Pubblicato il 20/01/2025

N. 00386/2025REG.PROV.COLL.

N. 08321/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8321 del 2021, proposto da
Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Carmela Patrizia Capobianco, con domicilio eletto presso la Delegazione Regione Puglia in Roma, via Barberini, n. 36 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Zootecnica S.r.l. – Società Agricola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Rocco Notarnicola e Carlo Tangari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società Agricola Boma S.r.l., NA D'Apollo, VI TA, AN Luca Di Mola, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 279/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Zootecnica S.r.l. – Società Agricola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 il Cons. AN Gallone e uditi per le parti gli avvocati Gennaro Rocco Notarnicola, Carlo Tangari e Carmela Patrizia Capobianco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con determinazione dell’Autorità di Gestione P.S.R. Puglia 2014/2020 n. 52 del 5 aprile 2016, pubblicata sul B.U.R.P. n. 42 del 14 aprile 2016, la Regione Puglia ha stabilito di approvare i bandi per la “presentazione delle domande di sostegno” (dds) per l’ammissione al finanziamento di cui alla “sottomisura 10.1. – ‘Pagamenti agro climatico ambientali’”. In particolare, oltre all’allegato A, “recante ‘Disposizioni di carattere generale’” per tale “sottomisura”, la predetta determina ha disposto l’approvazione, tra gli altri, del bando relativo all’ “Operazione 10.1.2”, finalizzato a favorire “incremento sostanza organica e difesa dei suoli” (allegato D).

L’art. 1 di tale bando descrive così la predetta “tipologia di operazione”: “In base ai dati riportati nell’analisi di contesto del PSR Puglia 2014-2020, il livello della Sostanza Organica nei suoli pugliesi si attesta su valori relativamente bassi rispetto agli standard europei. Tali valori sono determinati dalle tecniche di lavorazione e dal clima, mediamente caldo-arido; fattori che favoriscono una rapida mineralizzazione della frazione organica del suolo stesso. La presente operazione sostiene l’apporto di matrice organica del terreno, nella forma di ammendanti organici commerciali e di biomasse vegetali con colture da sovescio, con l’obiettivo di tutelarne la fertilità e di promuovere la conservazione e il sequestro del carbonio”.

Lo stesso bando prevede, all’art. 3, una serie di tassativi requisiti di ammissibilità delle domande di sostegno, tra cui: - “(…) e) Esecuzione di un’analisi del terreno per singola area omogenea dal punto di vista agronomico e pedologico, secondo le indicazioni specifiche previste dai disciplinari di produzione integrata della Regione Puglia; f) Validità dell’analisi del terreno: - per le colture annuali l’analisi ha validità di 5 anni; (…)”.

L’art. 7 del bando individua, poi, i “criteri di priorità delle domande di sostegno”, precisando che i parametri di selezione delle stesse “fanno riferimento alla valutazione della dotazione di sostanza organica dei suoli interessati, in seguito ai dati rilevati dalle analisi del terreno, con priorità ai terreni con un contenuto classificato nelle categorie «molto basso» e «basso»”. In particolare, si prevede che alle istanze relative a fondi con una dotazione di sostanza organica molto bassa sia assegnato un punteggio pari a 100, mentre a quelli con una dotazione bassa 80 punti e, infine, ai terreni con una dotazione media 60 precisando, inoltre, che: “a parità di punteggio sarà data priorità in ordine decrescente di superficie oggetto di impegno”.

Al successivo art. 8 il bando specifica dettagliatamente tutte le fasi della procedura di ammissione al finanziamento delle domande di sostegno relative all’operazione in questione. In particolare, al par. 8.1 si stabilisce che le analisi dei terreni da produrre a corredo delle domande stesse, di validità quinquennale (come dianzi già evidenziato), avrebbero dovuto “essere disponibili nel corso del primo anno di adesione, pertanto se non disponibili alla data del 16 maggio 2016, lo dovranno essere al massimo entro il 31/07/2016 per consentire la valutazione dei requisiti per l’attribuzione dei punteggi previsti dai Criteri di Selezione, la conclusione dei controlli di ammissibilità della Dds, l’emissione del provvedimento di concessione degli aiuti ed il conseguente pagamento entro il 31/12/2016”. Ai successivi paragrafi 8.3 e 8.4 sono state descritte le fasi di raccolta informatizzata delle domande di sostegno e di attribuzione dei punteggi secondo i criteri di priorità individuati dall’art. 7 cit., con la conseguenziale formazione degli elenchi di quelle ammissibili in ordine di punteggio, in caso di richieste in eccesso rispetto alla dotazione finanziaria del bando (tre milioni di euro complessivi). Al par. 8.5, poi, si disciplinano i “controlli di ammissibilità” delle domande di sostegno, “finalizzati alla verifica della sussistenza dei requisiti di ammissibilità di cui ai precedenti paragrafi 2 e 3, eseguiti con procedure di istruttoria semiautomatizzata, che vengono implementate secondo specifiche tecniche definite e concordate tra la Regione Puglia e l’OP Agea”.

Nello specifico, tali controlli sono stati così individuati dai sottoparagrafi 8.5.1 e 8.5.2 della disposizione: “8.5.1. Istruttoria Le procedure di istruttoria sono finalizzate alla verifica della sussistenza dei requisiti di ammissibilità delle DdP di cui ai precedenti paragrafi 2 e 3. Tali controlli di ammissibilità riguardano tutte le DdS rilasciate e consistono nell’esecuzione di controlli sia informatizzati che documentali, in base ai requisiti di ammissibilità previsti dal bando e correlati a quanto dichiarato nella DdS per l’annualità 2016. Nel corso di questa fase la Regione Puglia – Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale e Tutela dell’Ambiente, si riserva di chiedere ai beneficiari eventuale documentazione probante il possesso di specifici requisiti di ammissibilità che: - non è possibile verificare con i controlli automatizzati; - a seguito dei controlli automatizzati sono risultati negativi.8.5.2. Valutazione esiti dei controlli: In termini generali, il flusso procedurale di gestione delle DdP procede in modo differenziato in funzione dell’esito dei suddetti controlli: - Esiti completamente Positivi: avvio delle procedure di liquidazione degli aiuti secondo le specifiche procedure fissate dall’OP Agea; - Esiti parzialmente positivi: vengono disposti eventuali controlli amministrativi supplementari – comunicazioni al beneficiario circa la richiesta di eventuale documentazione probante – acquisizione documentazione – verifica della documentazione e completamento controlli di ammissibilità – avvio delle procedure di liquidazione degli aiuti secondo le specifiche procedure fissate dall’OP Agea; - Esiti Negativi (derivanti dai controlli semi-automatizzati o dagli esiti parzialmente positivi) – si procede alla comunicazione al beneficiario della non ammissibilità della domanda di sostegno. Il beneficiario potrà eventualmente controdedurre secondo quanto specificato nel par. 15 dell’Allegato A ‘Disposizioni di carattere generale – sottomisura 10.1”.

1.1 Entro il termine stabilito dal bando, Zootecnica s.r.l. – Società Agricola ha presentato domanda di sostegno e l’intera documentazione richiesta.

Con determinazione n. 34 del 22 marzo 2017, all’esito della valutazione di tutte le domande pervenute, l’Autorità di Gestione ha stabilito di approvare la graduatoria delle stesse e di ammettere all’istruttoria tecnico-amministrativa quelle collocate nelle prime 102 posizioni, in considerazione della disponibilità finanziaria della sottomisura in questione.

Zootecnica s.r.l. – Società Agricola si è classificata al trentottesimo posto in virtù del punteggio massimo di 100 e dell’estensione di ettari 133,5666 della superficie oggetto di impegno. Nello stesso provvedimento si è stabilito che l’ammissione al contributo era comunque subordinata, oltre che alla sussistenza dell’effettiva disponibilità finanziaria, anche alla verifica dei requisiti stabiliti dal bando, compresi quelli “relativi ai certificati di analisi e al loro contenuto di sostanza organica dei terreni”.

In particolare, secondo la predetta determina, tale controllo “avverrà attraverso la riesecuzione delle analisi dei terreni, in contraddittorio con la ditta richiedente, da parte della Regione Puglia”, con l’ulteriore precisazione che, “a seguito degli esiti di tali verifiche potranno essere rideterminati i punteggi previsti dai criteri di selezione”. Contestualmente si disponeva che “con successivo provvedimento saranno definite le procedure relative alla suddetta riesecuzione delle analisi dei terreni”.

1.2 Con successiva determinazione dell’Autorità di Gestione (D.A.G.) n. 31 del 25 gennaio 2018 sono state, quindi, individuate “le modalità procedurali delle analisi dei terreni in contraddittorio”, nonché i criteri da seguire nella valutazione degli esiti delle analisi stesse e le conseguenze di quelli parzialmente o totalmente negativi in caso di contrasto rispetto ai risultati delle analisi prodotte dalle imprese partecipanti a corredo della domanda di ammissione.

In particolare, all’indicazione di dette modalità è stato dedicato l’intero allegato A di tale provvedimento che illustra una serie di elementi, rilevanti ai fini della verifica delle analisi e dell’eventuale ricalcolo del punteggio.

1.3 In data 26 e 27 luglio 2018 la Regione Puglia ha effettuato i prelievi dei campioni in contraddittorio con la Zootecnica s.r.l. – Società Agricola presso i fondi di proprietà della stessa.

Successivamente, a distanza di circa un anno dalla data suindicata, l’Autorità di Gestione ha comunicato a mezzo p.e.c. alla Zootecnica s.r.l. – Società Agricola, ai sensi dell’art. 10- bis, l. n. 241/1990, che la domanda di sostegno presentata dalla medesima non “può trovare favorevole accoglimento, in quanto a conclusione dei controlli effettuati da questo Servizio ai sensi della suddetta DAG n. 31/2018, emerge quanto segue: a. TESSITURA – per gli appezzamenti n. A5, è stata riscontrata una parziale difformità rispetto a quanto indicato nei certificati di analisi presentati da codesta ditta, pertanto vengono considerati validi quelli ottenuti dalle analisi in contraddittorio (punto 2.7 lettera a); b. SOSTANZA ORGANICA – per gli appezzamenti n. A1-A2-A6, sono stati riscontrati valori difformi di sostanza organica rispetto a quanto indicato nei certificati di analisi presentati da codesta ditta comprensivi della % della Sostanza Organica derivante dagli apporti di ammendante, tali da determinare la riduzione del punteggio c. PUNTEGGIO PONDERATO RIATTRIBUITO PARI A 82,03 inferiore a 100 precedentemente attribuito in base alle analisi eseguite da codesta ditta”.

Entro il termine di dieci giorni assegnato dalla Regione Puglia per formulare osservazioni, la Zootecnica s.r.l. – Società Agricola ha evidenziato l’insussistenza dei presupposti ravvisati dalla medesima p.a. per procedere alla decurtazione del punteggio in precedenza assegnato ad essa e per la rilevata inammissibilità della domanda di sostegno riportata nell’allegato alla suindicata nota. In particolare, la Zootecnica s.r.l. – Società Agricola ha premesso, anzitutto, che con la determinazione n. 31/2018 – e, segnatamente, con l’allegato A della stessa – sarebbero stati indebitamente modificati ex post “gli elementi rilevanti ai fini della valutazione della domanda di sostegno”, originariamente previsti dal bando. Con la predetta determinazione sarebbe stato, infatti, attribuito rilievo ad elementi mai contemplati dalla lex specialis della procedura e ciò addirittura ai fini del ricalcolo del punteggio assegnato alle domande di sostegno nella fase già espletata di valutazione delle stesse in relazione ai “criteri di priorità” statuiti dall’art. 7. Nel dettaglio, mentre quest’ultima disposizione ha previsto quali criteri di valutazione delle domande di sostegno quelli relativi al grado di dotazione della sostanza organica dei suoli e all’estensione della superficie oggetto della domanda stessa, la predetta determina n. 31/2018 avrebbe “introdotto” ex novo i seguenti parametri per l’eventuale rideterminazione postuma del punteggio: a) la “corretta determinazione della tessitura”; b) la “correttezza delle modalità di determinazione delle aree omogenee (appezzamenti)”; c) la rilevanza delle modifiche del valore della sostanza organica emerso da controlli effettuati a distanza di anni dall’effettuazione delle analisi del suolo prodotte in sede di partecipazione e sulla base di diverse modalità di campionamento. Con le osservazioni formulate in riscontro al preavviso di diniego la Zootecnica S.r.l. - Società Agricola ha, inoltre, rappresentato l’inattendibilità degli esiti delle analisi effettuate dal diverso laboratorio incaricato dall’Amministrazione resistente per svariate ragioni, tra cui - in particolare - quella relativa all’omessa considerazione degli idonei parametri di valutazione previsti a tal fine dalla normativa di settore.

1.4 Con nota prot. A00_180 del 16 settembre 2019 (0065765), il Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale ed Ambientale ha comunicato all’istante Zootecnica S.r.l. – Società Agricola che la propria domanda di sostegno “non può trovare favorevole accoglimento in quanto, a conclusione dei controlli effettuati ai sensi della DAG n. 31/2018, emerge che per taluni appezzamenti… sono stati riscontrati valori maggiori del 5% di sostanza organica rispetto a quanto indicato nei certificati di analisi presentati da codesta ditta, tali da determinare la riduzione del punteggio ponderato pari a 82,03, inferiore al punteggio 100 precedentemente attribuito”.

2. Con ricorso notificato il 18 novembre 2019 e depositato il 22 novembre 2019, la Zootecnica s.r.l. – Società Agricola ha impugnato dinanzi al T.A.R. per la Puglia - sede di Bari, chiedendone l’annullamento, la suddetta nota prot. A00_180 del 16 settembre 2019 (0065765) del Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale ed Ambientale della Regione Puglia, unitamente a tutti gli atti ad esso presupposti, connessi e conseguenziali.

2.1 A sostegno del ricorso introduttivo ha dedotto le censure così rubricate:

1) Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando della procedura (allegati A e D alla determinazione n. 52/2016). Violazione dei principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e dell’obbligo di clare loqui della p.A. Violazione dei principi di autolimite della p.A. e di tutela dell’affidamento del privato. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà manifesta, sviamento di potere. Illegittimità diretta e derivata ;

2) Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando della procedura. Violazione dell’art. 1346 c.c. Violazione dei principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e dell’obbligo di clare loqui della p.A. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà manifesta, sviamento di potere. Illegittimità diretta e derivata ;

3) Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del d.M. 13.9.1999. Violazione della D.G.R n. 63/2018. Violazione degli artt. 3, 10, comma 1, lett. b), e 10-bis l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando della procedura. Violazione del DPI Regione Puglia 2016. Violazione dei principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e dell’obbligo di clare loqui della p.A. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà manifesta, sviamento di potere. Illegittimità diretta e derivata ;

4) Violazione del par. 2.7 della DGA 31/2018 e malgoverno della lex specialis. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Manifesta illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza. Ingiustizia manifesta. Violazione del principio di conservazione degli atti amministrativi .

3. Nel corso del giudizio di primo grado la Regione Puglia ha poi adottato l’atto dirigenziale n. 408 del 21 novembre 2019 del Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale e Ambientale - Autorità di gestione P.S.R. Puglia, con cui è stato approvato l’elenco delle domande ammesse definitivamente agli aiuti (allegato A), nonché quello delle istanze risultate inammissibili “a seguito di rinuncia” ovvero “dell’istruttoria tecnico amministrativa e sulla base dell’esame delle analisi in contraddittorio di cui alla DAG n. 31/2018” (allegato B), compresa - fra queste ultime - quella di Zootecnica S.r.l. – Società Agricola, degli allegati A, B e C al predetto provvedimento.

4. Avverso detto atto dirigenziale la Zootecnica s.r.l. – Società Agricola ha proposto, in data 27 novembre 2019, dinanzi al T.A.R. per la Puglia - sede di Bari ricorso per motivi aggiunti denunciandone l’illegittimità in via derivata rispetto ai vizi già dedotti a mezzo del ricorso introduttivo e chiedendone l’annullamento, previa sospensione in via cautelare dell’efficacia.

4.1 Ad esito dell’udienza in camera di consiglio del 19 dicembre 2019, con ordinanza cautelare n. 590 del 20 dicembre 2019 l’adito T.A.R. per la Puglia - sede di Bari, rilevato che “appare opportuno disporre che la Regione effettui i controlli con metodiche che non tengano conto dell’apporto di ammendanti organici commerciali e di biomasse vegetali con colture da sovescio, effettuato dalla ditta ricorrente proprio in aderenza alla finalità del bando”, ha accolto la domanda cautelare proposta dalla Zootecnica s.r.l. – Società Agricola “ai fini del riesame”.

5. Sempre nel corso del giudizio di primo grado, in ottemperanza alla ordinanza cautelare di remand n. 590 del 2019 emessa il 20 dicembre 2019 dal T.A.R. per la Puglia - sede di Bari, è stata emanata la nota prot. AOO_030/PROT/06/05/2020/0005993 del 6 maggio 2020 del Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale e Ambientale - Autorità di gestione P.S.R. Puglia, ad oggetto “PSR Puglia 2014-2020 - Operazione 10.1.2 – Bando 2016 – Contenzioso n. 1190/2019/VO/VA – Zootecnica S.R.L. Società Agricola c/ Regione Puglia – ORDINANZA TAR Bari n. 590/2019 (R.G. n. 1463/2019)”, con cui la predetta Autorità ha confermato che il punteggio conseguito dalla ricorrente è inferiore a 100 punti, “tanto da ricollocare la ditta ricorrente al di fuori delle posizioni utili per il finanziamento della sua domanda”.

6. Anche avverso tale atto ulteriore Zootecnica s.r.l. – Società Agricola ha proposto, in data 16 giugno 2020, sempre dinanzi al T.A.R. per la Puglia - sede di Bari, ricorso per motivi aggiunti chiedendone l’annullamento.

6.1 A sostegno del secondo ricorso per motivi aggiunti ha dedotto le censure così rubricate:

1) ILLEGITTIMITA’ DIRETTA :

A.1. – Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando della procedura (allegati A e D alla determinazione n. 52/2016). Violazione e/o elusione dell’ordinanza n. 590/2019 della Sezione. Violazione dei principi di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erronea presupposizione. Ingiustizia manifesta, sviamento di potere ;

A.2. – Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione degli artt. 3 e 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando della procedura (allegati A e D alla determinazione n. 52/2016). Violazione e/o elusione dell’ordinanza n. 590/2019 della Sezione. Violazione dei principi di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erronea presupposizione. Ingiustizia manifesta, sviamento di potere ;

2) ILLEGITTIMITA’ DERIVATA per tutti i motivi già dedotti con il ricorso introduttivo a carico del provvedimento di diniego di finanziamento e dell’atto dirigenziale n. 408 del 21.11.2019 del Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale e Ambientale - Autorità di gestione P.S.R. Puglia.

7. Zootecnica s.r.l. – Società Agricola ha, poi, proposto, in data 2 luglio 2020, ulteriori motivi aggiunti integrativi allo scopo di ampliare le censure sviluppate avverso la predetta nota regionale del 6 maggio 2020 .

7.1 In particolare, ha dedotto le seguenti ulteriori violazioni:

A.3. – Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando della procedura (allegati A e D alla determinazione n. 52/2016), con riferimento al DPI Puglia 2016 e al d.M. 13.9.1999. Violazione e/o elusione dell’ordinanza n. 588/2019 della Sezione. Violazione del principio del clare loqui. Violazione dei principi di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erronea presupposizione. Ingiustizia manifesta, sviamento di potere .

8. Ad esito del giudizio di primo grado, con la sentenza indicata in epigrafe, il T.A.R. per la Puglia ha accolto il ricorso originario e tutti i motivi aggiunti proposti dalla Zootecnica s.r.l. – Società Agricola con conseguente annullamento degli atti impugnati, nei limiti dell’interesse della medesima.

8.1 In particolare, il T.A.R. ha ritenuto fondata la censura relativa alla esecuzione, a distanza di notevole tempo dalla presentazione delle domande di sostegno, dei controlli in contraddittorio con le ditte richiedenti. Il giudice di prime cure ha, più segnatamente, affermato che “Una modalità del genere, nella parte in cui non tiene in debita considerazione il fatto che il singolo richiedente ha provveduto, dopo la presentazione della domanda di sostegno, ad una massiccia campagna di fertilizzazione dei propri terreni – in adempimento di obblighi contemplati dal bando - non è idonea, sul piano logico, ad una verifica di attendibilità di dati dichiarati oltre due anni prima dall’operatore economico”.

Sotto altro profilo, il T.A.R., nel ritenere fondato il ricorso per motivi aggiunti proposti il 16 giugno 2020, ha affermato che “La Regione, nel dare asseritamente esecuzione all’ordinanza cautelare n. 588 del 2019, resa dalla Sezione, ha disatteso la portata conformativa della pronuncia” e che, in ragione di ciò, la nota prot. AOO_030/PROT/06/05/2020/0005993 del 6 maggio 2020 del Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale e Ambientale - Autorità di gestione P.S.R. Puglia, in quanto provvedimento reso in violazione o elusione del giudicato, sarebbe nullo.

9. Con ricorso notificato il 10 settembre 2021 e depositato il 30 settembre 2021, la Regione Puglia ha proposto appello avverso tale decisione chiedendone la riforma con reiezione del ricorso di primo grado (e dei relativi motivi aggiunti).

9.1 A sostegno del gravame ha dedotto i motivi così rubricati:

1) Violazione e falsa applicazione di leggi e norme di diritto. Violazione e falsa applicazione di: lex specialis di cui alla Determinazione AdG PSR Puglia n. 52/2016; Determinazioni AdG n. 34/2017 e n. 31/2018; Disciplinare di produzione integrata Puglia 2016 approvato con Determinazione del Dirigente Sezione Agricoltura n. 95 del 21/3/2016; DGR n. 2424 del 30/12/2015 ed allegata scheda Misura 10.1; DM 13/9/1999; Reg. UE 809/2014; L. n. 241/1990 e smi e L. n.241/1990, artt.6, 12 e 21 septies. Violazione dei principi generali di legalità, buon andamento, imparzialità, par condicio competitorum e giusto procedimento- Difetto di motivazione e di istruttoria- Travisamento e falsa ed erronea presupposizione in fatto e in diritto – Contraddittorietà- Sconfinamento nel merito delle scelte discrezionali e nelle valutazioni tecnico-discrezionali spettanti alla Pubblica Amministrazione- Omessa decisione su punti decisivi della controversia .

10. In data 12 ottobre 2021 si è costituita in giudizio per resistere all’appello la Zootecnica s.r.l. – Società Agricola.

10.1 In data 9 novembre 2021 la predetta ha depositato memorie difensive, notificate lo stesso giorno alle altre parti a valere anche quale appello incidentale, riproponendo ex art. 101, comma 2, c.p.a., tutti i motivi del gravame di primo grado non esaminati o, comunque, non accolti dal T.A.R.

Più segnatamente ha riproposto i seguenti motivi:

1) PRIMO MOTIVO DEL RICORSO INTRODUTTIVO E DEI PRIMI E SECONDI MOTIVI AGGIUNTI. Violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 12, l. n. 241/1990, del bando della procedura, dei principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e dell’obbligo di clare loqui della p.A., nonché dei principi di autolimite della P.A. e di tutela dell’affidamento del privato. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà manifesta, sviamento di potere. Illegittimità diretta e derivata ;

2) SECONDO MOTIVO DEL RICORSO INTRODUTTIVO E DEI PRIMI E SECONDI MOTIVI AGGIUNTI. Violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 12, l. n. 241/1990, del bando della procedura, dell’art. 1346 c.c., dei principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e dell’obbligo di clare loqui della p.A. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà manifesta, sviamento di potere. Illegittimità diretta e derivata ;

3) TERZO MOTIVO DEL RICORSO INTRODUTTIVO E DEI PRIMI E SECONDI MOTIVI AGGIUNTI. Violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 3, 10, comma 1, lett. b), 10-bis e 12, l. n. 241/1990, nonché del d.M. 13.9.1999, della delibera di G.R n. 63/2018, del bando della procedura, del DPI Regione Puglia 2016, dei principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e dell’obbligo di clare loqui della p.A. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, sviamento di potere. Illegittimità diretta e derivata ;

4) QUARTO MOTIVO DEL RICORSO INTRODUTTIVO DI PRIMO GRADO E DEI PRIMI E SECONDI MOTIVI AGGIUNTI. Violazione del par. 2.7 della determina n. 31/2018 e della lex specialis, nonché del principio di conservazione degli atti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, manifesta illogicità e contraddittorietà ;

5) CENSURA DEDOTTA SUB A.2 CON GLI ULTERIORI MOTIVI AGGIUNTI AL RICORSO DI PRIMO GRADO. Violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 3 e 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando, dei principi di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erronea presupposizione, ingiustizia manifesta, sviamento di potere ;

6) CENSURA DEDOTTA SUB A.3 CON I MOTIVI INTEGRATIVI AGLI ULTERIORI MOTIVI AGGIUNTI AL RICORSO. Violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 12, l. n. 241/1990, nonché del bando con riferimento al DPI Puglia 2016 e al d.M. 13.9.1999, del principio del clare loqui. Violazione dei principi di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erronea presupposizione, ingiustizia manifesta, sviamento di potere .

11. In data 18 settembre 2023 la Regione Puglia e Zootecnica s.r.l. – Società Agricola hanno depositato memorie difensive. Quest’ultima ha evidenziato che la Sezione Terza di questo Consiglio ha disposto, in una controversia analoga, una verificazione affidata al Presidente del Consiglio per la Ricerca in agricoltura e l'analisi dell'economia agraria (C.R.E.A.) presso il Ministero delle politiche agricole forestali e alimentari.

12. Il 28 settembre 2023 la Regione Puglia e Zootecnica s.r.l. – Società Agricola hanno depositato memorie in replica.

13. Ad esito dell’udienza del 19 ottobre 2023 questa Sezione, ritenuta la causa non ancora matura per la decisione, ha disposto, con ordinanza collegiale n. 9283 del 2023, ex art 66 c.p.a. una verificazione, da svolgere nel contraddittorio tra le parti, affidando la stessa al dott. Rosario Napoli (presso il C.R.E.A.) ed assegnando al medesimo il termine di 60 (sessanta) giorni decorrente dalla notificazione o, se antecedente, dalla comunicazione in via amministrativa, al verificatore, della prefata ordinanza istruttoria. Tanto al fine di rispondere ai seguenti quesiti:

1) indichi il verificatore se le analisi fisico-chimiche effettuate da parte appellante siano state effettuate all’epoca della domanda, suddividendo lo stesso correttamente o meno, in aree omogenee dal punto di vista agronomico e pedologico, ed in conformità a quanto indicato, dal bando, dal D.P.I. della Regione Puglia (allora vigente) pubblicato sul B.U.R.P della Regione Puglia n. 35 del 31 marzo 2016 e secondo i Metodi ufficiali del d.m. 13 settembre 1999 ;

2) indichi il verificatore se vi sono formule che permettono di quantificare il fabbisogno nutritivo delle colture e, quindi, di calcolare gli apporti dei macro elementi principali, quali azoto, fosforo e potassio, mediante concimi minerali, se tali formule possano essere adottate per determinare l’evoluzione della sostanza organica nel tempo, e comunque dopo circa due-tre anni ;

3) indichi il verificatore se il risultato della verifica effettuata dalla Amministrazione sia stato influenzato, ed eventualmente in che termini, dall’epoca del campionamento sia in relazione all’apporto di fertilizzante sia in relazione alla situazione dei terreni .

14. Nelle date del 17 e del 27 giugno 2024 la Regione Puglia e Zootecnica S.r.l. – Società Agricola hanno depositato memorie difensive.

15. Ad esito dell’udienza pubblica del 18 luglio 2024 questa Sezione, preso preliminarmente atto che il verificatore nominato non solo non aveva ancora provveduto al deposito della relazione finale di verificazione ma non aveva neppure formulato istanza di proroga del termine concessogli, con ordinanza collegiale n. 6737 del 26 luglio 2024, ribadita e confermata la necessità della verificazione nei termini indicati nell’ordinanza n. 9283 del 2023, ha rinnovato il suddetto ordine istruttorio sollecitando il verificatore designato, dott. Rosario Napoli, al deposito della relazione di verificazione entro e non oltre il 31 ottobre 2024.

16. In data 1 novembre 2024 il verificatore nominato ha depositato la relazione di verificazione senza, tuttavia, formulare istanza di liquidazione del proprio compenso.

17. Il 18 novembre 2024 Zootecnica s.r.l. – Società Agricola ha depositato memorie difensive.

18. Il 28 novembre 2024 la difesa regionale ha depositato memorie in replica.

19. All’udienza pubblica del 19 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Per ragioni di priorità logico giuridica può muoversi dall’esame dell’appello principale.

1.1 Lo stesso è infondato.

L’infondatezza nel merito del gravame consente, peraltro di prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa della Zootecnica s.r.l. – Società Agricola per superamento dei limiti stabiliti dagli artt. 3 e 8 del decreto del Presidente del Consiglio di Stato 22 dicembre 2016 n. 167 e per difetto di specificità dei motivi.

2. Con l’unico, articolato, motivo dell’appello principale la Regione Puglia censura la sentenza di primo grado oggetto di impugnazione sotto diversi profili.

Sotto un primo profilo, il T.A.R. avrebbe errato nel ritenere che non persuade “la notevole distanza di tempo con la quale si è proceduto alla riesecuzione delle analisi in contraddittorio con le ditte richiedenti. Una modalità del genere, nella parte in cui non tiene in debita considerazione il fatto che il singolo richiedente ha provveduto, dopo la presentazione della domanda di sostegno, ad una massiccia campagna di fertilizzazione dei propri terreni – in adempimento di obblighi contemplati dal bando - non è idonea, sul piano logico, ad una verifica di attendibilità di dati dichiarati oltre due anni prima dall’operatore economico”. Parimenti errata sarebbe la conseguente considerazione secondo cui “il confronto tra due grandezze differenti – da un lato, il contenuto di sostanza organica di un terreno prima di una campagna di fertilizzazione, e dopo il prolungato avvio della medesima – non costituisce modalità legittima per verificare l’attendibilità delle analisi originarie” sicché “proprio il punto di partenza dal quale si sono prese le mosse per dare vita ad un piano di aiuti ad agricoltori alle prese con terreni di scarsa fertilità rappresenta elemento sintomatico di un eccesso di potere da parte della Regione nel prevedere controlli così tardivi”. In conclusione, secondo parte appellante, il T.A.R. sarebbe incorso in errore nel ritenere che il risultato di controlli intervenuti a campagna di fertilizzazione avviata, non indicherebbe “fondatamente che il richiedente abbia prodotto analisi fisico chimiche dei terreni non veritiere; né può porsi a base della decisione di non ammettere la ditta all’aiuto economico”.

Nel dettaglio, parte appellante deduce che le ditte partecipanti erano tenute a presentare un piano di fertilizzazione da attuare nel quinquennio 2016-2021, periodo di impegno espressamente previsto dall’ Avviso, ma non anche ad effettuare da subito tutte le concimazioni dei terreni. Ciò in quanto il Bando, al par. 4, dispone soltanto che le aziende agricole avrebbero dovuto effettuare concimazioni per almeno 10 tonnellate di ammendante in 5 anni (2016- 2021), frazionate in non meno di 3 anni. Ne conseguirebbe che le fertilizzazioni potevano essere eseguite anche dopo aver ottenuto effettivamente l’aiuto (ad es. 2019, 2020 e 2021), e comunque potevano essere equamente “spalmate” in tutto l’arco dei cinque anni.

2.1 Sotto un secondo profilo si deduce che la Regione Puglia attenuta, nel rieseguire le controanalisi, alla più corretta metodica richiesta dal caso e che, se avesse agito diversamente, ne sarebbe risultata aggravata proprio la posizione della società appellata. Nel dettaglio parte appellante sostiene che, applicando le formule scientifiche di uso comune in agronomia, concretamente utilizzate dagli uffici regionali nella procedura de qua, sarebbe ben possibile individuare la quantità di sostanza organica (S.O.) originaria presente nel terreno indipendentemente dalla circostanza che siano stati effettuati medio tempore apporti di fertilizzante, di talché rimarrebbe irrilevante il momento in cui vengono effettuate le controanalisi dall’amministrazione.

In particolare, la Regione Puglia nel rieseguire le analisi dei terreni avrebbe tenuto nel debito conto l’intervenuta fertilizzazione sì come dalle ditte registrata nei rispettivi piani e nei quaderni di campagna, come pure avrebbe considerato tutti i fattori che possono aver influenzato la consistenza dei terreni, proprio al fine di accertare l’originaria composizione dei suoli e la correttezza delle analisi prodotte al momento di partecipazione. Sarebbe, quindi, privo di ogni fondamento il convincimento del T.A.R., secondo cui non si potrebbe effettuare a distanza di due anni un raffronto tra la situazione ante e quella post, per calcolare in misura attendibile la composizione originaria del suolo trattato, in quanto ciò sarebbe impedito dagli apporti effettuati. Il giudice di prime cure avrebbe sostanzialmente effettuato valutazioni tecniche e/o tecnico-discrezionali riservate alla p.a., inammissibilmente sostituendosi ad essa e, peraltro, apoditticamente e senza un minimo supporto probatorio tecnico-scientifico.

2.2 Sotto un terzo profilo, secondo parte appellante, la società appellata avrebbe presentato un numero di analisi decisamente inferiore rispetto a quello che ci si sarebbe attesi sulla base delle indicazioni del Bando, del D.P.I. Puglia 2016 (applicabile ratione temporis che prevede a pag. 177 un’analisi ogni 5-10 ettari, quale misura della singola area omogenea) e del DM 13/9/1999. Nello specifico sarebbe emerso che la società appellata ha presentato solo n. 8 analisi a fronte delle n. 13 attese (cfr. Tabella 3 della DAdG n. 31/2018), sulla scorta proprio del citato criterio SOI/10ha..

Inoltre, si aggiunge che le analisi di controllo eseguite dall’A.d.G. sarebbero state correttamente effettuate su superfici scelte a campione meno estese rispetto a quelle individuate dalle ditte, in conformità alle previsioni del citato D.P.I. Puglia 2016, proprio perché, come statuito dal D.M. 13/9/1999, la quantità di S.O. ed il contenuto dei diversi nutrienti sono caratterizzati da variabilità specifica anche in suoli relativamente omogenei.

Quanto alle modalità di verifica del parametro della sostanza organica (S.O.), parte appellante osserva che l’A.d.g. avrebbe proceduto al calcolo del quantitativo di S.O. presente nel suolo in situazione post (controanalisi) e in situazione ante (analisi della ditta). Il calcolo sarebbe stato eseguito utilizzando le formule scientifiche comunemente in uso nel settore di riferimento ed inserendo i dati derivanti dalle schede di campionamento e dalle analisi eseguite, come di seguito esemplificato: a) calcolo del peso del suolo: superficie (10.000 m2) x profondità campionamento (media di 0,225 m) x densità apparente b) calcolo della quantità di sostanza organica: peso del suolo * % S.O. (come da analisi). Il risultato ottenuto è stato diviso per dieci, per uniformare tutti i dati all’unità di misura quintali/ettaro. Con la formula su riportata sarebbero, quindi, stati determinati i quintali di S.O. per ettaro, presenti nel suolo, nella situazione post e nella situazione ante e, poi, è sarebbe stata eseguita la differenza, sottraendo i quintali di S.O. ad ettaro ante ai quintali di S.O. ad ettaro post, secondo la seguente formula: Quintali di S.O. ad ettaro post – (Quintali di S.O. ad ettaro ante + Quintali di S.O. ad ettaro apportati).

Si deduce, in particolare, che sia il bando (D.A.G. n. 52/2016, allegato D, punto 8.1) che il D.P.I. (es. Capitolo 7, par. 3 punto 10 lettera iii. - es. DPI par. 11.5.1), prevedono la stesura di piani di fertilizzazione/concimazione sulla base delle analisi effettuate, e riportano precise formule di calcolo sia per la S.O. che per altri elementi nutritivi al fine di redigere tali piani. Più nel dettaglio, nel redigere il piano di fertilizzazione, l’impresa avrebbe dovuto tenere in conto tener conto della seguente formula: situazione post (definita sulla base delle esigenze colturali che ci si prefigge di ottenere, o in base ai limiti imposti dal DPI) meno [situazione ante (risultante dalle analisi eseguite) + apporti di S.O. già effettuati + apporti naturali (praticamente nulli per s.o. in terreni coltivati) + interramento stoppie] = differenza di s.o. da apportare per raggiungere l'obiettivo POST prefissato con il piano. Nei controlli effettuati ex post dall’amministrazione, muterebbe solo il punto di vista e pertanto la formula sarebbe così strutturata: situazione post (verificata sulla base delle analisi di controllo) - [situazione ante (verificata con le analisi eseguite ditta) + apporti di s.o. già effettuati + interramento stoppie registrato da ditte] = differenza di quintali ad ettaro che la ditta avrebbe dovuto apportare per giustificare i risultati diversi tra POST ed ANTE. Se quest’ultima differenza determina un valore nullo o entro il 5%, il valore iniziale di S.O. come dichiarato potrebbe considerarsi corretto. Se lo scostamento è maggiore del 5%, il dato ante dichiarato dalle ditte non potrebbe essere considerato validamente calcolato.

Si aggiunge che la Regione avrebbe, poi, proceduto a verificare e calcolare, in base ai dati riportati dalla stessa ditta sul quaderno di campagna, nonché dalla verifica della documentazione contabile e delle schede tecniche e/o analisi di laboratorio delle matrici utilizzate, la S.O. che medio tempore la società aveva proceduto a versare sui terreni sotto forma di ammendante o sovescio. Avrebbe, quindi, ad integrazione della predetta formula, sommato il valore degli apporti calcolati alla quantità di S.O. presente nella situazione ante.

2.3 Sotto un quarto profilo si osserva che, contrariamente a quanto sostenuto dal T.A.R. nella sentenza appellata, la S.O. presente nel suolo e/o apportata con gli ammendanti si degraderebbe in parte, trasformandosi in anidride carbonica, e quindi si ridurrebbe nel tempo più o meno velocemente a seconda di diverse variabili, influenzata dai fattori climatici e dalle lavorazioni del terreno, ma in nessun caso sarebbe destinata ad aumentare. Gli uffici regionali, pur consapevoli di tanto non avrebbero, peraltro, considerato la mineralizzazione della S.O. (cioè la degradazione e la riduzione), che, se calcolata, avrebbe determinato una discordanza ancora più significativa tra i dati dichiarati dalla ditta e quelli accertati in sede di riesecuzione.

2.4 Sotto un quinto profilo, parte appellante deduce che i campionamenti di controllo sarebbero stati eseguiti nel settembre 2018 e, quindi, in rapporto alle scadenze del bando, peraltro più volte prorogate per le difficoltà della procedura, non può considerarsi trascorso un “lungo” periodo di tempo, tale da rendere impossibile le verifiche in campo.

2.5 Sotto un sesto profilo, si deduce che gli uffici regionali avrebbero, in ogni caso, eseguito le operazioni di controllo in aderenza alla normativa in materia e secondo gli standard tecnici allo stato applicabili.

Per quanto attiene alla variabilità verticale del campione in base alla profondità di prelievo, si osserva, in particolare, che i campioni AM riportano una profondità compresa tra i 15-30 cm, in linea con quanto previsto dal D.P.I. Puglia 2016.

Inoltre, si aggiunge che: (i) i metodi analitici impiegati sono dichiarati sui certificati delle analisi; (ii) i riferimenti alla metodologia del D.M. 13 settembre 1999 sui certificati di analisi forniti dalla ditta sono analogamente indicati anche sui certificati di controllo della AM, che parimenti contemplano le dichiarazioni di conformità della metodologia seguita; (iii) la Regione Puglia, in sede di rideterminazione del punteggio ponderato, ha considerato validi, sebbene non rappresentativi dell’intera situazione aziendale, i dati delle analisi forniti dalle ditte, confidando nelle indicazioni riportate all’interno degli stessi certificati di conformità alla metodica richiesta (D.M. 13 settembre 1999).

Più segnatamente, si osserva che il D.M. 13 settembre 1999, ripreso dalla DAG n. 31/2018, riporta al punto 3 la definizione delle “analisi di controllo”, effettuate “per il controllo di alterazioni e/o variazioni della composizione del suolo, in particolare a seguito di fenomeni di inquinamento” precisando che “Tali analisi di controllo non devono rispettare alcuna tempistica in quanto non finalizzate a calcolare il fabbisogno di fertilizzanti, calcolo propedeutico alla redazione di un piano di fertilizzazione, che non è competenza dell’Amministrazione”. Al punto 5 il citato D.M. 13 settembre 1999 riporta inoltre che: “L'epoca di prelevamento dev'essere scelta in relazione alla finalità dell'indagine. Per calcolare il fabbisogno di fertilizzanti, il campionamento deve essere effettuato almeno 3 mesi dopo l'ultimo apporto di concimi o 6 mesi dopo l'ultimo apporto di ammendanti o correttivi”. Parte appellante ne deduce, pertanto, che l’esecuzione del campionamento in uno specifico momento sarebbe obbligatorio solo per calcolare il fabbisogno di fertilizzanti di un terreno.

2.6 Sotto un settimo profilo si denuncia l’illogicità e contraddittorietà della sentenza impugnata nella parte in cui la stessa, da un lato, afferma e dichiara la necessità, anche alla luce della normativa unionale, di verifiche amministrative rispetto a quanto meramente dichiarato dai partecipanti ai fini della concessione dei benefici, e dall’altro, con considerazioni asseritamente apodittiche, esonererebbe l’interessato dall’espletamento di tali verifiche, adducendo la tardività delle stesse.

2.7 Sotto un ottavo profilo si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha ritenuto fondati i secondi motivi aggiunti e, per, l’effetto, annullato anche la nota prot. AOO_030/PROT/06/05/2020/0005993 (deposito del 6/5/2020), adottata in riscontro all’ordinanza n. 590/2019.

In particolare il T.A.R. avrebbe errato nell’affermare che “La Regione […] ha illegittimamente ritenuto di dover considerare l’apporto dei fertilizzanti intervenuto nel periodo intercorrente tra la data di presentazione della domanda di sostegno e la data di effettuazione delle analisi sui terreni in contraddittorio con la ditta richiedente”.

Secondo parte appellante in via principale tale assunto non sarebbe condivisibile in quanto gli apporti medio tempore effettuati sarebbero stati correttamente valorizzati anche in sede di riesame. In particolare, ad avviso della difesa regionale, l’amministrazione, sin dall’istruttoria tecnico-amministrativa ed anche nell’atto adottato in esecuzione dell’ordinanza cautelare, non avrebbe mai tenuto conto “dell’apporto di ammendanti organici commerciali e di biomasse vegetali con colture da sovescio, effettuato dalla ditta ricorrente proprio in aderenza alla finalità del bando”, nel senso di sottrarlo dai quantitativi di S.O. accertati.

Si aggiunge, in proposito, che l’applicazione di detta ultima metodica avrebbe comportato effetti ancor più pregiudizievoli sul punteggio e, conseguentemente, sulla ricollocazione in graduatoria delle ditte oggetto di controlli, dal momento che la procedura selettiva di cui è causa premia i partecipanti con terreni caratterizzati da valori di Sostanza Organica (S.O.) “molto bassi”, con l’attribuzione del punteggio massimo (punti 100 - cfr. par. 7 dell’Allegato D dell’Avviso – DAG n. 52/2016) sicché più la dotazione di S.O. aumenta, più si riduce il punteggio attribuibile alla domanda di finanziamento (tanto che la stessa amministrazione regionale ha testualmente chiarito a pag. 8 del provvedimento di riesame, che “non tenendo conto dell’apporto di ammendanti organici commerciali e di biomasse vegetali con colture da sovescio […] l’istruttoria avrebbe dovuto concludersi alla fase di cui al suindicato punto 3, determinando un punteggio ponderato pari a 82.03, inferiore a quello desunto dalla domanda di sostegno, pari a 100”).

Inoltre, secondo parte appellante in via principale la decisione qui gravata sarebbe incorsa anche nel vizio di extrapetizione, poiché la richiesta dell’applicazione di tale metodica di calcolo non si rinverrebbe neanche tra quelle formulate nel ricorso di primo grado, affidato – sostanzialmente – all’annullamento del provvedimento di rideterminazione del punteggio, al fine di ottenere la conferma di quello massimo (pari a 100 punti), così come dichiarato dalla ditta in sede di presentazione della domanda, e non al rinnovo dei calcoli tenendo conto degli apporti medio tempore effettuati.

In ultimo si denuncia l’ulteriore errore in cui sarebbe incorso il giudice di prime cure nel ritenere che ai provvedimenti adottati in presunta violazione/elusione del giudicato cautelare debba trovare applicazione la sanzione della nullità. Si osserva, sul punto, che i provvedimenti cautelari sono sì esecutivi, ma non suscettibili di passare in giudicato, dal momento che non hanno contenuto decisorio, producendo esclusivamente effetti interinali e non definitivi, tali da subire le sorti del giudizio nel cui ambito sono emanati sicché dovrebbe escludersi l'equivalenza tra “giudicato” in senso tecnico e “giudicato cautelare” (cfr., ex pluribus, Consiglio di Stato n.4461/2019; Consiglio di Stato sez. V, 10 giugno 2015 n. 2847). In questo senso deporrebbe anche il dato letterale dell’art. 114 comma 4, lett. c) c.p.a. secondo cui, in caso di accoglimento del ricorso di ottemperanza, il giudice può "pronunciare l'inefficacia degli atti emessi in violazione od elusione di sentenze non passate in giudicato o di altri provvedimenti”.

3. Le suddette censure, che possono essere esaminate congiuntamente stante l’intima connessione che le avvince, non colgono nel segno.

La loro infondatezza emerge, in particolare, dagli esiti dell’approfondimento istruttorio disposto da questa Sezione con ordinanza collegiale n. 9283 del 2023.

Il verificatore nominato ha, infatti, avuto modo di appurare, da un lato, la portata innovativa delle modalità di controllo seguite dalla Regione Puglia e, dall’altro, l’oggettiva inattendibilità degli esiti.

3.1 Nel dettaglio, con riguardo al primo aspetto, il verificatore ha messo in evidenza come il richiamo al DPI contenuto nel bando non fosse sufficiente ex se a predeterminare le modalità del controllo specie con riguardo al profilo della individuazione delle “aree omogenee dal punto di vista pedologico”. Ciò in quanto (pag. 4 della relazione di verificazione):

- “Nessun criterio viene specificato ulteriormente nel DPI 2016 relativamente ai metodi di determinazione di tale «omogeneità pedologica» (cioè di stesse caratteristiche del suolo), in termini di schemi di campionamento, densità minima di osservazioni/campioni per ha, etc., lasciando, in fase di preparazione bando 2016 quindi un enorme spazio interpretativo nel determinare il rapporto di campioni medi prelevati rispetto a superficie parcellare aziendale, con connessi problemi in valutazione e comparazione successivi”;

- “solo successivamente, nel DAG n. 31 del 2018, relativo a Modalità procedurali per le analisi dei terreni in contraddittorio, l’Amministrazione ha specificato che: ‘le analisi in contraddittorio devono essere eseguite secondo le specifiche del Disciplinare di produzione integrata della Regione Puglia (DPI) ed entro il limite massimo di superficie pari a 10 ha per appezzamento, fermo 3 restanti gli altri parametri di omogeneità definiti nello stesso DPI e dal Decreto Ministeriale del 13/09/1999 e s.m.i.’, quindi successivamente a quanto eseguito comunque dalle Ditte in fase di preparazione domanda per Bando 2016, non sussistendo, in quella fase temporale, nessuna specifica ulteriore circa il limite minimo di rappresentatività dei campioni per area omogenea”.

Il che rivela l’infondatezza, in particolare, della seconda parte del terzo profilo di doglianza con il quale si è sostenuto che il bando (D.A.G. n. 52/2016, allegato D, punto 8.1) ed il D.P.I. riporterebbero precise formule di calcolo sia per la S.O. che per altri elementi nutritivi al fine di redigere tali piani.

A differenza di quanto obiettato dalla difesa regionale, ciò non stride, peraltro, con le statuizioni rese, con riguardo ad altre istanze di contributo presentate nell’ambito della medesima procedura gestita dalla Regione Puglia, da questo Consiglio nelle sentenze n. 160 e 164 del 2024. Quest’ultime pronunce si sono, infatti, limitate a rilevare (punto 8.6) che “le nuove analisi eseguite dall’Amministrazione non hanno costituito un controllo «a sorpresa» non previsto dalla lex specialis, afferendo invece alle verifiche sull’attendibilità dei dati dichiarati dalle domande imposte dal retrostante Regolamento (CE) n. 894/2014” senza affrontare il profilo, qui invero specificatamente approfondito a mezzo del primo quesito posto al verificatore, della completezza, sotto il profilo tecnico, della disciplina della lex specialis con riguardo alle modalità di conduzione della verifica. Le stesse sentenze hanno, del resto, pure precisato che “non avendo la Regione ritenuto di introdurre ab initio criteri e parametri più stringenti, la verifica non poteva che essere condotta unicamente alla stregua del DPI Puglia 2016, senza poter «rimproverare» agli interessati il mancato rispetto di regole e criteri introdotti in un momento successivo” (così sempre al punto 8.6 delle sentenze n. 160 e 164 del 2024).

3.2 Con riguardo al secondo aspetto, il verificatore ha, poi, chiarito (pag. 6 e 7 della relazione di verificazione) che “Sulla base della Tabella n.1 sopracitata si ritiene che i tempi medi di verifica a contraddittorio, effettuati con un lasso temporale di 24,5 mesi dalla data del primo campionamento, siano da considerarsi eccessivi in riferimento a potere avere un valore di Sostanza Organica comparabile; ciò in considerazione delle condizioni agronomiche mutate relative agli apporti effettuati ogni anno alle colture in campo, e a altre variabili climatiche che possono influire notevolmente sulla velocità o lentezza nell’incorporazione della frazione organica nel suolo in forma umificata (quindi la sola oggetto di misura e confronto) in base alle caratteristiche del tipo di suolo e di microbioma locale. Nel caso specifico, inoltre, i prelievi per le analisi a contraddittorio sono state effettuati dalla ditta AM in data 26/07/2018, e dal quaderno di campagna aziendale (doc.n.1 foliario zootecnica

7.5.2020_QdC Zootecnica SRL AGGIORNATO '20) risulta che gli spandimenti di letame annuali

(2018) sono stati effettuati in media nello stesso anno 2018, a gennaio, aprile e maggio per 4 degli 8

appezzamenti interessati, e comunque tutti oggetto nei due anni precedenti di inizio pratiche aderenti alla Misura 10 – Operazione 10.1.2. di apporto di ammendanti, con una media di 2-3 apporti per appezzamento per ognuno degli anni 2016-2017. Quindi, almeno per la metà degli appezzamenti, i prelievi risultano ad una distanza temporale troppo ravvicinata, comunque non conforme con quanto previsto dal Metodi Nazionali MIPAAF (GU. N.248 del 21/10/1999) «…. 6 mesi dopo l'ultimo apporto di ammendanti o correttivi». D’altronde è paradossale come poi si contesti (da risultati contraddittorio) a due anni di distanza dall’approvazione Bandi e graduatorie della Misura 10 - Sottomisura 10.1 - PAGAMENTI AGRO CLIMATICO AMBIENTALI- Operazione 10.1.2, dopo che Zootecnica s.r.l. – Società Agricola ha adottato tutte le pratiche di fertilizzazione/ammendamento dei suoli previste, fin dal 2016, che ci siano livelli di Sostanza organica più elevati, il che era proprio l’obiettivo della Misura stessa (Incremento sostanza organica e difesa dei suoli)”; concludendo nel senso che “due-tre anni di distanza sono un tempo troppo lungo per effettuare collaudi/controlli. Si dovrebbero di norma non superare i tre-sei mesi, includendo in questo periodo tutto il processo, compresa la restituzione analitica del dato di confronto” (pag. 13 della relazione di verificazione).

Tanto vale a disvelare l’infondatezza del secondo profilo di doglianza.

Del resto, anche su un piano logico prima che tecnico, appare evidente che i terreni sono naturalmente esposti, nel tempo, ad un fisiologico mutamento della propria composizione per fattori naturali e antropici (come evidenziato dal D.M. 13 settembre 1999 che costituisce la specifica fonte di disciplina di tali analisi).

Ciò a fortiori ove, come nel caso di specie gli istanti erano espressamente tenuti, in adempimento degli impegni assunti in sede di domande di sostegno, ad apportare, subito dopo la presentazione delle stesse, quantità di ammendante.

Con riguardo a quest’ultima circostanza è, del resto, appena il caso di notare, disattendendo sul punto le deduzioni svolte da parte appellante a mezzo del primo profilo di doglianza, che l’immediato avvio della fertilizzazione dei suoli, attraverso l’incremento della sostanza organica, costituiva proprio il precipuo obiettivo della “sottomisura 10.1.2” di finanziamento in questione e dava luogo ad uno specifico obbligo in capo al beneficiario.

Più precisamente:

- l’art. 1 dell’Allegato D dell’avviso pubblico a pag. 2 descrive nei seguenti termini la “tipologia di operazione” in questione: “In base ai dati riportati nell’analisi di contesto del PSR Puglia 2014-2020, il livello della Sostanza Organica nei suoli pugliesi si attesta su valori relativamente bassi rispetto agli standard europei. Tali valori sono determinati dalle tecniche di lavorazione e dal clima, mediamente caldo-arido; fattori che favoriscono una rapida mineralizzazione della frazione organica del suolo stesso. La presente operazione sostiene l’apporto di ammendanti organici commerciali e di biomasse vegetali con colture da sovescio, con l’obiettivo di tutelarne la fertilità e di promuovere la conservazione e il sequestro del carbonio”;

- lo stesso Allegato D, poi, dopo aver annoverato espressamente all’art. 3 la redazione del “piano di fertilizzazione” tra i documenti da produrre a corredo della domanda di sostegno ai fini dell’ammissibilità di quest’ultima, individuava al successivo art. 4 gli “impegni” assunti con tale domanda che avrebbero dovuto essere rispettati dai beneficiari “per l’intero quinquennio”; in particolare, si legge che: “i beneficiari della tipologia di operazione 10.1.2, oltre al rispetto degli 6 impegni di cui alle precedenti lettere del presente paragrafo (a-b-c-d), dovranno assumere e rispettare gli impegni specifici correlati alle suddette tipologie di intervento attuate. (…) i) La quantità totale di ammendante distribuita nell’arco di 5 anni deve essere non inferiore a 10 t di sostanza secca/ettaro e l’apporto complessivo deve essere frazionato in non meno di 3 anni”;

- più avanti, la stessa disposizione del predetto Allegato D specifica, inoltre, che “tutti i suddetti impegni pertinenti per la specifica tipologia di operazione 10.1.2 saranno oggetto di controllo, nell’ambito dei controlli amministrativi e dei controlli in loco svolti in conformità a quanto previsto del Reg. UE n. 809/2014. Il rispetto degli impegni descritti dà diritto al pagamento dei premi di previsti e descritti al successivo paragrafo 6 ‘Entità degli Aiuti’”;

- il richiamato Allegato D individuava univocamente nella data del 31 dicembre 2016 quella entro la quale, anche all’esito dei controlli di ammissibilità delle domande di sostegno e della relativa documentazione, avrebbe dovuto essere emanato il provvedimento di concessione degli aiuti e la conseguente erogazione del finanziamento (cfr. ultimi capoversi degli artt. 3, 8.1 e 8.2 di tale Allegato);

- l’“estratto sottomisura 10.1.2” prodotto in primo grado dalla stessa Regione chiarisce che “l’operazione consiste nell’apporto di matrici organiche al terreno con l’obiettivo di tutelarne la fertilità e di promuovere la conservazione ed il sequestro del carbonio. Essa si traduce nell’obbligo di apportare sostanza organica al terreno, attraverso: - L’apporto di ammendanti organici commerciali; - L’apporto di biomassa vegetale da coltura. …) L’adesione alla presente operazione obbliga al rispetto dei seguenti impegni per un periodo minimo di 5 anni per singola tipologia di intervento Descrizione impegni Apporto di ammendanti organici commerciali […] Obbligo di adottare un piano di fertilizzazione annuale sulla base di un’analisi del terreno da parte di un tecnico abilitato in campo agronomico basato sui criteri riportati ni DPI della Regione Puglia. Obbligo di redigere le schede di annotazione delle fertilizzazioni e di magazzino dei fertilizzanti”;

- di seguito, al par. 8.2.10.3.2.2., rubricato “tipo di sostegno”, si precisa espressamente che “gli impegni decorrono dalla data di presentazione della domanda di aiuto e vanno mantenuti per tutto il periodo di impegno […] La durata dell’impegno è di 5 anni”.

4.3 Non merita positivo apprezzamento neppure la censura di cui alla prima parte del terzo profilo di doglianza (con cui si è dedotto che è la società appellata avrebbe presentato un numero di analisi decisamente inferiore rispetto a quello che ci si sarebbe attesi sulla base delle indicazioni del Bando, del D.P.I. Puglia 2016).

Tale rilievo avverso è, anzitutto, inammissibile, costituendo un’evidente eterointegrazione postuma in giudizio da parte della difesa tecnica regionale della motivazione dei provvedimenti gravati in primo grado, nell’ambito dei quali nessun riferimento è riportato con riguardo al predetto presupposto al fine di giustificare l’esclusione dell’appellata dalla procedura.

Deve, poi aggiungersi che la lex specialis della procedura in questione non individuava né un numero minimo di analisi da produrre a corredo dell’istanza di finanziamento, né tantomeno definiva l’estensione massima dell’area omogenea.

In particolare, neppure il DPI Puglia richiamato dallo stesso bando della procedura in questione indicava alcuna soglia massima di estensione dell’area omogenea limitandosi a fornire dei parametri meramente qualitativi. Del resto, come pure evidenziato dal predetto verificatore nella propria relazione, il limite quantitativo di tale area omogenea è stato introdotto soltanto ex post rispetto alla pubblicazione del bando, con la determinazione AdG PSR n. 31/2018, ciò integrando la palese violazione del disposto dell’art. 12 della l. n. 241 del 1990.

4.4 Né le conclusioni a cui è pervenuto il verificatore risultano scalfite dalle difese svolte dalla difesa regionale anche in sede di replica.

In particolare, non pare dirimente il rilievo secondo cui “l’ispezione, condotta sui singoli appezzamenti oggetto di causa, avrebbe dovuto condurre ad esiti distinti perché condizionata da diversi fattori, quali: l’area geografica in cui i suoli sono ubicati; l’andamento climatico; il tipo di coltura praticato; gli elementi ambientali e le caratteristiche chimico-fisiche dei terreni; il tipo di compost utilizzato etc.” nel mentre il contenuto della relazione di verificazione ricalcherebbe quello di altre depositate dallo stesso verificatore dott. Napoli in analoghi giudizi.

E, infatti, come ammesso dalla stessa difesa regionale, ciascuna relazione di verificazione, pur seguendo la medesima metodologia, risulta sorretta da distinti rapporti di prova. Inoltre, inevitabilmente comune tra le stesse è l’impianto generale in ordine alla fisiologica mutevolezza nel tempo della composizione dei terreni.

Debole è anche la contestazione in ordine al parametro di valutazione impiegato dal verificatore (i Metodi Nazionali MIPAAF piuttosto che i DPI Regione Puglia) posto che la difesa regionale non deduce da par suo specifiche ragioni tecniche per le quali una metodologia di comprovata valenza nazionale debba ritenersi recessiva, in quanto meno attendibile, rispetto a quella prescelta nella (incompleta, per le ragioni già viste) lex specialis della procedura.

Infine, non incrina il quadro emergente dalla verificazione la circostanza che il verificatore abbia espressamente ammesso di aver espletato il mandato conferitogli sulla base di dati “solamente orientativi […] secondo metodi che presentano numerose criticità […] utilizzando metodi complessi e non comparabili” in quanto non può sfuggire che, ai fini del presente giudizio, ciò che più rileva, in disparte dalle condizioni attuali dei terreni, è che non sia attendibile dal punto di vista tecnico un accertamento sull’evoluzione della sostanza organica nel tempo svolto “ora per allora” a distanza di circa due-tre anni dalla domanda.

In altri termini, anche a prescindere dalle modalità tecnico – esecutive seguite (e, quindi, dell’aderenza o meno alla normativa ed agli standard tecnici in materia pure dedotta con il sesto profilo di doglianza), ciò che assumere rilievo, come pure condivisibilmente (e coerentemente) affermato dal giudice di prime cure, è l’indiscussa incidenza in termini negativi del fattore tempo sulla fedeltà dell’accertamento effettuato in sede di controllo.

4.5 Infine, mal calibrato appare l’ultimo profilo di doglianza.

Fermo quanto osservato supra in ordine all’importanza che riveste, ai fine della verifica di attendibilità dei controlli effettuati dalla regione, l’avvenuto apporto di fertilizzanti nel periodo intercorrente tra la data di presentazione della domanda di sostegno e la data di effettuazione delle analisi sui terreni in contraddittorio con la ditta richiedente, non sussiste, in particolare, la lamentata violazione del divieto di ultrapetizione avendo il T.A.R., con la sentenza impugnata, disposto l’accoglimento della censura di primo grado dell’odierna appellata esattamente nei termini da questa invocati, finalizzati all’integrale annullamento dei provvedimenti adottati successivamente alla compilazione della graduatoria originaria.

In ultimo, può ritenersi superata anche l’ulteriore lagnanza mossa da parte appellante.

In particolare, anche senza prendere posizione in ordine alla patologia che colpisce l’atto gravato in prime cure a mezzo di motivi aggiunti (se nullità ovvero annullabilità), è sufficiente osservare che la misura cautelare che si assume violata, per la sua natura provvisoria, risulta ormai assorbita e sostituita dalla sentenza qui impugnata e che, in ogni caso, ciò che assume rilievo ai fini dell’apprezzamento dell’invalidità dell’atto è la riscontrata inattendibilità di controlli disposti in via postuma a distanza significativa di tempo dalla presentazione della domanda.

5. Per le ragioni sopra esposte l’appello principale è infondato e va respinto.

5.1 L’intervenuta reiezione dell’appello principale rende improcedibile l’appello incidentale proposto in via di subordine da Zootecnica S.r.l. – Società Agricola.

6. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono ex artt. 91 c.p.c. e 26 c.p.a. la soccombenza e sono da porre integralmente a carico dell’appellante in via principale Regione Puglia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti:

- respinge l’appello principale proposto dalla Regione Puglia.;

- dichiara improcedibile l’appello incidentale proposto da Zootecnica S.r.l. – Società Agricola.

Condanna la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, al pagamento, a titolo di spese processuali, in favore di Zootecnica S.r.l. – Società Agricola, in persona del legale rappresentante pro tempore della somma complessiva di € 4.000 (quattromila/00) oltre gli accessori di legge (se dovuti).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

AN Gallone, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN Gallone	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO