Pubblicato il 16/06/2025

N. 05228/2025REG.PROV.COLL.

N. 00385/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 385 del 2023, proposto da Immobiliare Marinoni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Zonca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Palosco, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Luisa Gobbi e Yvonne Messi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sezione staccata di CI (Sezione Seconda) n. 00988/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Palosco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – In data 9 gennaio 2001, la società Immobiliare Marinoni s.r.l. e il Comune di Palosco hanno stipulato una convenzione per l’attuazione del piano di lottizzazione di area artigianale-industriale denominata D5-Palosco 1.

In base a tale convenzione, la società ha realizzato diverse opere di urbanizzazione.

2. – Successivamente, sono stati effettuati tre collaudi parziali in corso d’opera (finalizzati allo svincolo della polizza fideiussoria), i quali però non hanno riguardato tutte le opere di urbanizzazione previste dalla convenzione in quanto al 19 aprile 2006 (data del terzo collaudo in corso d’opera) mancava quantomeno la torre-faro posizionata sulla rotatoria di innesto all’area artigianale-industriale, opera che non aveva ricevuto il visto di conformità da parte della Provincia di Bergamo e pertanto non poteva essere collaudata.

3. – Con nota del 22 settembre 2016, la Provincia di Bergamo ha dichiarato la conformità tecnica della citata torre-faro e il Comune ha avuto contezza del fatto che, almeno in astratto, tutte le opere urbanizzative prevista dalla Convenzione erano state realizzate.

4. – Dopo il collaudo definitivo, in data 31 ottobre 2017, è stata presentata la relazione di collaudo che ha rilevato la corretta esecuzione di quasi tutti gli interventi, ritenendoli quindi collaudabili, previo adempimento di alcune prescrizioni relative alla realizzazione e al completamento di alcune opere (sistemazione piazzola ecologica; ripristino di parte della pavimentazione stradale e della segnaletica orizzontale e verticale, oltre ad alcuni cordoli e massetti autobloccanti del marciapiede; completamento dei cordoli di definizione dell’aiuola e piantumazione di alberi ad alto fusto; pulizia dei pozzetti di ispezione; sostituzione di 8 corpi illuminanti non funzionanti).

5. – A seguito di osservazioni, il collaudatore ha presentato la relazione finale, comprensiva delle modifiche derivanti dall’accettazione di alcune delle osservazioni della ricorrente.

Con tale relazione il collaudatore ha ritenuto le opere correttamente eseguite e, pertanto, collaudabili una volta eseguite le “prescrizioni” riferite in parte alla carenza di manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere realizzate dai lottizzanti e in altra parte all’omessa realizzazione o completamento di alcune opere previste dalla convenzione (e dai progetti da essi richiamati).

6. – Tuttavia, con email del 7 e del 18 dicembre 2017, la società appellante ha comunicato al Comune la sua volontà di procedere alla stipulazione dell’atto di cessione gratuita delle aree a prescindere dall’adempimento delle prescrizioni, avendo all’uopo fissato per il 16 gennaio 2018 l’appuntamento con il notaio per il rogito dell’atto in questione.

Il Comune, con nota del 29 dicembre 2017, preso atto del collaudo definitivo depositato dal collaudatore in data 20 dicembre 2017, prot. n. 11005, ha replicato evidenziando la necessità di realizzare le opere previste nelle “prescrizioni” del collaudatore al fine di poter stipulare l’atto di cessione gratuita.

7. – Dopo ulteriori interlocuzioni, la società ha presentato il ricorso di primo grado al fine di chiedere: a) l’esecuzione in forma specifica dell’obbligo di contrarre derivante dalla convenzione urbanistica e, quindi, la pronuncia di una sentenza costitutiva ai sensi dell’art. 2932 c.c. che tenga luogo del contratto pubblico di cessione degli immobili convenzionalmente previsti con trasferimento coattivo al Comune di Palosco della piena ed esclusiva proprietà dei predetti beni immobili; b) l’accertamento dell’esclusiva responsabilità del Comune per l’inadempimento e il ritardo nella cessione delle opere di urbanizzazione e della causazione dei danni patiti dalla Immobiliare Marinoni s.r.l., con conseguente condanna del Comune a: i) risarcire tutti i danni subiti, quantificati con il ricorso nella somma di € 385.000,00 o nella diversa somma risultante dall’istruttoria; ii) restituire ad Immobiliare Marinoni s.r.l. la fideiussione all’epoca prestata in forza della convenzione e tutt’oggi ancora valida per la residua somma di € 25.000,00, condannando quindi il Comune di Palosco a liberare la Immobiliare Marinoni s.r.l. da qualunque garanzia residua ancora sussistente.

8. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

8.1. – Innanzitutto, ha precisato che l’acquisizione gratuita delle opere di urbanizzazione da parte del Comune non costituisce una mera facoltà, come sostenuto dall’amministrazione, ma è oggetto di una vera e propria obbligazione civile (cfr. punto 36, pag. 11-12, della sentenza impugnata).

8.2. – In secondo luogo, ha respinto l’eccezione secondo cui il professionista che ha effettuato i collaudi parziali sarebbe privo di abilitazione per il compimento di tali atti, in quanto si tratta di un argomento non dimostrato e, comunque, irrilevante, in quanto l’effettuazione del collaudo definitivo (ad opera di altro professionista) relativo a tutte le opere, supera la contestazione del Comune (punto 37, pag. 12, della sentenza impugnata).

8.3. – Nel merito, ha poi respinto la domanda ex art. 2932 c.c., ritenendo che l’ultimazione delle opere si sia verificata solo con la nota della Provincia di Bergamo del 22 settembre 2016, che ha dichiarato la conformità tecnica della torre-faro ed è solo da tale momento che il Comune si è attivato per il collaudo definitivo di tute le opere (punto 40, pag. 12-13, della sentenza impugnata).

8.4. – Inoltre, ha evidenziato che in sede di collaudo definitivo “ è risultato che alcune opere non sono state realizzate ed altre – pur realizzate - sono ammalorate e necessitano di un’attività manutentiva che spetta alla ricorrente ai sensi dell’art. 4 della Convenzione ” (punto 41, pag. 13, della sentenza impugnata), ritenendo quindi che “ il comportamento del Comune appare legittimo e contrattualmente corretto, non costituendo quindi inadempimento alla Convenzione in quanto l’obbligazione di stipulare il contratto di acquisizione gratuita delle opere di urbanizzazione diverrà efficace solo dal momento in cui la ricorrente avrà adempiuto alle prescrizioni imposte dal collaudatore ” (punto 41, pag. 13, della sentenza impugnata).

8.5. – Infine, ha altresì evidenziato che la ricorrente ha accettato il collaudo, condividendo così “ la tesi prevista in Convenzione – ed applicata dal Comune - di subordinare la stipula dell’atto di acquisto gratuito delle aree all’approvazione del collaudo definitivo che potrà avvenire solo in seguito al corretto adempimento delle prescrizioni imposte dal Collaudatore nella relazione finale ” (punto 45, pag. 14, della sentenza impugnata), mentre ha qualificato in termini di ingiustificato inadempimento il rifiuto della società di adempiere alle prescrizioni del collaudo finale (punto 46, pag. 14, della sentenza impugnata).

8.6. – Conseguentemente, ha respinto anche la domanda risarcitoria e restitutoria (punto 49, pag. 14-15, della sentenza impugnata).

9. – Con atto di appello, la società ha impugnato la suddetta sentenza.

9.1. – Con un primo motivo di appello (pag. 9-11), la società ha impugnato i capi di sentenza da 39 a 43, nella parte in cui il primo giudice ha ritenuto che il Comune abbia sottoposto a collaudo le opere in questione in maniera corretta e legittima.

Sul punto, ha censurato il comportamento del Comune che avrebbe imposto alla società di effettuare un collaudo finale sull’intero compendio di opere di urbanizzazione, anziché limitare il collaudo alle sole opere che non erano state in precedenza oggetto di altri collaudi, ossia la sola torre-faro, peraltro oggetto di esplicito nulla osta da parte della Provincia di Bergamo circa la conformità tecnica.

9.2. – Con un secondo motivo di appello (pag. 12-13), ha impugnato i capi di sentenza da 44 a 47 con cui il primo giudice ha ritenuto che la società avrebbe prestato una sorta di “acquiescenza” rispetto al collaudo finale, contestando l’esistenza di una chiara ed univoca volontà in tal senso.

Pertanto, ha chiesto di pronunciare una sentenza costitutiva ex art. 2932 c.c. avente ad oggetto il trasferimento della proprietà in capo al Comune delle aree e delle opere di urbanizzazione oggetto di causa, chiedendo altresì la condanna del medesimo Comune al risarcimento del danno quantificato in € 687.809,75, oltre accessori, nonché la restituzione della fideiussione per la residua somma di € 25.000,00, condannando quindi il Comune di Palosco a liberare la società da qualunque garanzia residua ancora sussistente.

10. – Con apposita memoria, si è costituita l’amministrazione resistente, chiedendo il rigetto del ricorso.

11. – All’udienza pubblica del 16 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

12. – Preliminarmente, il Collegio ritiene di poter trattare congiuntamente i motivi di appello in quanto strettamente connessi, i quali devono essere respinti in quanto infondati.

13. – Invero, la questione centrale che emerge nella presente controversia attiene alla legittimità o meno del collaudo finale su tutte le opere effettuato dopo l’approvazione dei collaudi parziali in corso d’opera.

13.1. – A tal riguardo, occorre innanzitutto richiamare la disciplina convenzionale di cui alla convezione attuativa del piano di lottizzazione stipulata tra le parti in data 9 gennaio 2001.

L’art. 3 dispone che i “ lottizzanti si impegnano per sé, eredi, successori e futuri acquirenti od aventi causa a qualunque titolo, ed a proprie cura e spesa: […]

b) a cedere gratuitamente al Comune di Palosco le aree relative alle opere di urbanizzazione così come indicate nella tavola n. 8 della superficie di mq. 9436,10 […];

c) a cedere gratuitamente al Comune di Palosco le aree relative alle opere di urbanizzazione così come indicate nelle tavole n. 13 della superficie di mq. 12895,28 […];

d) ad assumere a proprio carico gli oneri relativi alla realizzazione delle seguenti opere di urbanizzazione primaria inerenti la lottizzazione […] ”.

Il successivo art. 4 della medesima convenzione, per quanto qui interessa, dispone che “ La proprietà delle aree di cui al precedente art. 3, punti b e c) verrà trasferita al Comune di Palosco dopo l’approvazione dei collaudi tecnico ammnistrativi effettuati da parte dell’Amministrane Comunale. Detti collaudi dovranno essere eseguiti entro e non oltre sei mesi dalla data di ultimazione delle opere di urbanizzazione ” prevedendo inoltre che “ il collaudatore sarà scelto dai lottizzanti tra una rosa di tre nomi proposti dall’Amministrazione del Comune di Palosco ” specificando inoltre che “ La manutenzione ordinaria e straordinaria delle aree sarà a carico del Comune di Palosco a partire dal momento del passaggio alla proprietà comunale: fino a quella data tutta la manutenzione sarà a carico dei lottizzanti ”.

13.2. – Ciò posto, dall’esame di tale normativa emerge come la convenzione abbia previsto solamente un collaudo finale e non anche parziale, prevedendo anche un termine entro il quale tale collaudo deve essere effettuato (6 mesi dalle ultimazioni delle opere).

Ora, se è vero che nulla vietava alle parti di procedere anche con dei collaudi parziali in corso d’opera, è altrettanto vero però che tali collaudi parziali avevano la sola finalità di ridurre progressivamente l’importo della fideiussione posta a garanzia, come in effetti avvenuto, ai sensi dell’art. 12 della Convenzione.

Tale disposizione, infatti, prevede che “ Si dà atto che, a garanzia dell’esatta, puntuale e piena esecuzione dei lavori e delle opere oggetto della presente convenzione e della loro manutenzione fino all’esito positivo del collaudo delle stesse, i lottizzanti hanno costituito, prima della sottoscrizione della presente convenzione, una cauzione, rilasciata dalla “Assicuratrice Edile S.P.A.” in data 3 gennaio 2001, mediante fidejussione assicurativa dell’importo di L. 4.135.701.102, pari al costo preventivato delle opere di urbanizzazione.

L’importo della garanzia potrà essere ridotto nel tempo, su richiesta dei lottizzanti, proporzionalmente alla realizzazione effettiva delle opere, fatta salva una percentuale del 20% dell’importo stesso che verrà trattenuta dal Comune sino all’esito favorevole del collaudo delle op[e]re ” (art. 12 della convenzione).

Nel caso di specie, l’obiettivo dei collaudi parziali, volti solamente a ridurre l’importo della garanzia, risulta dimostrato dalla stessa istanza dell’ing. Ugo Giuseppe Patelli, per conto della società appellante, finalizzata espressamente “ a chiedere a codesto spettabile Ufficio che in applicazione ai contenuti dell’articolo 12 della Convenzione di Lottizzazione venga ridotta l’entità della somma garantita dalla fidesiussione in proporzione allo stato di avanzamento delle opere ” (istanza prot. 4993 del 23 settembre 2002 – doc. 2 di parte appellante).

13.3. – Per cui deve ritenersi che i collaudi parziali del 2002-2006 non siano di per sé sufficienti a far sorgere il diritto della società al trasferimento delle relative opere, essendo comunque necessario il collaudo finale.

Nel caso di specie, dopo i tre collaudi parziali effettuati nel 2002, 2004 e 2006 dal geom. Mauro Bassani, incaricato dalla società, e contestualmente approvati dal Comune con relative determinazioni e riduzione della fideiussione, nel 2016 (dopo il completamento della torre-faro) il Comune ha dato avvio al collaudo finale mediante l’arch. Rocchi, scelto dalla società da una terna proposta dal Comune, in conformità alla Convenzione.

In data 20 dicembre 2017, dopo aver recepito alcune osservazioni della società, il collaudatore ha depositato la relazione finale di collaudo, indicando alcune prescrizioni, peraltro nemmeno contestate dalla società, riferite sia alla carenza di manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere a carico della lottizzante e sia alla mancata realizzazione di alcune opere di urbanizzazione.

13.4. – Pertanto, alla luce delle suddette circostanze, deve escludersi un inadempimento del Comune in ordine ai profili fatti valere con il ricorso, con conseguente infondatezza anche delle domande risarcitorie e restitutorie.

Come già correttamente statuito dal primo giudice, infatti, fino a quando la ricorrente non avrà eseguito le prescrizioni contenute nel collaudo non potrà pretendere che il Comune sia tenuto a prenderle in carico diventandone proprietario, con la conseguenza che, ai sensi dell’art. 4 della Convenzione, le spese di manutenzione ordinaria e straordinaria restano a carico esclusivo della parte lottizzante e legittimamente il Comune dovrà trattenere la polizza fideiussoria per la residua parte di € 25.000,00.

14. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere respinto.

15. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di lite che si liquidano in € 5.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, di IVA e di CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO