Pubblicato il 31/03/2025

N. 02678/2025REG.PROV.COLL.

N. 01142/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1142 del 2022, proposto dal Comune di Silvi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Federico Cappella, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

la ditta D’Eugenio s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Tommaso Marchese e Pietro Palozzo, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, sezione prima, n. 408 del 29 luglio 2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di D’Eugenio s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 il Consigliere Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. Il 22 febbraio 2010, con nota prot. n.8915, la ditta D’Eugenio S.r.l. (di seguito “la ditta”) presentava al S.U.A.P. del Comune di Silvi un’istanza per l’attivazione delle procedure di cui all’art.5 del D.P.R. 20.10.1998 n.447 e s.m.i., per la “riqualificazione urbana e ristrutturazione con ampliamento del Centro Commerciale Universo” ubicato nel territorio comunale di Silvi, in Via Strada Statale 16 km 432.

Dopo l’approvazione dell’intervento, disposta con delibera di Consiglio Comunale n.79 del 6 novembre 2012, l’Ufficio S.U.A.P. calcolava gli oneri dovuti (oneri concessori ed oneri per la monetizzazione degli standard urbanistici) per il rilascio dell’autorizzazione unica.

Con prospetto di calcolo del 22 marzo 2013, prot.n.10435, venivano determinati gli importi relativi agli oneri concessori di cui al vigente “Regolamento per la determinazione del costo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione primaria, secondaria e generale” .

Prima del rilascio dell’autorizzazione unica n.01/2013 del 5 giugno 2013 la ditta versava in unica soluzione gli oneri concessori richiesti per un importo complessivo di euro 544.277,43 distinti come di seguito:

- Costo di Costruzione: euro 262.695,82;

- Oneri di Urbanizzazione primaria: euro 86.326,45;

- Oneri di Urbanizzazione secondaria: euro 195.255,16.

Successivamente, con autorizzazione unica n.3/2015 del 28 gennaio 2015 la ditta veniva autorizzata alla realizzazione di un ampliamento dei parcheggi mediante struttura multipiano in sostituzione dell’area retrostante assentita a seguito di parere favorevole condizionato del Comitato di Coordinamento Regionale per la valutazione d’Impatto Ambientale della Regione Abruzzo.

Per il rilascio dell’Autorizzazione Unica n.3/2015 la stessa ditta versava l’importo di euro 92.633,21.

Con autorizzazione unica n.17/2017 del 3 agosto 2017 la ditta veniva autorizzata a lavori in variante in corso d’opera.

Per la determinazione degli oneri il Comune di Silvi provvedeva al ricalcolo sull’intero intervento con detrazione di quanto già versato (prospetto di calcolo del 31 agosto 2017, prot.n.25103).

Tale procedura determinava un conguaglio degli oneri dovuti come di seguito specificato:

- costo di Costruzione: € 5.816,98;

- oneri di Urbanizzazione primaria: € 2.571,31;

- oneri di Urbanizzazione secondaria: € 4.691,51.

1.1. Con istanza pervenuta al Comune di Silvi il 27 dicembre 2017 la ditta chiedeva il rimborso di quanto versato per l’Autorizzazione unica n. 01/2013 del 05 giugno 2013 e successive varianti in quanto lo riteneva non dovuto ai sensi della legge regionale n.89/1998 nonché ai sensi dell’art. 4 lett. d) del vigente Regolamento per la determinazione del costo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione primaria, secondaria e generale.

Seguivano ulteriori solleciti da parte della ditta.

1.2. Con nota del 5 ottobre 2018 l’Ufficio Urbanistica del Comune di Silvi riscontrava la richiesta della ditta e, dopo avere richiamato il parere espresso dal Segretario generale dello stesso Comune, osservava che “Dalla determinazione degli oneri concessori come sopra specificato ne scaturisce un credito nei Vs. confronti pari ad € 365.173,60 (trecentosessantacinquemilacentosettantare/60) salvo meri errori materiali nella determinazione dell’importo dovuto” , che “Al fine di meglio esporre nonché chiarire le modalità di determinazione dell’importo quantificato si resta a disposizione” e che “Su disposizione dell’amministrazione si comunica altresì che la Sv verrà a breve convocata per la definizione delle modalità di rimborso tenuto conto dell’importanza della somma accertata” .

1.3. Il 7 giugno 2019 il S.U.A.P. chiedeva alla Regione Abruzzo -Servizio Governo del Territorio, e Politiche Ambientali di esprimere “parere sull’applicazione dell’art. 3 lett. d) della L.R. 89/98 ed in particolare se la determinazione degli oneri concessori dovuti “per le parti eccedenti la superficie utile esistente” si applica solo per il Costo di Costruzione o anche per gli oneri di Urbanizzazione tenuto conto altresì che le superfici utili eccedenti nel caso in oggetto risultano pari a zero per effetto di leggi di settore (L 01.03.1994 n° 153) che disciplinano la gratuità di particolari destinazioni d’uso (Cinema) .

Il 5 agosto 2019, la Regione Abruzzo trasmetteva al Comune il parere richiesto, nel quale, al termine di un articolato ragionamento, era specificato che “la determinazione degli oneri concessori dovuti “per le parti eccedenti la superficie utile esistente” si applica agli oneri di urbanizzazione solo ove rimanga immutato il carico urbanistico, ovvero il cambio di destinazione d’uso, pur in assenza di aumento di superficie e/o volume, non comporti variazione degli standard (D.M. 1444/1968). Pertanto, il rimborso richiesto poteva riguardare esclusivamente gli oneri riferiti al costo di costruzione ed unicamente per la parte esistente e non anche gli oneri di urbanizzazione sull’intero intervento che restavano comunque dovuti.

2. Il 28 febbraio 2020 la ditta depositava un ricorso per decreto ingiuntivo nel quale chiedeva al T.A.R. de L’Aquila di ingiungere al Comune di Silvi il pagamento dell’importo di € 365.173,60 oltre ad interessi legali dalla data della prima richiesta di rimborso.

2.1. Con il decreto n.19/2020 il T.A.R. ingiungeva al Comune di Silvi il pagamento dell’importo di € 365.173,60, oltre ad interessi legali dalla data della prima richiesta di rimborso ed oltre al pagamento delle spese di lite liquidate in € 1.000,00.

2.2. Con ricorso notificato il 24 giugno 2020 il Comune di Silvi opponeva il decreto ingiuntivo n.19/2020, evidenziandone l’erroneità.

2.3. Con la sentenza n.408 del 29 luglio 2021 il T.A.R. per l’Abruzzo respingeva l’opposizione, confermando il decreto ingiuntivo opposto ritenendo sufficiente per dimostrare l’entità della somma dovuta il riconoscimento effettuato con la nota dell’ufficio urbanistica del 5 ottobre 2018, prot. 34135.

Il primo giudice compensava le spese del giudizio.

3. Il Comune ha proposto appello per l’annullamento della sentenza sopraindicata.

L’appello si fonda, essenzialmente, su due argomentazioni:

i) con la prima si contesta la rilevanza dell’atto di riconoscimento, in quanto sarebbe necessario un atto di impegno del Comune con attestazione di copertura finanziaria;

ii) con la seconda si contesta la natura dell’intervento al fine di dimostrare che il calcolo contenuto nella suddetta nota è errato.

4. Con ordinanza n. 1021 del 2024 questa Sezione ha disposto una verificazione conferendo l’incarico al Direttore regionale dell’Agenzia del Demanio Direzione Regionale Abruzzo e Molise al fine di:

i) accertare, anche mediante deposito di documentazione fotografica, caratteristiche, consistenza e destinazione dell’intervento realizzato;

ii) indicare caratteristiche, consistenza e destinazione dell’immobile esistente prima dell’intervento edilizio per cui è causa mettendo in evidenza le “differenze” tra gli interventi in comparazione.

Con ordinanza n. 4677 del 27 maggio 2024 la Sezione ha accolto l’istanza del verificatore di proroga del termine di deposito della Relazione assegnando il termine del 15 settembre 2024.

La Relazione di verificazione, resa in contraddittorio con i tecnici di parte, è stata depositata il 17 settembre 2024.

Il verificatore ha depositato istanza di liquidazione del compenso in data 14 novembre 2024.

4. Alla udienza del 28 novembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

4.1. In primo luogo, il Collegio condivide la prospettazione dell’appellante in relazione alla mancanza di un riconoscimento di debito nella nota dell’Ufficio Urbanistica del Comune di Silvi del 5 ottobre 2018, prot.0034135.

Nella nota, dopo aver affermato che “Dalla determinazione degli oneri concessori come sopra specificato ne scaturisce un credito nei Vs confronti pari ad € 365.173,60 (trecentosessantacinquemilacentosettantare/60)” , l’Ufficio ha espressamente indicato che ciò valeva “salvo meri errori materiali nella determinazione dell’importo dovuto” e che “Al fine di meglio esporre nonché chiarire le modalità di determinazione dell’importo quantificato si resta a disposizione” e che “Su disposizione dell’amministrazione si comunica altresì che la Sv verrà a breve convocata per la definizione delle modalità di rimborso tenuto conto dell’importanza della somma accertata” .

Pertanto, nella nota della quale si discute vi è una espressa riserva in ordine alla quantificazione delle somme asseritamente dovute, circostanza questa che priva il documento della valenza ricognitiva del debito.

Inoltre, l’impegno di spesa ex art.191, comma 1, del d.lgs. n. 276 del 2000 e l’attestazione di copertura finanziaria ex art.153, comma 5, dello stesso d.lgs. n. 267 del 2000 non costituiscono meri atti conseguenti e necessitati, ma condizioni stesse per l’insorgenza del vincolo a carico dell’Amministrazione Comunale.

Nel caso in esame, non vi è stato , precedentemente rispetto alla nota suindicata, l’impegno di spesa né vi è stata alcuna attestazione di copertura finanziaria, né vi è stata, successivamente alla nota medesima, una formale deliberazione di riconoscimento di un debito fuori bilancio ex art.194 del medesimo d.lgs. n. 267 del 2000, circostanze queste che avrebbero dovuto sussistere per impegnare l’Amministrazione.

4.2. L’appello è invero fondato sulla base degli accertamenti e delle perspicue spiegazioni contenuti nella Relazione del verificatore.

4.2. In particolare, la Relazione istruttoria, resa in contraddittorio tra le parti, ha correttamente inquadrato, anche con un ampio apparato documentale fotografico, la situazione di fatto affermando che: “Il progetto ha avuto come scopo primario l’ampliamento del centro commerciale, creando unità funzionale tra i diversi corpi di fabbrica e perseguendo al contempo una ristrutturazione e ridefinizione delle funzioni presenti all'interno nonché di tutti i parcheggi di pertinenza.”

Ad esito dei lavori, il nuovo sistema edilizio che si è venuto a creare ha modificato totalmente la conformazione che prevedeva la presenza di più fabbricati isolati andando a creare, invece, un unico corpo di fabbrica principale, oltre alla centrale termica ed altri locali accessori, non oggetto di causa” .

Ed ancora, a pagina 30 della stessa si legge: “Gli accertamenti effettuati sul calcolo degli oneri concessori redatto dal Comune di Silvi, ad invarianza dei criteri adottati e al netto di variazioni dei valori volumetrici, portano sostanzialmente a confermare un allineamento degli importi determinati in occasione del rilascio della autorizzazione unica n. 01/2013 del 05/06/2013 e successive integrazioni (cfr. tab. 3) con gli esiti di questa verificazione che portano un totale di circa € 11.000 in più rispetto al dato determinato dall’Amministrazione comunale. Non altrettanto agevole appare invece poter affermare in maniera oggettiva se sono interamente dovuti. La discriminante è senza dubbio quella di poter accertare la variazione in aumento del carico urbanistico sulla quale, stanti le informazioni recuperate, si possono fare delle ipotesi verosimili, rimettendo più propriamente all’Amministrazione comunale la dimostrazione di incrementi di costi manutentivi strettamente correlati all’intervento edilizio de quo (viabilità, verde, infrastrutture tecnologiche, etc.).

Infatti, appare ragionevole affermare che la trasformazione dell’intero compendio in centro commerciale, con annesso importante impianto sportivo e aree esterne accessorie destinate a distributore di carburante e impianti di lavaggio di autoveicoli, comporti verosimilmente una maggiore frequenza di utilizzo del compendio rispetto alla situazione ante intervento, che invece prevedeva minori aree di vendita ed un centro fieristico, quest’ultimo con flussi concentrati in determinati periodi dell’anno. Tuttavia, al fine di poter affermare con certezza che ciò abbia comportato un aumento del carico urbanistico inteso come maggiore frequenza di utilizzo del sito e quindi maggiore costo manutentivo per l’Amministrazione comunale sulle aree pubbliche, occorre poter costruire un confronto di costi ante e post-intervento e/o dimostrare una variazione sostanziale in aumento dei flussi di utenza e di veicoli. Si aggiunge infine che, seppur la destinazione a cinema di alcune aree e volumi non rileva ai fini dell’assoggettabilità agli oneri di urbanizzazione, non si può disconoscere che le stesse comunque comportano un incremento del carico urbanistico sull’intero compendio commerciale, inteso come incremento di flussi di traffico pedonale e veicolare rispetto alla situazione precedente che non prevedeva tale destinazione.”

In relazione alle gallerie commerciali il verificatore afferma che: “è stato accertato che le gallerie commerciali non possono essere ricomprese in nessuna delle categorie beneficiarie di riduzioni e/o esclusioni in quanto esse sono effettivamente confinate da doppie porte a tenuta termica, interne alla parte di edificio realizzata ex novo in ampliamento dei due edifici preesistenti e non configurabili quindi come porticati liberi. Inoltre, per dette superfici, lo strumento urbanistico non ne prescrive l’uso pubblico, alla stregua di una servitù di passaggio. Per quanto sopra esposto si è proceduto a rettificare l’all. 27 – Schede di calcolo oneri concessori rielaborati rif. anno 2017, includendo nel conteggio di superfici e volumi anche la totalità delle gallerie commerciali.”

5. L’appellata nelle proprie memorie defensionali e in replica depositate in vista della pubblica udienza ha contestato i risultati della verificazione sotto due profili:

a) l’asserita erronea prefigurazione di una variazione d’uso in relazione all’Edificio ex ‘C’, all’Edificio ex ‘H’ e al “nuovo corpo di connessione edilizia su due livelli”: il Verificatore avrebbe errato nel ritenere mutata la destinazione commerciale del compendio immobiliare, atteso che lo stesso compendio “ha mantenuta ferma la propria vocazione commerciale sia ante che post operam” ;

b) l’omessa esclusione delle gallerie commerciali dal calcolo delle superfici e dei volumi da assoggettare agli oneri di costruzione: il Verificatore avrebbe errato nell’inserire le gallerie commerciali nel computo delle superfici utili per il calcolo degli oneri, atteso che le medesime avrebbero una mera finalità di transito e non una vocazione commerciale.

5.1. Le argomentazioni dell’appellata non convincono e non sono idonee a scalfire gli accertamenti e le conclusioni a cui è pervenuto il Verificatore.

Sotto il primo profilo, nel riscontrare le osservazioni alla bozza di verificazione presentate dalla appellata, il Verificatore ha osservato che “Non si condivide la tesi formulata dal CTP che pone in discussione l’ampliamento dell’intervento, così come autorizzato con provvedimento n. 1/2013 del 05/06/2013 e successive modifiche, in quanto è indiscutibilmente e fisicamente rinvenibile un significativo aumento di superfici e volumi rispetto alla situazione ante intervento. Infatti, il CTP non considera il provvedimento originario n. 1/2013, cui, unitamente agli ulteriori provvedimenti fino al n. 17/2017, va ricondotta l’analisi complessiva per accertare le effettive variazioni post-intervento rispetto alla situazione ante da cui emergono i seguenti valori:

- ante intervento: superficie lorda complessiva 32.168 mq; volume 190.902.66 mc;

- post-intervento: superficie lorda complessiva 47.359,00 mq; volume 306.510,15 mc”.

E’ pertanto indubbio che sia risultato dalla evidenze della Relazione del Verificatore che vi è stato un rilevante incremento volumetrico del compendio preesistente, che, a prescindere dal mutamento di destinazione, costituisce il presupposto per l’obbligo di pagamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione.

5.2. Anche il secondo profilo, relativo alla presunta erroneità dell’inclusione delle gallerie commerciali nel computo delle superfici utili per il calcolo degli oneri, è stato oggetto di approfondimento nell’ambito della Relazione di verificazione anche in relazione alle osservazioni del verificatore dell’appellante.

In particolare, il Collegio condivide l’assunto per cui la questione relativa all’inclusione o meno delle gallerie commerciali nel computo delle superficie dei volumi utili al calcolo degli oneri di urbanizzazione deve essere risolta attraverso l’esame del Regolamento comunale per la determinazione degli oneri concessori; tale Regolamento all’art. 10 prevede che il calcolo delle superfici vada effettuato in conformità alle definizioni di cui agli artt. 2 e segg. del D.M. LL.PP. 10 maggio 1977 n. 801.

Quest’ultima disposizione, al comma 2 dell’art. 2, specifica che le superfici per servizi ed accessori riguardano:

a) cantinole, soffitte, locali motore ascensore, cabine idriche, lavatoi comuni, centrali termiche, ed altri locali a stretto servizio delle residenze;

b) autorimesse singole o collettive;

c) androni di ingresso e porticati liberi;

d) logge e balconi.

Il comma 3 dispone altresì che: I porticati di cui al punto c) sono esclusi dal computo della superficie complessiva qualora gli strumenti urbanistici ne prescrivano l'uso pubblico. Per il calcolo dei volumi, il sopracitato regolamento dispone che gli stessi vadano calcolati moltiplicando la superficie utile, determinata come sopra, per l’altezza netta relativa al piano. Inoltre, viene specificato che sono esclusi dal calcolo: omissis… i volumi dei porticati pubblici o di uso pubblico; i volumi degli androni di ingresso; omissis…”.

Alla luce di tali disposizioni il Verificatore ha concluso che “è stato accertato che le gallerie commerciali non possono essere ricomprese in nessuna delle categorie beneficiarie di riduzioni e/o esclusioni in quanto esse sono effettivamente confinate da doppie porte a tenuta termica, interne alla parte di edificio realizzata ex novo in ampliamento dei due edifici preesistenti e non configurabili quindi come porticati liberi. Inoltre, per dette superfici, lo strumento urbanistico non ne prescrive l’uso pubblico, alla stregua di una servitù di passaggio” (pag.54).

L’accertamento del Verificatore, vale a dire che le gallerie commerciali sono confinate da doppie porte a tenuta termica rende evidente la differenza rispetto ai porticati pubblici o di uso pubblico, non potendo essere considerate nel caso in esame “porticati liberi”.

Inconferente è la giurisprudenza richiamata dalla parte appellata (sentenza Sezione II n. 8327/2020, n.8431/2021) trattandosi in un caso di argomentazioni estrapolate da argomentazioni volte a dimostrare la insussistenza di un centro commerciale e nell’altro di un obiter dictum, estraneo ad un’ipotetica valutazione del carico urbanistico del compendio che è ciò che integra il presupposto per la debenza degli oneri di urbanizzazione.

5.3. Inoltre, risulta indimostrata la tesi sostenuta dall’appellata circa l’assenza di un incremento del carico urbanistico in conseguenza della trasformazione dell’originaria fiera in centro commerciale.

6. Conseguentemente, alla luce delle sopra indicate argomentazioni, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado.

7. Sussistono giusti motivi in relazione alla complessità della fattispecie per compensare le spese del giudizio.

8. Le spese della Verificazione sono poste a carico della parte soccombente e saranno liquidate con separato provvedimento (cfr. sent. Ad. Plen. n. 10 del 6 maggio 2024).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del giudizio.

Pone a carico della soccombente le spese della verificazione, che saranno liquidate con separato provvedimento giurisdizionale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO