Pubblicato il 14/07/2025

N. 06155/2025REG.PROV.COLL.

N. 05184/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5184 del 2022, proposto da Solari Immobiliare Sas di PE DO & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandra Noli Calvi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, PE Lepore, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli e Elena Maria Ferradini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato PE Lepore in Roma, via Polibio n. 15,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, Sezione II, n. 1354 del 13 giugno 2022, resa inter partes , concernente un diniego di permesso di costruire in sanatoria e contestuale ordine di demolizione delle opere realizzate senza titolo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 2 luglio 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e udito per la parte appellante l’avvocato Alessandra Noli Calvi;

Vista l’istanza di passaggio in decisione del difensore di parte appellata avvocato Anna Maria Pavin;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 2141 del 2021, proposto innanzi al T.a.r. Lombardia, la società Solari Immobiliare Sas di PE DO & C. (di seguito anche la società) aveva chiesto l’annullamento:

a ) del provvedimento Prot.13/10/2021.0546408.U.1 a firma del Dirigente dell'Unità Territoriale 5-9 dell'Area Sportello Unico per l'Edilizia – Direzione Urbanistica del Comune di Milano, comunicato via pec in pari data, avente ad oggetto: “ Immobile di via Salaino,12 - Diniego della richiesta di permesso di costruire a parziale sanatoria pratica n. 25.403/16 PG. 603.579/16 presentata in data 26/11/2016 e contestuale ordinanza di demolizione ai sensi dell'articolo 31 del DPR 380/01 ”;

- di ogni atto preordinato, conseguente e comunque connesso ed in particolare:

b ) del provvedimento di comunicazione di motivi ostativi atti pg. 101620/19 del 5 marzo 2019;

c ) della nota del Responsabile del Procedimento a data 29 settembre 2021;

d ) del provvedimento di comunicazione di “motivi ostativi aggiuntivi” PG 523694/21 del 1° ottobre 2021;

e ) del verbale di sopralluogo dei tecnici comunali del 15 marzo 2021;

f ) della relazione tecnica aggiornata in data 22 marzo 2021;

g ) della nota del Responsabile del Procedimento in data 29 settembre 2021;

h ) dell’art.90.2 RE approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 27 del 2 ottobre 2014.

2. A sostegno del ricorso la società, proprietaria di un immobile a destinazione artigianale, aveva articolato quattro motivi di gravame deducendo, tra l’altro, che: - sarebbe del tutto ipotetico il futuro utilizzo dei locali con permanenza stabile di persone, per mezzo della rimozione delle opere in cartongesso; - il Comune avrebbe erroneamente escluso dal computo la controsoffittatura; - non sarebbero state ancora eseguite le opere consistenti nello spostamento delle finestre per allinearle a quelle sottostanti.

3. Nella resistenza del Comune di Milano, il Tribunale adìto (Sezione II) ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso, avendo reputato infondate tutte le censure articolate;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che:

- non è comprovata la circostanza che il Comune “ non si sarebbe avveduto – tra le opere da ultimare – che le finestre già realizzate avrebbero dovuto essere spostate e allineate rispetto a quelle sottostanti ”;

- denota la rilevanza edilizia dell’intervento quanto contestato dal Comune (“ le finestre non tamponate con opere strutturali ma con semplice cartongesso e il soffitto del sottotetto con un’altezza da 1,83 a 2,90 mt con controsoffittatura in cartongesso ”);

- “ in assenza di attuale abitabilità dello stesso, l’ente non può essere onerato da un difficoltoso, se non impossibile, onere di dimostrare – con controlli quotidiani – l’uso concreto dei locali a fini abitativi, ma è sufficiente che vengano evidenziati indici da valutare in via presuntiva ”;

- non è necessaria una descrizione analitica circa le modalità di ripristino dello stato dei luoghi.

5. Avverso tale pronuncia la società ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 22/06/2022 e depositato il giorno successivo, lamentando, attraverso n. 4 motivi di gravame (pagine 8-14), quanto di seguito sintetizzato:

I) Errore sui presupposti e travisamento , in quanto l’allineamento delle finestre, espressamente previsto quale assetto finale dei luoghi, non sarebbe stato ancora realizzato contrariamente a quanto ritenuto dal Comune e dal giudice di primo grado;

II) Violazione e falsa applicazione artt. 31 e 36 DPR 380/01 – Travisamento e violazione del principio di proporzionalità , in quanto, a proposito del sottotetto, il “cartongesso” è un materiale di costruzione che ha le medesime caratteristiche di stabilità e di durata di un tamponamento in mattoni cosicché trattasi di un semplice spazio senza permanenza di persone, privo di aria e luce;

III) Affidamento del privato all’esito positivo del procedimento e rispetto del principio di buon andamento dell’azione amministrativa , in ragione del comportamento assunto negli anni dall’Amministrazione in assenza di ogni infedele comunicazione

IV) In ordine all’ordine di demolizione si lamenta il difetto di motivazione per la mancata precisazione circa le opere interessate da tale determinazione.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado.

7. In data 28 giugno 2022 il Comune di Milano si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 7 luglio 2022 parte appellata ha depositato memoria di controdeduzione al fine di insistere per il rigetto dell’appello.

9. Con ordinanza n. 3291 del 13 luglio 2022 questa Sezione ha respinto la domanda cautelare con la seguente motivazione: “ Considerato che, in disparte ogni considerazione afferente alle deduzioni sollevate sul piano del merito, non emerge con adeguata evidenza il profilo del danno grave e irreparabile in considerazione della stessa consistenza delle opere interessate dai provvedimenti impugnati in prime cure, trattandosi di difformità ad un sottotetto non abitabile ”.

10. In data 29 maggio 2025 parte appellante ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame.

11. In data 11 giugno 2025 parte appellata ha depositato memoria di replica insistendo per il rigetto dell’avverso gravame.

12. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 2 luglio 2025, è stata trattenuta in decisione. Parte appellante sottolinea di aver depositato, sia pure tardivamente, il verbale di sopralluogo della Polizia Locale che confermerebbe la natura di sottotetto dell’opera contestata.

13. Si deve preliminarmente prendere atto della produzione soltanto in questa sede di giudizio di tale documento, così da risultare inammissibile ai sensi dell’art. 104, comma 2 c.p.a. stante la sua non indispensabilità ai fini della decisione della causa. Da tale verbale non si ricava, infatti, una consistenza delle opere diversa da quella che traspare dagli atti di causa.

14. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare infondato.

15. Ai fini della disamina del gravame, occorre, in via preliminare, prendere atto della precisa consistenza dell’intervento contestato dall’amministrazione e descritto negli atti di causa, segnatamente nel preavviso di diniego del “01/10/2021”, ove precisamente si discorre dei seguenti elementi fattuali della vicenda in esame:

“ Visto l’esito del sopralluogo di verifica effettuato in data 15/03/2021, in cui si constatava che:

Le finestre poste sul fronte ovest e sul fronte est, indicate negli elaborati grafici quali "finestre cieche" e previste tra le opere da eseguire, risultano già realizzate.

Le finestre cieche presentano internamente una chiusura mediante cartongesso ed esternamente sono dotate di parapetti in ferro verniciato.

La struttura di copertura è costituita da travi in legno poste ad interasse di circa m. 1,00 (misurazione effettuata sui prospetti Est ed Ovest) e internamente ai locali dotata di controsoffittatura.

Sul fronte Nord, la distanza dal piano di pavimento del ballatolo (misurata in corrispondenza del punto più alto) all'intradosso dell'assíto del pacchetto di copertura risulta paria m 3,80. All'interno i locali presentano, all'imposta di gronda (dal piano del pavimento all'intradosso controsoffittato della copertura) un'altezza pari a m. 1,83 e al colmo un'altezza pari a m. 2,90/2,88 (dal piano del pavimento al punto più alto della copertura controsoffittata, in corrispondenza del corridoio).

Vista l’istruttoria tecnica aggiornata in data 22/03/2021 e la nota del Responsabile del Procedimento in data 29/09/2021 dal quale risulta:

le finestre “cieche” presenti sui prospetti Est ed Ovest presentano un tamponamento non strutturale in cartongesso, di facile rimozione;

la verifica dell’altezza media ponderale, calcolata sulla base delle sezioni “A-A”e “B-B”, riportate in tav. 7 (PG 603579 - 29/11/16), risulta in contrasto con quanto prescritto all’art. 90.2 del R.E.: <<...l'altezza media ponderale dei locali sottotetto non agibili, calcolata dividendo il volume della parte di sottotetto la cui altezza superi m. 1,50 per la superficie relativa, dovrà risultare inferiore a m. 2,35. Nel caso gli intradossi dei solai di copertura dei locali sottotetto siano caratterizzati dalla presenza di travi e travetti, le altezze potranno essere calcolate dall'intradosso dei travetti unicamente se l'interasse tra questi è inferiore a cm 50. Ai fini del calcolo delle altezze non vengono considerate controsoffittature e isolamenti posti sotto l’intradosso.»

i punti 1) e 2) unitamente al nuovo assetto distributivo proposto in planimetria (tav. 6 PG 478968 - 31/10/18), è di fatto funzionale alla trasformazione di locali senza permanenza di persone in locali agibili, ossia dotati di regolari rapporti aeroilluminanti e altezza;

le opere da eseguire risultano già realizzate, diversamente da quanto indicato negli elaborati grafici depositati; ”.

16. Fatta questa premessa al fine di precisare le esatte coordinate fattuali della vicenda di causa, non resta che provvedere partitamente alla disamina dei motivi articolati col gravame in esame.

16.1. Per quanto riguarda il primo motivo va rilevato che il profilo relativo all’allineamento o meno delle finestre non influisce sulla loro obiettiva rilevanza edilizia in quanto, consentendo il passaggio di aria e luce, rendono il sottotetto obiettivamente suscettibile di destinazione abitativa. Se è vero che le finestre nel sottotetto risultano al momento tamponate, è vero anche che tale occlusione è facilmente rimovibile e pertanto non incide sulla rilevanza edilizia dell’intervento.

16.2. Viene, quindi, in esame il secondo motivo, col quale si deduce che il T.a.r. non avrebbe preso in considerazione l’effettiva consistenza del sottotetto non essendo stato realizzato alcuno spazio abitabile, stante l’assenza non solo di un’idonea altezza ma anche del passaggio di area e luce, senza peraltro che sia mai stato rilevato un uso diverso da quello dichiarato. Ciò che alfine rileverebbe è che l’altezza interna media del manufatto è inferiore (invece che superiore) a m 2,35.

In realtà è da reputare infondato quanto dedotto a proposito della presenza di uno spessore interno al sottotetto, costituito da cartongesso, e che sarebbe in grado, secondo le prospettazioni di parte appellante, a ridurre l’altezza dello stesso.

Invero la disamina di un intervento al fine di verificarne la sua rilevanza edilizia non può che essere effettuata tenendo conto della sua effettiva consistenza materiale e pertanto il fatto che sia stato utilizzato del cartongesso denota il ricorso a un materiale facilmente amovibile e che, in uno alle caratteristiche strutturali dell’immobile, denota ulteriormente l’incidenza planovolumetrica, non consentita, dell’intervento tale da farne ravvisare il carattere abusivo.

Nello stesso preavviso di diniego peraltro si precisa che “ Ai fini del calcolo delle altezze non vengono considerate controsoffittature e isolamenti posti sotto l’intradosso ” e tale dicitura risulta coerente con quanto previsto dall’art. 90 del Regolamento Edilizio (allegato n. 11 alla memoria del Comune in primo grado). In particolare viene in considerazione il seguente passaggio lessicale di tale articolo (pagina 62) ove si stabilisce che “ Nel caso gli intradossi dei solai di copertura dei locali sottotetto siano caratterizzati dalla presenza di travi e travetti, le altezze potranno essere calcolate dall’intradosso dei travetti unicamente se l’interasse tra questi è inferiore a cm.50. Ai fini del calcolo delle altezze non vengono considerate controsoffittature e isolamenti posti sotto l’intradosso della soletta ”.

Nel caso di specie, lo spazio interasse raggiunge il metro, come attestato nella relazione tecnica agli atti del giudizio di prime cure (doc. 6, allegato alla memoria del Comune di Milano in data 17/12/21), relazione corroborata da apposita documentazione fotografica.

16.3. Infondato è anche il terzo motivo, col quale si valorizza il comportamento assunto dall’amministrazione in modo da indurre l’odierno appellante a confidare nel buon esito del procedimento cosicché si sarebbe resa necessaria una valutazione comparativa degli interessi in gioco.

Secondo del tutto consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato, dal quale non vi è ragione di decampare in questa sede, infatti, “ l’ingiunzione di demolizione ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato e risulta sufficientemente motivato se contiene la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività, non richiedendo alcuna ulteriore motivazione, basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata; il decorso del tempo non implica (infatti) un affidamento legittimo da parte dei proprietari dell'abuso, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti ” (cfr. sez. III, 30 aprile 2025, n.3695; sez. VI, 15 gennaio 2025, n.309; sez. III, 9 dicembre 2024, n. 9826, secondo cui “ il lungo periodo di tempo - intercorrente tra la realizzazione dell'opera abusiva ed il provvedimento sanzionatorio - è circostanza che non rileva ai fini della legittimità di quest'ultimo, sia in rapporto al preteso affidamento circa la legittimità dell'opera (che il protrarsi del comportamento inerte del Comune avrebbe ingenerato nel responsabile dell'abuso edilizio), sia in relazione alla sussistenza in capo all'Amministrazione pubblica procedente di un ipotizzato ulteriore obbligo di motivare specificamente il provvedimento in ordine alla sussistenza dell'interesse pubblico attuale a far demolire il manufatto, ove si consideri che, di fatto, la lunga durata nel tempo dell'opera priva del necessario titolo edilizio ne rafforza il carattere abusivo ”).

Denota l’infondatezza della censura anche il fatto che il comportamento dell’amministrazione non può fondare alcun affidamento in capo a chi si è reso responsabile di una attività edilizia non consentita e che pertanto rimane perseguibile a prescindere da ogni altra considerazione. L’ordine demolitorio, infatti, “ costituisce un atto del tutto vincolato, rispetto al quale l’ente locale non è titolare di alcun margine di discrezionalità neppure quanto al suo contenuto. Esso inoltre non richiede alcuna autonoma comparazione dell'interesse pubblico con quello privato, dal momento che la repressione degli abusi edilizi costituisce attività doverosa e vincolata per l'Amministrazione appellata ” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 8 febbraio 2024, n.1297).

16.4. Infondato è, infine, anche il quarto motivo, circa il preteso difetto motivazionale da cui sarebbe affetto l’ordine di demolizione, in quanto non solo va ribadito che il suo carattere doveroso non implica la necessità di una ostensione precisa e analitica delle ragioni a suo sostegno, siccome semplicemente riconnesso al carattere abusivo dell’intervento, ma è vero anche che nel caso di specie, pur dovendosi ravvisare la sintetica definizione dell’intervento contestato, lo stesso risultava ampiamente descritto nel provvedimento di permesso di costruire che è stato sottoposto a ritiro e quindi, sebbene eliminato sul piano giuridico, comunque è da reputarsi significativo ai fini della presa di cognizione da parte appellante dell’esatta consistenza dell’intervento contestato dall’amministrazione e pertanto da demolire.

17. Tanto premesso il ricorso è da respingere.

18. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 5184/2022), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del Comune di Milano, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO