabilità in cui incorre l'amministrazione per l'esercizio delle sue funzioni pubbliche è inquadrabile nella responsabilità da fatto illecito, sia pure con gli inevitabili adattamenti richiesti dalla sua collocazione ordinamentale nei rapporti intersoggettivi.

Il rapporto amministrativo si compone infatti di due situazioni soggettive entrambe attive, l'interesse legittimo del privato e il potere amministrativo, il che impedisce di concepire l'illecito dell'amministrazione come inadempimento di un obbligo.

Trattandosi di responsabilità extra-contrattuale, il danneggiato ha l'onere di dimostrare in giudizio l'ingiustizia del danno subito.

Inoltre, nell'esame della domanda di risarcimento dei danni da illegittimo o mancato esercizio della funzione pubblica ai sensi dell’art. 30, comma 2, c.p.a., deve essere in ogni caso valutata la condotta del privato, nel senso che questi non può ottenere il risarcimento se non ha attivato tutti gli strumenti a sua disposizione, procedimentali o processuali, volti a prevenirlo o a rimuoverlo.

Nel caso specifico del danno da ritardo, la responsabilità della Pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale.

È pertanto necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita, mentre per la quantificazione delle conseguenze risarcibili si applicano, in virtù dell'art. 2056 cod. civ. —da ritenere espressione di un principio generale dell'ordinamento— i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell'evitabilità con l'ordinaria diligenza del danneggiato, di cui agli artt. 1223 e 1227 cod. civ., e non anche il criterio della prevedibilità del danno previsto dall' art. 1225 cod. civ..

Alla luce dei suddetti principi, la antigiuridicità della condotta ascritta al Comune di Taranto va esclusa per plurime ragioni.

Anzitutto, sia la società intestataria della originaria concessione che la società ricorrente, aspirante al subentro, non erano in regola con il pagamento dei canoni concessori e hanno soddisfatto tale obbligazione, necessaria e ineludibile ai fini della proroga del titolo e dell’autorizzazione al subentro, con molto ritardo, in pratica a ridosso della definizione del procedimento, e solo dopo avere ottenuto la rateizzazione degli importi dall’Agenzia delle Entrate.

Peraltro, non va nemmeno sottaciuto che la prima istanza di rateizzazione è stata erroneamente presentata al Comune, mentre l’autorità competente al riguardo è senz’altro l’Agenzia delle Entrate.

Va inoltre considerato che l’istanza di proroga della concessione e subentro nel titolo è stata presentata in modo incompleto, in quanto carente dei requisiti minimi.

Oltre a quanto si è appena detto con riferimento alla persistente morosità nel pagamento dei canoni concessori dovuti, era pure mancante, difatti, la documentazione tecnica concernente la descrizione del tipo di impianto che si aveva in proposito di installare nello specchio acqueo dato in concessione, e nello specifico degli spazi effettivamente da occupare, e quella generale concernente le condizioni morali dell’operatore economico (certificato del casellario giudiziale) e le garanzie economiche (la fideiussione), anch’essa prodotta a ridosso del rilascio del titolo.

È indubbio, sotto questo profilo, che la società ricorrente si è mossa con forte ritardo per riscontrare le richieste e i vari solleciti avanzati dal Comune di Taranto e, soprattutto, per regolarizzare il pagamento dei pregressi canoni concessori e integrare la documentazione richiesta.

Non si ravvisa, di contro, un difetto di collaborazione e buona fede del Comune di Taranto a concludere il procedimento in esame, essendo state anzi più volte reiterate, col medesimo contenuto, le richieste inevase.

Non risulta nemmeno comprovato a carico del Comune di Taranto il censurato aggravamento procedimentale rappresentato dall’ingiusto innesco del procedimento di compatibilità ambientale nel procedimento di proroga e subingresso nella concessione, posto che l’istanza di VIA è stata presentata dalla società ricorrente.

Inoltre, anche laddove fosse dimostrato (e non è avvenuto) che la VIA fosse davvero, come allega la società ricorrente, inutile e sovrabbondante rispetto alle finalità del procedimento attivato, resta il fatto che la richiesta non è provenuta dal Comune di Taranto, bensì dalla Regione.

A questo proposito, è decisivo rilevare come la società ricorrente non solo abbia prestato acquiescenza alla richiesta della Regione, decidendo di non contestarla, ma abbia spontaneamente presentato, sotto la propria responsabilità, la istanza per ottenere il rilascio della VIA sul suo progetto di mitilicoltura. È stato unicamente per detta istanza, a cui il Comune di Taranto si è limitato a dare corso, che il procedimento di VIA si è innestato nell’originario procedimento di proroga e subentro nella concessione.

Peraltro, non va sottaciuto, la società ricorrente dà per certa e scontata la violazione della normativa, obliterando sia di dimostrare i fatti costitutivi che allega a sostegno, sia di convenire in giudizio l’Autorità (la Regione Puglia) che, in tesi, avrebbe determinato o, comunque, contribuito a cagionare l’asserito danno.

Va poi considerato che nel corso del procedimento sono intervenuti anche altri Enti per il rilascio dei pareri, nell’ambito delle varie conferenze di servizi, necessari al rinnovo della concessione demaniale, ma la società ricorrente addebita ogni responsabilità in modo generico al solo Comune di Taranto e senza tenere conto, sul piano della complessità procedimentale, delle condotte da altri soggetti tenute.

Infine, la società ricorrente non ha prodotto alcun elemento di prova idoneo a supportare la doglianza di avere subito perdite economiche derivanti dal mancato utilizzo dello specchio acqueo oggetto di concessione demaniale marittima.

Manca del tutto, in particolare, la prova del danno quale conseguenza immediata e diretta della condotta illecita dell'Amministrazione.

Vale anche per il giudizio amministrativo, difatti, il principio generale dell'onere della prova previsto dall'art. 2697 c.c., ai sensi del quale spetta al danneggiato di fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria.

In particolare, sulla base del principio della causalità giuridica richiamato dalla citata Plenaria n. 7/2021, il danno lamentato deve essere la conseguenza diretta e immediata del ritardo amministrativo e deve sussistere la prova, in termini di “ an ” e di “ quantum debeatur ” del pregiudizio.

In base alla istruttoria svolta, è emerso solamente che la società ha sostenuto esborsi per 870.000 euro, comprovati da fatture (doc. 37 del primo grado), per l’acquisto di cordame e collettori.

All’esito del sopralluogo della Regione è tuttavia emerso che il suddetto materiale è stato utilizzato in modo alternativo, non cioè per il progetto finanziato che non è mai stato realizzato e non è mai quindi entrato in funzione.

In particolare, sebbene il titolo sia stato rilasciato nell’ottobre del 2017, la società non ha spiegato le ragioni per le quali non abbia attivato l’impianto, pur potendolo senz’altro fare da quel momento in poi. Ciò è comprovato, in particolare, dalla richiesta di chiarimenti del Collegio, all’esito della quale è rimasto provato che l’attività produttiva è stata pari a zero dal 2017 ad oggi.

Non si ravvede, dunque, a quale titolo la società ricorrente avanzi oggi richiesta di risarcimento del danno stimabile in €.6.880.648,00 a titolo di mancata produzione per i ricavi netti che, insiste a dire, avrebbe potuto percepire dalla vendita delle ostriche coltivate per 3 cicli produttivi dal 2014 al 2019 (ricavi lordi pari a 9.520,538 – costi di produzione da dedurre pari a 2.639.890 = 6.880.648), quando invece è rimasto accertato in modo incontrovertibile che l’impresa economica non è mai stata attivata, finanche quando lo sarebbe potuta essere (dal 2017 in poi).

Ciò dimostra, oltre ogni ragionevole dubbio, la infondatezza della rivendicazione economica della società ricorrente, posto che l’unica attività economica esercitata in concreto è stata quella della società titolare della originaria concessione, nel cui rapporto concessorio la odierna società ricorrente voleva subentrare. Solo a tale diversa impresa, infatti, assolutamente distinta sul piano giuridico da quella della ricorrente, sono attribuibili i ricavi fino all’anno 2015, dopodiché l’azienda è stata trasferita.

Infine, mette conto di rilevare che, con riferimento al dedotto mancato inizio dell’attività, la società ricorrente non ha proposto specifica domanda di risarcimento del danno derivante da preclusione nell’iniziare l’attività, né ha adeguatamente provato in qual modo (o misura) il mancato rilascio del titolo di proroga e subingresso avrebbe inciso in senso a sé sfavorevole determinando una crisi di liquidità e la revoca dei finanziamenti concessi, che a loro volta, in tesi, avrebbero reso impossibile svolgere l’attività in questione.

Sulla base dei richiesti chiarimenti, al contrario, è emersa una situazione economico-finanziaria favorevole alla società ricorrente, nel senso cioè della sussistenza delle immobilizzazioni materiali e quelle immateriali; del capitale sociale, che ha anzi avuto una piccola iniezione (circa 50.000 euro); i debiti, essenzialmente con le banche, sono cresciuti di poco, rimanendo comunque sostanzialmente invariati; non risulta espressamente, invece, che la Regione abbia revocato i finanziamenti o che, pur revocandoli, li abbia riavuti effettivamente indietro.

13.- Tale essendo lo stato delle cose, l’appello va dunque accolto limitatamente alla questione della ricevibilità del ricorso di primo grado, mentre per la restante parte, per i motivi di primo grado riproposti, va respinto.

14.- Le spese del doppio grado possono compensarsi, attesa la complessità delle questioni trattate e l’accoglimento del primo motivo, benché solo processuale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

accoglie il primo motivo di appello e per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, dichiara ricevibile il ricorso di primo grado;

nel merito, esaminati i riproposti motivi di ricorso di primo grado, li respinge;

compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO