Pubblicato il 22/12/2025

N. 10160/2025REG.PROV.COLL.

N. 05551/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5551 del 2025, proposto da
Società Aerea Protezione & Ambiente a r.l. - AIR SP&A s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B31485BA30, rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Lentini e SS Pellegrino, con domicilio digitale di pec come in atti;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, è domiciliato ex lege ;
Ministero dell’Interno - Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio.

nei confronti

Avincis Aviation Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Pierallini e Lorenzo Sperati, con domicilio digitale di pec come in atti;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma (Sezione Prima) n. 05923/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Avincis Aviation Italia s.p.a. e di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il Cons. SS AG e uditi per le parti gli avvocati Lorenzo Lentini e Lorenzo Sperati;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Ministero dell’Interno ha indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di gestione operativa e logistica della flotta aerea antincendio “Canadair”, per un importo a base d’asta pari a € 479.174.759,22.

Il disciplinare di gara (nelle premesse e all’art. 3) stabiliva che: “ L’appalto è costituito da un unico lotto in ragione dell'intrinseca unitarietà dell'oggetto e delle finalità delle prestazioni, che non consentono la suddivisione efficace ed efficiente in lotti funzionali, né prestazionali. Inoltre, il modello adottato consente di valorizzare economie di scala ”.

Benché l’affidamento dovesse avvenire in un unico lotto, la medesima lex specialis prevedeva che l’aggiudicatario dovesse schierare la flotta aerea in tre basi permanenti ubicate, rispettivamente, nelle regioni: Liguria, Lazio e Calabria.

Ritenendo illegittima la decisione di affidare la commessa sulla base di un unico lotto, la Società Aerea Protezione & Ambiente a r.l. – AIR SP&A s.r.l. (d’ora in poi solo AIR SPEA), operatore aereo rientrante nella categoria delle MPMI, ha impugnato gli atti di indizione della gara con ricorso al T.A.R. Lazio – Roma, davanti al quale ha dedotto, tra l’altro, come la scelta di aggiudicare la gara in unico lotto non fosse stata preceduta da alcuna attività istruttoria e fosse priva di adeguata motivazione.

L’adito Tribunale, con sentenza 24/3/2025, n. 5923, ha respinto il gravame.

Avverso la sentenza ha proposto appello la AIR SPEA.

Per resistere al ricorso si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno e la Avincis Aviation Italia s.p.a.

Con successive memorie le parti hanno ulteriormente argomentato le rispettive tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 2/12/2025 la causa è passata in decisione.

Col primo motivo si denuncia l’errore commesso dal giudice di prime cure nel ritenere che la motivazione della mancata suddivisione in lotti, richiesta dall’art. 58, comma 2, del D. Lgs. 31/3/2023, n. 36, fosse già presente, seppur in forma sintetica, negli atti di indizione della procedura selettiva, laddove si afferma che “ le prestazioni in argomento,

essendo funzionalmente connesse, non sono suddivisibili in lotti ” e che

“ l’appalto era costituito da un unico lotto in ragione dell'intrinseca unitarietà dell'oggetto e delle finalità delle prestazioni, che non consentono la suddivisione efficace ed efficiente in lotti funzionali, né prestazionali. Inoltre, il modello adottato consente di valorizzare economie di scala ”.

Il Tribunale avrebbe, inoltre, errato a dare rilievo, sotto il profilo motivazionale, alle ulteriori argomentazioni introdotte, in sede processuale, con la memora difensiva depositata in data 2 novembre 2024, con la quale la stazione appaltante avrebbe più dettagliatamente illustrato le ragioni giustificative della mancata suddivisione in lotti.

E invero, per un verso l’odierna appellante non avrebbe mai contestato la sussistenza del nesso funzionale obiettivamente esistente tra le due prestazioni oggetto del contratto (gestione logistica e gestione operativa della flotta aerea), riconoscendo, anzi, la oggettiva difficoltà di suddividere in tal senso l’appalto in lotti prestazionali o funzionali.

Ha, invece, censurato la totale assenza di motivazione in ordine alla scelta di non suddividere l’appalto in lotti c.d. quantitativi, e tale doglianza sarebbe rimasta priva di delibazione.

Per altro verso, il primo giudice, in contrasto con un consolidato orientamento giurisprudenziale, avrebbe consentito all’amministrazione di giustificare ex post e in sede processuale le scelte precedentemente adottate, considerato che le argomentazioni contenute nel suddetto scritto difensivo non potrebbero ritenersi meramente integrative di una motivazione già presente nei provvedimenti di indizione della gara.

Prima di procedere ad affrontare nel merito la doglianza, occorre delibare l’eccezione con cui la Avincis Aviation Italia ne deduce l’inammissibilità, in ragione del fatto che l’appellante, in violazione della norma di cui all’art. 101, comma 1, c.p.a., non avrebbe contestato l’affermazione con cui il giudice di prime cure avrebbe escluso che le argomentazioni addotte in sede processuale dalla stazione appaltante, potessero costituire un’inammissibile integrazione postuma della motivazione.

L’eccezione è infondata, atteso che, come si ricava chiaramente dalla lettura del ricorso in appello, la AIR SPEA ha specificamente contestato tale passaggio motivazionale della sentenza.

Il mezzo di gravame può, quindi, essere esaminato nel merito, dove risulta fondato.

L’art. 58 del D. Lgs. 31/3/2023, n. 36, stabilisce, al comma 1, che: “ Per garantire la effettiva partecipazione delle micro, delle piccole e delle medie imprese, anche di prossimità, gli appalti sono suddivisi in lotti funzionali, prestazionali o quantitativi in conformità alle categorie o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e forniture ”.

Il successivo comma 2 del medesimo articolo dispone, poi, che:

“ Nel bando o nell'avviso di indizione della gara le stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione dell'appalto in lotti tenendo conto dei princìpi europei sulla promozione di condizioni di concorrenza paritarie per le piccole e medie imprese. Nel caso di suddivisione in lotti, il relativo valore deve essere adeguato in modo da garantire l'effettiva possibilità di partecipazione da parte delle microimprese, piccole e medie imprese ”.

Dalle trascritte diposizioni normative si ricava che, il principio della suddivisione in lotti, previsto in un’ottica pro-concorrenziale, può essere derogato attraverso una decisione, espressione di discrezionalità tecnica, che deve essere adeguatamente motivata.

La giurisprudenza ha, inoltre, puntualizzato che il concreto esercizio di siffatto potere dev’essere funzionalmente coerente con il complessivo bilanciamento degli interessi pubblici e privati coinvolti nel procedimento selettivo, e che il potere medesimo trova un limite, oltre che in specifiche norme del codice dei contratti, anche nei principi di proporzionalità e ragionevolezza (Cons. Stato, Sez. V, 6/12/2024, n. 9814; Sez. III, 29/7/2025, n. 6717).

Nel caso di specie, come si evince dagli atti di indizione della gara, il Ministero dell’Interno ha giustificato la scelta di aggiudicare la commessa in un unico lotto “ … in ragione dell'intrinseca unitarietà dell'oggetto e delle finalità delle prestazioni, che non consentono la suddivisione efficace ed efficiente in lotti funzionali, né prestazionali. Inoltre, il modello adottato consente di valorizzare economie di scala ”.

Tuttavia, come correttamente dedotto dall’appellante, tale motivazione è idonea, al più, a spiegare le ragioni della mancata suddivisione in lotti funzionali o prestazionali, ma non consente di percepire la logica sottesa alla decisione di non procedere alla ripartizione in lotti quantitativi, ovvero in lotti definiti per ambiti territoriali o aree geografiche.

Il Tribunale ha ritenuto di poter superare il descritto deficit motivazionale, dando rilievo alle argomentazioni che la stazione appaltante ha introdotto, in sede processuale, con la memoria difensiva depositata in data 2/11/2024.

Così facendo ha, però, violato il consolidato orientamento giurisprudenziale che vieta di integrare, ex post , la motivazione del provvedimento amministrativo, con gli scritti difensivi prodotti nel corso del giudizio, dovendo la motivazione stessa precedere e non seguire la determinazione assunta, anche perché l'obbligo motivazionale costituisce presidio essenziale del diritto di difesa ( ex plurimis , Cons. Stato, Sez. V, 8/5/2025, n. 3918; 25/10/2024, n. 8527).

D’altra parte, diversamente da quanto affermato dal giudice di prime cure,

non può ritenersi che gli atti di indizione della gara recassero già, seppur in nuce , la motivazione della mancata suddivisione in lotti quantitativi, cosicché il ricordato scritto difensivo non avrebbe colmato un originario vuoto motivazionale, ma si sarebbe limitato a esplicitare più nel dettaglio le ragioni della scelta sin da principio presenti in tali atti.

Difatti, come si ricava dal disciplinare di gara la stazione appaltante ha giustificato la decisone di procedere all’affidamento in unico lotto “ …in ragione dell'intrinseca unitarietà dell'oggetto e delle finalità delle prestazioni, che non consentono la suddivisione efficace ed efficiente in lotti funzionali, né prestazionali. Inoltre, il modello adottato consente di valorizzare economie di scala ”.

Com’è evidente, da tale motivazione non emerge alcuna ragione idonea a spiegare la mancata ripartizione della commessa secondo criteri quantitativi.

Una tale motivazione è stata, invece, fornita, ma inammissibilmente, come più sopra rilevato, solo con la menzionata memoria difensiva nella quale si osserva, tra l’altro, che la suddivisione in lotti di tipo quantitativo - territoriale avrebbe avuto ripercussioni negative sul numero di aerei operativi impiegabili per la lotta antincendio, tenuto conto che:

i) “ il numero minimo di velivoli operativi che l’affidataria, con la sottoscrizione del contratto, si impegna ad assicurare, è definito in funzione del programma di manutenzione degli aeromobili, la cui attuazione implica la necessità di sospendere periodicamente l’impiego operativo dei velivoli da destinare alla attività manutentive ”;

ii) “ il numero complessivo dei velivoli che costituiscono la flotta incide in maniera rilevante nella definizione del programma di manutenzione degli aeromobili. Infatti, flotte di maggiori dimensioni consentono una più ampia flessibilità nell’individuazione degli aeromobili da sottoporre a manutenzione nel periodo invernale, limitando il numero di velivoli che, invece, occorre necessariamente sottoporre a manutenzione proprio nei periodi di massima suscettività agli incendi ”.

Obietta l’appellato Ministero che l’art. 58, comma 2, del D. Lgs. n. 36/2023 non imporrebbe di fornire una specifica motivazione della mancata suddivisione in lotti che tenga conto di ciascuno dei possibili criteri di ripartizione delle prestazioni contrattuali indicati nel comma primo del medesimo articolo.

L’obiezione non può essere condivisa.

E invero, ai fini del legittimo esercizio del potere di disporre l’affidamento di un appalto in lotto unico, in deroga al principio che tendenzialmente ne impone la suddivisione in lotti, la stazione appaltante ha uno specifico onere di dare conto delle ragioni che ostano all’applicazione di ciascuno dei tre differenti criteri di ripartizione della commessa, individuati dall’art. 58, comma 1, del D. Lgs. n. 36/2023.

La motivazione deve, infatti, consentire di ricostruire il percorso logico attraverso cui si è formata la volontà dell'amministrazione, per cui è necessario che essa abbia riguardo a ciascuno dei suddetti criteri di possibile ripartizione contemplati dalla norma.

L’appello va, pertanto, accolto.

Sussistono eccezionali ragioni per disporre l’integrale compensazione di spese e onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della gravata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e, conseguentemente, annulla i provvedimenti di indizione della gara con lo stesso impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DI AT, Presidente

SS AG, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SS AG	DI AT

IL SEGRETARIO